从本质上讲，人类社会是一个充满内生复杂性、不确定性、测不准性与脆弱性的复杂演化系统。对于中国社会而言，习近平总书记指出“今后5年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期”，“如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断”，“必须把防风险摆在突出位置”^[1]。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”^[2]。

伴随我国工业化、城镇化、市场化、信息化的纵深发展，国土空间逐渐成为一个巨量的风险承载体。现有国土空间规划治理与风险社会治理要求并不适应，而新的国土空间规划治理体系又远未形成，这成为应对风险社会治理亟待解决的重大理论与实践问题。

为此，从跨学科角度出发，对我国国土空间风险形成的复杂性机制进行系统分析，构建面向风险社会的规划治理范式，创新国土空间规划治理路径，以提升应对风险的治理能力，在理论和实践上都具有重要意义。

  
“风险”是普遍存在于人类社会在任何阶段的一种客观现象，风险与危险或灾难并非等价，而是指遭受损失、危险和灾难发生的概率。

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中首次提出“风险社会”概念，并在此基础上提出风险社会理论，尝试审视与反思人类社会技术进步与财富积累的同时所带来的潜在副作用，如空气污染、水资源短缺、森林破坏、网络攻击、金融危机、恐怖袭击、重大公共卫生事件等。

在“风险社会”中，现代风险具有两个关键特征：

（1）风险具有介于“安全”和“毁灭”之间的阶段特性^[3]。风险不能造成完全的毁灭，但是意识到风险也不能保证绝对的安全。对风险的认识、反应与行动一定程度上可以减少危害的影响，进而推动社会的前行；

（2）风险是“已知与未知的合成”。人们在化解旧的风险时，也不断制造出新的风险。这种新风险源于对新技术产生影响的“未知”，如现代建筑技术、各种交通工具的发展，一方面促使现代城市的发展，另一方面也使人们承担着更多的意外发生可能；再如互联网、大数据、无人驾驶等技术的出现，一方面搭建了智能城市的基础，但也埋下网络攻击、信息泄露等新的风险。

“风险社会”成为人们观察、理解、分析和诠释现代社会的一个重要概念，其相关理论成为一个现代性、一般性的哲学范畴，用来分析现代社会结构特点、风险成因及系统治理^[4]。

在中国知网以“风险社会”与“社会风险”为关键词检索CSSCI索引内相关文献。通过图1，可以看出对于风险治理、现代化、社会转型、法规制度、应急管理等领域，学界一直保持研究热情，在不同时期呈现出研究聚焦主题的演进。

2000以前侧重于对社会风险理论的建构与风险的认识评价；2000-2010年随着城镇化、市场化、信息化、全球化进程的发展，从球化与和谐社会的相关研究议题成为热点；2011-2015年，社会稳定、群体性事件、环境风险等引起学界广泛关注；2015年后，随着大数据、人工智能应用的逐步深入，学界开始关注新兴技术引发的社会风险，而对社会风险的治理模式也从管理、控制向防范、预警转变。

图1 CSSCI社会风险不同时期发文量与主要研究领域

国土空间规划作为国家空间发展的蓝图指南与根本依据，为我国国土空间开发与保护提供了基本准则与运行轨道，保障国土空间安全是其重要属性与职责。2020年春突发的新冠肺炎疫情为国土空间安全运行敲响警钟，令人进一步反思风险社会形构的中国国土空间运行情境。

传统空间规划主要聚焦于物质空间，包括对空间的形态、结构、布局等方面的探讨，却忽略了包括经济、文化、政治等在内的多元社会活动的重要作用。随着大数据、物联网、云计算与人工智能等新一轮科技发展的日益成熟，空间的内涵拓展为物质空间、社会活动空间与虚拟空间的三元融合。各种人流､物流､信息流等要素的流动性急速增强，流动成本减少，空间由静止､封闭的状态转向流动、共享^[5-6]。

Castells提出流动空间的概念，含义是“不必地理邻接即可实现共享时间的社会实践的物质组织”，认为流动空间是决定区域空间组织形式的主导^[7]。大数据与智慧城市建设将进一步加强流动模式下的时空压缩、远程控制与协作的普及与效率^[8]。

在此背景下，空间规划对空间客体的认识从传统的地理环境､自然资源条件向信息时代的地理空间、社会活动空间和虚拟网络空间相互作用、数据信息技术、城市空间客体与行为主体交互耦合等方面转向｡

诺伯格·舒尔茨的《场所精神》认为场所与空间的区别在于，场所由行为主体与空间客体组成，反映出一种以空间为主的人地关系^[9]。传统空间规划将主体视为客体的从属，但随着主体对客体改造能力的提升，城市物质空间形态和组织的传统形式得以变化，以人为本的新人地关系成为空间规划创新的重要理论支撑。

物质空间作为居民时空活动的空间载体，在影响居民时空活动的同时，也被其反向影响。行为主体由传统空间规划中的“自然人”向“社会人”转变，人们不再依附与囚禁于某一空间客体的生产资源或消费力，而是具有多元需求，需要情感关怀并可以用脚投票。

大数据时代，居民活动被破碎化，而弹性却得到了加强，空间客体对行为主体的活动限制作用越来越小，在行为主体活动的时空灵活性､流动性日益增强的同时，对现有物质空间的改造能力也大幅提升^[10]。

在空间内涵拓展与主客体关系转向之下，中国国土空间运行组织呈现出物质空间、活动空间与虚拟空间交互作用下多元情景的复合（见图2），涉及自然资源分布、生态污染压力、产业经济发展、人口集聚格局、交通移动可达、就业发展机会、公共服务配置、网络化与信息扩散等诸多情景，交织成为中国风险社会形构的重要条件变量，对国家治理体系与能力形成一种国土空间客观运行状态底板的现实倒逼。

图2 物质空间、活动空间与虚拟空间交互作用下形成多的元情景复合

对比2003年SARS与2020年新冠疫情的国土空间运行环境（见表1），已然发生巨大变化。17年间，中国城镇化率提升超过20%，近3亿人进入城市，城乡人口分布出现反转，城市建成区面积扩大一倍以上；高速公路、高速铁路等交通设施快速建设，大幅压缩国土空间时空可达性，全国年客运总量增长近200亿人次，私人汽车保有量增长超30倍，人们出行更加便捷的同时，也为病毒等流动性风险提供了扩散网络；全国互联网普及率从2002年的4.6%增长到2019年超过61%，网民数量则从5910万人增长到90400万人（截止到2020年3月）……

这些变化意味着更高密度的人口集聚、更复杂的运行网络、更便捷的流动扩散、更强的出行移动能力、更迅速的信息传播扩散等叠加在一起，浮现出一个高度复杂的巨系统。

与此同时，国土空间运行中的另一种情景则是区域与城乡发展的失衡。从表1可见，2000-2018年的中国东、中、西、东北四大板块差距依旧，东北板块则陷入不断衰退的泥潭，南北经济发展的差距不断拉大成为新的关注热点，城乡收入差距没有明显改变，二元结构问题依然突出，清晰地反映出发展不平衡不充分的矛盾。

中国这种巨大的规模体量，若以一种快速的却不平衡、不充分的步伐行进，就犹如在钢丝上奔跑的大象，极易风险丛生。“十四五”要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这种重大的结构性调整与优化更需对风险防范给予高度重视。

表1 2000-2018年的中国区域与城乡发展差距对比

数据来源：中国统计年鉴（2001-2019）

国土空间是一个不断进化的复杂系统，复杂性是引发国土空间风险的根本机理，主要涵盖内生复杂性、不确定性、测不准性与脆弱性。对我国这样一个大国进行国土空间规划治理，面对的风险发生概率与影响无疑要远高于一般国家。

突变性、涌现性、适应性等均属于国土空间系统的内生复杂性，内生复杂性往往表现为国土空间风险的某种形式，使潜在的风险转变为“现实”。因而，当人们无法全面的对内生复杂性进行认知与测度时，它就会以某种风险的形式表现出来。

国土空间系统中的内生复杂性可能因行为主体在经济社会过程中的各种行为而加剧，如科技发展、市场化、制度改革等。与此同时，随着系统性联系加强，边界逐渐模糊，内生风险性并不再局限于一个子系统或者子区域，存在于子系统的不确定性或者说风险性将会波及到更广层面，最终演化为系统性的风险。

对于内生复杂性的认知将会从根本上改变国土空间规划思想基础，如果仅将视线聚焦于某一个层级、区域或要素，是很难生成有效规划，也很难进行有效治理。举一个简单例子，控制城市用地的低效扩张或保护耕地，不可能用简单的指标控制和管控底线的划定来解决，不改变经济增长的模式，不调整产业结构，这种单层面或者单体系的治理将成为无水之源。

复杂系统思想家布莱恩•阿瑟指出“世界是不可能被还原成纯逻辑的，也是不可能锁入纯逻辑的铁笼里的。或迟或早，世界总有一天会突破纯逻辑，将真实的混乱一面呈现在世人的面前”^[11]。

现代经济社会运行的非线性机制及人对信息感知能力的不完备性，决定了其运行规律不可能用简单的逻辑公式展现，因而不确定性成为国土空间的重要特征之一，即对风险难以进行有效预测与控制。

图3 国土空间规划治理中的不确定性带来复杂性

当人们企图通过规划编制与实施对国土空间系统中各种因素加以控制时，并未完全清楚哪些因素是确定的，哪些是不确定的，反而会引发愈来愈多难以预测的风险（见图3）。

与此同时，规划主管部门是否是责任主体也变得不确定，因为主体的责任界限由于国土空间的内生复杂性而变得越来越模糊，现实将充斥着“有组织的不负责任”，这进一步增加了规划治理的风险。

国土空间系统变化的迅捷性和多源风险因子的加入，导致其随时可能发生不可预知的变化，加之国土空间系统中行为主体的非线性、混沌性及信息的不完全性，使得我们对国土空间系统及其中的主体行为细节的描述和预测只能是相对准确地，这即是测不准性。

同时，国土空间系统演化是一个动力学过程，且是非线性的，非线性的演化意味着初始状态的微小变化都会导致截然不同的演化结果。

测不准性使得在国土空间规划治理中，无法有效的应对或化解那些容易被忽略的系统演化中的各种细节及其引发的各类风险，最终导致危险的出现。因为，空间规划希望预测未来的发展方向，但无论人们如何努力，都无法准确预测其未来。

比如，影响人口变化的因素具有多样性与复杂性，而规划师的知识结构和评测模型难以完全掌握准确的初始状态与变化的内在规律，自然对于人口预测屡测不准。对人口规模与需求的测不准，是当前城市众多问题的重要诱因。

国土空间系统在受到内外部因素及系统自身演变进程的共同影响时，会形成一种容易在结构和功能上受到攻击的特性，即脆弱性。脆弱性具有很强的隐匿性，在危机发生之前很难被识别和发现，即使被找到也难以根除。

脆弱性在风险社会中无处不在，并且脆弱性往往会放大风险。若国土空间系统结构上存在脆弱性，则受此影响，细小的“扰动”都会放大变异，引发严重的后果。

国土空间规划治理中存在着多样化的高度相关性、耦合性和同步性的协同问题，如城市群跨行政区、生态保护跨流域不同利益主体交织在一起的复杂性风险。经济发展导致各区域主体对优质资源的争夺，若要解决发展与保护统一的问题，就必须正视这种相关性、耦合性和同步性。

然而，在没有有效监管和合作机制的前提下，多数行为主体常关注自身利益，缺乏总体考量，这些因素将脆弱性塑造成为风险的重要源头。

2015年中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，为何将破题落脚于“空间治理和空间结构优化”？

中国从一个“农业、农村为主的传统帝国”向一个“工业、城市为主的现代强国”的转型，整个国家的经济基础、社会结构和生态景观被快速重塑和重构，亟需国家治理体系与治理能力根据进程适时适当地作出自觉性、针对性地调整。

然而相对于西方诸国大致历时200余年完成的治理现代化，我国现代化起步较晚，人口量巨大，要在有限的资源和时空内让人们对秩序、自由、福利等众多需求得到兼容满足，将更为复杂和艰巨。

而当前我国国土空间运行呈现出资源空间位置性、出行空间可达性、机会空间均衡性、权利空间平等性、管理空间协同性等“五性非同步”的失配特征，这背后国土空间规划治理面临一系列困境。 

图4 我国国土空间运行“五性非同步”失配特征示意   

中国的现代化之旅始终面临一个核心问题：“即在西方文明的压力之下，要转型成为一个现代化的强国，什么是不可避免必须改变的，什么是一定要不惜代价保留的”。因此，身处其中的国土空间规划改革，首先是一场深刻的认知革命，是一个将调整价值观念导向优先于革新治理技术的过程。

然而改革开放以来，在“地方治理、国家治理与全球治理”三重互动之下我们在价值理念与思维方法方面无法树立起正确的“破立观”，陷入一种西方语境中的现代化追求与崇拜，舶来诸多西方规划与治理理论加以移植，却忘记了对自己祖国国情民情的躬身认识、文化智慧的传承创新。

生态文明建设是对西方工业文明的超越，是我们从跟跑到并跑再到领跑的渐进跨越，需要一整套中国特色空间规划理论的指引。

当前“一流的实践，二手的理论”反映出我国空间规划治理在实践、认识、再实践、再认识，循环上升的“知行合一”呈现出一种断裂状态，导致国土空间规划治理的思想论、认识论、方法论缺乏体系性、统一性和自信心。 

从传统城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划到国土空间规划，国土空间规划治理的空间范围、要素类型、权属关系涉及农业农村、城乡建设、生态保护、交通水利、海洋海事等事权管理范围内的所有空间，比以往任何一种规划涵盖的空间范围都要广，涉及要素都要庞杂，不仅要治理这些空间的内部要素，更要协调这些空间要素之间及其背后利益主体之间的关系。

而风险社会下，国土空间规划治理更加强调将静态治理转变为动态治理，动态治理需要对公众需求及时响应，要求具备动态、系统地革新规划的决策与执行过程，建立完善的动态监测和定期评估及及时预警体系。因而，规划治理任务将有显著提升，对国土空间规划治理能力也提出更高要求。

国土空间的复杂性远超城市。一方面，人、土地、资金、信息等会在国家、区域、城市、社区、乡村进行多维度流动，交织出非常复杂的网络，这种复杂网络系统伴随交通网络与信息网络的不断完善与提速，使国土空间塑造的动力不断复杂化、共振化，快速移动的各种“流”蕴藏着不可预见的潜在风险^[12]；

另一方面，人成为国土空间复杂性的决定因素，既是空间上最为活跃、复杂的随机性因素，也是各个系统之间相互联系的要素，这种治理客体的复杂性迫切需要从政府主导的单一治理体系向多元主体良性互动的协同治理体系转变。

但由于缺乏有效的社会动员机制与组织机制，许多社会力量参与规划在资金、人才和制度等方面都存在缺口。如何有效动员多元治理主体参与，并协调各参与主体之间的利益关系成为国土空间规划治理面临的重要难题。

中国国土空间规划治理面临结构性、体制性、周期性问题相互交织所带来的困难和挑战。

2008年全球金融危机后，我国低成本出口战略与低端产业主导的经济结构难以为继，单纯以要素规模投入的增长方式引发的产能过剩、资源浪费、恶性竞争已经成为“灰犀牛”，经济呈现低附加值、快速变现的薄利特征，高投入低产出让城镇化中的公共服务与人力资本等无法得到有力反哺，价值创造与价值分配的合理循环无法实现可持续运行，进一步引发农业转移人口市民化进程滞后、大量大学毕业生出现结构性过剩、城乡工农二元矛盾等“黑天鹅”风险。

而我国工业化与城镇化尚未见顶，仍需大量土地、能源、资源等投入，若不能合理配置、高效利用，将严重威胁国家粮食安全和生态安全，同时加大地方政府财政债务风险。加之地缘政治、信息安全、全球气候变化等潜在风险不断增加，也使得国土空间治理外部环境条件充满挑战。

快速工业化、城镇化带来的国土空间迅速解构，原有地理、资源、生态空间所承载的经济社会关系发生剧烈嬗变，高密度人口、高强度开发、高浓度污染在空间上高度集聚，呈现出一种逼近安全底线的不平衡不充分状态。

我们同时面临两种治理成本的夹击：首先，改善低效治理现状的投入不断上升。我国不少地区“城市病”与“乡村病”突出，与人员治理能力、服务设施配套，环境硬件建设等不足都有密切关系，为此需要投入更多的成本，补上过去欠账，跟上发展形势；

其次，防范应对各项风险的投入上升。随着风险社会的来临，经济、环境、粮食安全、网络安全等传统与非传统风险不断涌现，国土空间规划治理为应对风险，将进一步增加风险应对的固定预算投入，同时为了处理突发的风险，例如疫情、自然灾害等，也需要有足够的应急投入。

 “十四五”规划建议明确提出“统筹发展和安全两件大事，坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。”结合当前及未来一系列客观与主观因素的变化趋势，国土空间规划治理的范式与路径都需要做出新的变革。

立足国土空间规划治理的复杂性机理与生成困境分析，笔者认为我国国土空间规划治理范式的转型很大程度上是一个不断克服风险与危机、寻求建立一种维系自然、经济、社会系统良性耦合演化的张力结构与机制的弱干预与自适应过程，由三类关键范式复合组成：

☞ 5.1.1 复杂性治理范式

在低复杂性与低不确定性社会里，社会的可控性决定了未来的可预期性。泰勒的科学管理与韦伯的科层管理都印证了传统社会所具有的“可管理”及“可控制”特征，因而传统规划治理遵循的逻辑就是对复杂性的控制，确定目标并且通过一定的措施以达到这一目标^[13]。

这种线性的因果关系的思维方式，企图使用各种模型对不确定的结果进行预测，最终只能导致管控程序越来越复杂，管控效果越来越差，管控的成本越来越高。

复杂性科学是复杂性治理范式的理论基础，其强调复杂性不能通过规避消除，只能通过认识其复杂性而使其简化。风险社会下的国土空间规划治理与复杂性科学具有内在的契合性，不仅能诠释国土空间自身的复杂性，还能解释其与多元治理主体之间的复杂性联系与影响，寻找不确定性中背后的秩序并予以管控。

复杂性治理范式认识到规划目标的动态可变性、自适应性和多重目的性是多元治理主体的特征，其在不确定性发生时能够彼此相互影响、相互作用，自组织、自适应地应对混沌或挑战，虽然管控结果难以预测，但向更为合理的治理方法上迈出了重要一步。

因此，需要在认真研究国土空间种种复杂性特征基础上，推动国土空间规划治理方式从现有的控制管理范式向复杂性治理方式转变。

☞ 5.1.2 整体性治理范式

贝塔朗菲指出，传统方法已不再适用复杂的现代技术社会，“我们被迫在一切知识领域中运用整体或系统概念来处理复杂性问题”。

吴良镛先生提出“以整体性的观念，寻找事物的‘相互联系’，这是人居环境科学的核心，也是它的方法论，甚至可以说是人居环境科学的真谛所在。”^[14]20 世纪 90 年代，英国学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）提出整体性治理（Holistic Government）概念，“不是孤立地就问题谈问题，而是从社会整体来看待和处理问题”是其核心观点^[15]，也成为公共管理学中整体性治理理论的逻辑基点。

整体性治理范式是基于解决复杂问题的整体论，关注治理要素和对象的系统性和整体性特征。随着未来不确定风险的增多，国土空间运行的信息量层指数增长，整体性治理范式要求我们将规划治理涉及的理论、方法与学科从分散走向集中，从部分走向和整体，从破碎走向整合。

而按照“集体行动逻辑”提供洲际、国家、省、城市群、市县、乡镇等多层次公共物品的过程是风险治理的核心关键。为此，通过系统性思维整合多元治理主体，制定一个共同遵守的基本性的规则，在规则下实现信息互动和开放共享，实现国际、国家、区域、城市等规划治理机构、利益相关方之间的共同参与、共同管控、协同互动，最终实现多元主体参与大于单方参与之和的1+1>2的整体性效应。

☞ 5.1.3 智能性治理范式

2000年代以来由万物互联互通引发的人工智能网络化，带来以数据驱动为特征的新一轮科技革命和产业变革，促进现实空间与虚拟空间之间互动和反馈的关系不断加深。2007年，吉姆·格雷在《科学方法的一次革命》演讲中提出“除了之前的实验范式、理论范式、仿真范式之外，新的信息技术已经促使新的范式出现——数据密集型科学发现”。2019年，Albert Jacob Meijer等提出完全开放、以公民为中心、智能互联、数字利他主义和众包协商等五大核心要素构成的开放治理范式^[16]。

智能性治理范式中大智移云等技术与国土空间规划治理、风险之间将形成一种结构性互动关系。一方面，新技术基于进化赋能的实践应用，对国土空间中传统安全、非传统安全及两者交叠领域的调查评价、风险预警、防控机制和能力建设提供更为有效的维护和保障，守住不发生系统性风险底线；另一方面，新技术的应用也存在着超出预期设想的可能性。为此，推动智能性范式转型，一方面要充分认识智能科技对于国土空间规划治理的积极作用，广泛集成智能技术与方法层面的优势，同时也要注重智能科技推动虚实相生状态下各种“流”向更加协同、敏捷、精细转变的各种深层潜在影响，如法律、伦理、隐私权利等。

化解多元、复杂又具有进化性的国土空间风险，可将国土空间韧性的提升与智慧国土空间的建设相结合起来，作为体现发展可持续性的国土空间形态之一，智慧国土空间与国土空间提升抵抗风险的韧性具有内生性的关联。综合前文，笔者提出国土空间智慧韧性规划治理框架（见图5）。框架的发端开始，代表风险源的输入，路径分为外生与内生，向内一层代表着风险因子进入国土空间规划治理系统，涉及影响领域（社会、经济、环境、资源）、核心路径（理念、制度、组织、流程、技术）、展开步骤（识别、管控、改善），最外层代表在智慧规划治理支持下国土空间运行实现抗扰性、敏捷性、多元性、学习性等韧性目标。在此，对理念、制度、流程、技术、组织等五个路径给予重点阐释：

图5 风险社会视阈下国土空间智慧韧性规划治理框架

☞ 5.2.1 理念路径

国土空间中的风险是复杂、多维、巨量、进化的，所以治理理念应是长期持久、丰富精细、不断更新的，要牢牢树立风险治理的关键在于预防而非事后补救的理念意识。而对处于知识边缘仍需探索的潜在风险，风险发生过后的反思极其重要，只有在此理念基础上才能走出一条降低风险的治理之路。

☞ 5.2.2 制度路径

制度在风险的识别、管控、改善的流程中起到指引和规范的作用，而目前应对国土空间风险缺乏既稳定又灵活的风险治理机制。为此，要制定完善一套完整的风险应急法规制度，并拓宽风险预警覆盖的领域，打通政府部门条块分割，形成“横向到边，纵向到底”连贯的管理链条。

☞ 5.2.3 流程路径

结合新冠肺炎疫情防控经验得失，国土空间规划治理应构筑一套“分层编制、分流控制、分级管理”流程体系。

（1）分层编制。构建从国家顶层到社区基层高效沟通的多层应急网格体系，在网格内合理规划配套各类关键生命服务设施、韧性基础设施、防灾避险空间以及大数据等新型基础设施；

（2）分流控制。根据风险类型性质与威胁影响，明确不同空间与设施在风险治理功能系统中扮演的功能定位，对其进行针对性的功能管理；

（3）分级管理。风险治理需要具备相应的灵活性以及时处置不同险情问题，分级管理就是要明晰常态化下各级政府风险处置权责清单，同时建立紧急状态下特事特办、急事急办的授权机制。

☞ 5.2.4 技术路径

全面、准确、及时的信息是消除不确定性的最好办法，这就要求国土空间规划治理能够根据不断变化的风险形势，将精细化治理理念与目标与物联网、大数据、云计算、移动互联5G、人工智能、区块链等技术手段相融合，构建全方位、全过程、立体化的国土空间安全智慧体系，解决科层制和条块分割引发的“痛点”与“盲点”，建立国土空间风险动态评估系统和风险预演平台，提升治理效能。

☞ 5.2.5 组织路径

作为风险治理的关键主体，政府应改变以往大包大揽的工作思路，成为国土空间智慧韧性规划治理的领导者、组织者和协调者，充分调动企业、社会组织、民众和媒体等社会力量积极性，吸纳多元主体加入到风险安全治理中，实现“自上而下”和“自下而上”治理途径的有机结合，构建复合型治理体系，通过多元主体间良性互动提升国土空间风险治理的组织韧性。

参考文献：

[1]习近平.在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话(节选)[J].前进,2017(01):4-9.