来源：国泰君安资管REITs团队
2022年5月25日，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，以下简称“国办19号文”）正式发布，就进一步盘活存量资产、扩大有效投资提出指导意见。国办19号文要求明确重点方向，通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多种方式盘活存量资产，提出以盘活回收资金扩大有效投资，严格落实风险防控举措，稳妥有序推进盘活工作。
同时国办19号文强调，将推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，并加大对应政策支持力度。2020年以来基础设施REITs已成为我国金融体制改革的重大创新金融工具之一，受到政府及各部门的高度重视。目前全市场发行了12只基础设施REITs，累计发行金额458亿元，其中用于新增投资的净回收资金约188亿元，可带动新项目总投资超过2700亿元。已发行基础设施REITs的净回收资金主要用于支持新项目建设，对拓宽社会投资渠道、形成投资良性循环发挥了重要作用。
本次国办19号文的出台，是首次在国务院层面提出鼓励发行基础设施REITs的多项措施，为更大范围推进基础设施REITs奠定了坚实基础。
01
明确盘活重点方向
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重点领域
盘活存量资产的重点领域包括规模较大、当前收益较好、增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等，存量和改扩建结合的项目资产，以及长期闲置但具备开发利用价值的项目资产。
02
重点区域
推动建设任务重、投资需求强、资产质量好的地区盘活存量资产，将筹集资金用于投入新建项目，形成优质资产，扩大投资；推动地方政府债务率较高的地区盘活存量资产，将回收资金适当用于债务还本付息，化解地方政府债务风险。此外鼓励京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域、海南等重大战略区域发挥示范带动作用。
03
重点企业
对参与的各类市场主体一视同仁，不仅支持国有企业通过盘活存量资产实现国有资产保值增值、优化资产结构，也鼓励民营企业参与盘活国有存量资产及自身存量资产。
02
优化完善盘活方式
01
进一步提高推荐审核效率
自基础设施REITs试点工作启动以来，国家、地方政府及各部门持续完善REITs配套机制，加强部门间沟通协作，不断提高审核质量和效率。在此基础上，国办19号文提出将进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。
02
项目判断更注重实质
当前基础设施REITs试点项目申报要求规定，项目运营时间原则上不低于3年，对已能够实现长期稳定收益的项目可适当降低运营年限要求。项目收益持续稳定且来源合理分散，直接或穿透后来源于多个现金流提供方。因商业模式或者经营业态等原因，现金流提供方较少的，重要现金流提供方应当资质优良，财务情况稳健。
此次国办19号文明确维护产业链供应链稳定、强化民生保障的项目拟申报发行基础设施REITs的，在确保合规、风险可控等前提下可适当放宽对其运营年限及收益集中度的审核要求，充分鼓励此类项目申报发行。
03
正式明确
国有资产非公开协议转让批准流程
《企业国有资产交易监督管理办法》规定，企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构中公开进行。国有企业以其持有的存量资产设立发行REITs涉及国有资产交易，按规定应当履行进场交易程序。由于REITs发售价格通过网下投资者询价方式确定，此前试点项目中北京、深圳、江苏、广州、浙江等地的国资主管部门均对豁免进场交易提供了一定支持，提出“遵循等价有偿和公平公正的原则公开规范发行，无需另行履行国有资产交易程序”。
基于试点阶段一事一议的前期经验，国办19号文统一明确了基础设施REITs发行过程中的国有资产交易流程，规定国有企业发行REITs涉及国有产权非公开协议转让的，可按规定报同级国有资产监督管理机构批准。此项规定统一了REITs发行过程中的资产交易规则，在保障国有资产定价规范的基础之上，优化交易程序，提升发行效率。
03
政策支持力度
进一步加大
01
合规性手续补办提供政策支持
国办19号文指出，对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。同时，依法依规指导拟盘活的存量项目完善规划、用地用海、产权登记、土地分宗等手续，积极协助妥善解决土地和海域使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的积极予以支持。
国内基础设施REITs在实操过程中，项目合规性要求是REITs申报的底线要求，而众多基础设施项目面临产权不清晰、手续不健全等合规性瑕疵。此次国办19号文出台后，明确了合规性瑕疵问题的解决路径，将极大提升REITs项目申报前的合规性材料补办效率，进一步保障了投资安全性。
02
有效提高项目收益水平，
提升资产吸引力
基础设施REITs年分派率要求不低于4%，从而对底层基础设施资产收益率提出了较高要求。实操中，部分基础设施资产因收费标准、运营机制等问题而难以满足收益率要求。
此次国办19号文明确提出，通过依法依规调整收费价格标准、建立市场化运营机制、将准公益性、经营性项目打包等形式，提高项目整体收益水平。收益水平提升后，将会出现更多符合条件的基础设施资产，解决目前REITs优质资产供应不足的问题。
03
税收政策有望进一步细化和落实
此前财政部联合税总发布了《关于基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点税收政策的公告》，主要针对基础设施REITs操作过程的所得税相关问题进行了明确。此次国办19号文提出落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。后续有望针对REITs操作过程中涉及的土增税、增值税、契税及印花税等税种出台相应支持政策。
04
引导回收资金再投资，
加强配套资金支持
基础设施REITs发行成功是盘活存量资产拉动投资的第一步，后续更重要的是利用REITs发行取得的净回收资金完成新项目投资，以充分发挥盘活回收资金对扩大投资的撬动作用。此次国办19号文明确提出通过资产盘活取得的净回收资金应确保主要用于项目建设，形成优质资产，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，重点支持“十四五”规划102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目，为后续REITs净回收资金明确了投向。
同时，在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；进一步增加了企业通过发行基础设施REITs实现资产盘活的意愿。
05
项目合规性和风险防控
是底线
此次国办19号文除给出明确支持态度外，对合规性和风险防控也提出了明确要求：
首先是确保项目合规性，所有拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。
其次，对参与REITs的各市场中介机构提出了明确要求，要求提升专业机构合规履职能力，对违反相关法律法规的中介机构依法追责，只有在参与各方的共同努力下，国内的REITs市场才会走上良性发展的道路。
最后，对项目发行存续期的运营提出了对公共属性较强的基础设施项目，在盘活存量资产时应处理好项目公益性与经营性的关系，确保投资方在接手后引入或组建具备较强能力和丰富经验的基础设施运营管理机构，保持基础设施稳健运营，切实保障公共利益，防范化解潜在风险的要求，避免在REITs发行后出现项目运营不稳定、引发社会不稳定事件的情形。
06
REITs体系化建设
日趋完善
国办19号文指出，需建立工作台账强化组织保障，一方面对筛选出的优质项目建立盘活存量资产台账，实行动态管理。另一方面建立健全协调机制，由国家发展改革委牵头，会同财政部、自然资源部、住房城乡建设部、人民银行、国务院国资委、税务总局、银保监会、证监会等部门建立完善工作机制。因基础设施REITs申报发行过程中，涉及沟通协调的部门较多，此次意见从顶层建立了明确的沟通机制，对后续具体项目的跨部门协同有着重大意义。
07
建立考核机制，
加强督促激励引导
国办19号文指出，研究将鼓励盘活存量资产纳入国有企业考核评价体系。盘活存量资产纳入国资考核体系后，将对持有基础设施资产的国有企业产生明确的激励与督促作用，企业申报发行基础设施REITs的积极性会进一步提高。有利于在全国范围内对存量基础设施资产进行筛选，届时将有更多优质基础设施资产涌入资本市场，国内REITs市场发展壮大将成必然之势。
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