政策解读｜国家发展改革委：实现“双碳”目标不是“就碳论碳”

看我国经济形势，不仅要看“形”，更要看“势”。您刚才提到前三季度我国GDP同比增长5.2%，其中三季度环比增长1.3%，较二季度提高0.8个百分点。10月份以来，经济总体保持回升向好态势。具体来看：重点领域消费亮点较多，比如，据中国汽车工业协会数据，10月份国内汽车销量285.3万辆，再创当月历史同期新高，同比增长13.8%。生产供给稳中有升，10月份全国规模以上工业增加值、服务业生产指数同比分别增长4.6%和7.7%，增速分别比上月加快0.1个和0.8个百分点。地区经济保持恢复向好态势，浙江、江苏、四川等经济大省发展持续向好，西安、郑州、杭州、南京等重点城市经济运行稳步回升，对全国经济增长支撑作用增强。与此同时，市场预期保持平稳，尽管10月份制造业采购经理指数（PMI）有所回落，但从分项指标看，生产经营活动预期指数为55.6%，比上月上升0.1个百分点，连续4个月处于较高景气区间。

下一步，我们将全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，精准有效实施宏观调控，推动新增发1万亿国债等已出台宏观政策持续落地见效，加强政策预研储备，推动经济在质的有效提升和量的合理增长基础上实现高质量发展。我们将着力做到“四个持续”：

首先，是持续扩大国内需求。稳步恢复和扩大大宗消费，推动服务消费保持较快增长，大力推动在城市社区中嵌入养老、托育等服务设施。加快组织实施新增发1万亿国债项目建设，尽早形成实物工作量。持续推进“十四五”规划102项重大工程等重大项目实施，加快“平急两用”公共基础设施建设，强化重点民间投资项目要素保障，滚动向民间资本推介项目。

第二个方面，是持续支持企业高质量发展。加快推进传统产业改造提升，培育壮大战略性新兴产业，激发数字经济创新发展新动能。加快建设全国统一大市场，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，落实促进民营经济发展壮大各项举措，有效解决企业提出的诉求和建议。

第三个方面，是持续做好岁末年初民生保障工作。强化落实就业优先政策，做好高校毕业生、农民工等重点群体就业工作。畅通重要民生商品流通，维护重要民生商品市场供应和价格稳定。加强迎峰度冬煤电油气运保障，确保群众安全温暖过冬。突出抓好重点地区灾后恢复重建。

第四个方面，是持续强化政策统筹协调。统筹做好今明两年宏观政策的有效衔接，做好明年政策靠前发力的各项准备工作，注重政策的组合性、协同性、精准性，确保明年经济开好局、起好步。持续做好新出台政策与宏观政策取向一致性评估，强化各类政策协调配合。同时，做好“十四五”规划实施中期评估工作，强化对“十四五”后半程经济社会发展的引导作用。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家发展改革委牵头研究制定了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。总的看，新机制有三方面特点：在参与主体上，最大程度鼓励民营企业参与；在收益来源上，聚焦使用者付费项目；在操作模式上，全部采取特许经营模式。其中，最突出的特点就是最大程度鼓励民营企业参与，这样设计主要有三方面考虑。

一是落实中央部署。党中央始终坚持“两个毫不动摇”、“三个没有变”，始终把民营企业和民营企业家当作自己人。新机制最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作项目，是落实党中央、国务院决策部署的重要举措。二是回归政府与社会资本合作（PPP）本源。PPP（Public—Private Partnership）中第一个P指公共部门、第二个P指私人机构、第三个P指合作，我国推进PPP的初衷，主要是在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。规范实施政府和社会资本合作新机制，就是要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与。三是鼓励民间投资。当前民间投资结构正在优化调整，1—10月份，制造业、基础设施民间投资同比分别增长9.1%和14.2%，呈现出较强投资活力。新机制明确优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。

为确保各项工作落到实处，新机制明确了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目按照不同特点分为三类，明确提出市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。需要注意的是，项目清单不是准入清单，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应该积极鼓励民营企业参与。同时，对于外商投资企业参与政府和社会资本合作项目，按照有关要求并参照上述规定执行。

下一步，我委将抓紧制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，动态调整项目清单，指导各地按照新机制要求，规范推进政府和社会资本合作新项目，真正做到最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，充分调动民间资本积极性，切实激发民间投资活力。

吸引和利用外资是我国扩大高水平对外开放的重要内容。我们欢迎各国投资者来华投资兴业，也将一如既往为外资企业在华生产经营，提供良好投资环境和必要便利条件。重点是做好五方面工作。

一是推出更大力度引资政策。我们将在现有政策基础上，加快推动出台更大力度吸引外资的综合性政策措施，提高外商投资自由化水平，畅通创新要素流动，促进内外资企业务实合作。

二是继续放宽外资准入限制。我们将会同有关部门推动合理缩减外商投资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制措施，进一步推进服务业领域扩大开放。

三是优化公平竞争营商环境。我们将持续推动修订或废止与外商投资法、优化营商环境条例等要求不一致的法规政策文件，在政府采购、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、人力资源政策等方面，充分保障外资企业公平竞争待遇。

四是加强重大外资项目保障。我们将会同各地方健全外资项目储备和服务机制，协同联动实行全流程服务；尽快推出第七批投资规模大、技术先进、带动作用强的标志性重大外资项目，加强要素支撑和政策支持，统筹协调解决涉及国家层面的用地、用海、环评、能耗等问题。

五是做好外商投资促进服务。我们将继续举办国际产业投资合作系列活动，搭建跨国公司和地方投资对接平台；健全外资企业直接联系机制，与外资企业、商会开展常态化沟通交流，及时回应企业关切，协调解决合理诉求。

在国家发展改革委内部设立民营经济发展局，是落实党中央、国务院促进民营经济发展壮大决策部署的重要举措。自成立以来，民营经济发展局会同有关方面，认真落实《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，重点开展了三方面工作。一是健全与民营企业常态化沟通交流机制。通过各种方式开展一系列民营企业家沟通交流活动，当面听取相关企业诉求建议，全流程跟踪、闭环解决企业反馈的问题。二是加强经验交流和互鉴。前不久，在江苏无锡召开促进民营经济发展壮大现场会，邀请有关部门和地方，推广工作经验、交流特色做法、促进互学互鉴、推动政策落实。三是加快研究谋划一批政策举措。开展未来一个时期优化民营经济发展环境重大课题研究，研究建立民营经济发展形势监测指标体系，研究出台推动民营经济提升国际竞争力、强化品牌建设等政策举措。

近期，随着促进民营经济发展壮大的政策举措陆续细化落实，民营经济发展形势边际改善，9月份新登记注册私营企业户数同比增长18.1%，比上月加快8.4个百分点。1—10月份，民营企业进出口增长6.2%，占进出口总额比重53.1%，比上年同期提高3.1个百分点；扣除房地产开发投资的民间投资增长9.1%。

下一步，我们将从三个方面发力，努力解决制约民营经济发展的难点、堵点和痛点问题，推动民营经济高质量发展。一是持续完善制度设计。强化民营经济发展形势研判、政策统筹、推动立法等各项工作，大力营造良好的市场环境、政策环境、法治环境。二是持续拓展发展空间。有序扩大民间投资市场准入，支持民营企业参与关键核心技术攻关、承担国家重大科技项目、全球范围产业分工和资源配置、重大战略部署等相关领域工作。三是持续搭建服务平台。积极打造政策、交流、合作、监测、评估、宣传等六大服务平台，持续优化营商环境，畅通沟通渠道，积极纾困解难，促进健康发展。

近期，大家都很关注消费恢复情况。国家统计局昨天公布了最新数据，10月份社会消费品零售总额同比增长7.6%，比上月加快2.1个百分点。从今年的“黄金周”和刚刚过去的“双十一”情况看，居民消费潜力加速释放，呈现出新的特点和亮点。主要表现在：服务消费加快恢复，在中秋国庆假期出行热等带动下，接近居民消费支出“半壁江山”的服务消费继续保持较快增长，“黄金周”期间国内旅游出游人数8.26亿人次、实现国内旅游收入7534.3亿元，同比分别增长71.3%和129.5%，按可比口径都超过疫情前水平。1—10月份，服务零售额同比增长19%，比1—9月份加快0.1个百分点。线上消费热度较高，各大电商平台以及直播平台纷纷在“双十一”期间推出活动，吸引广大消费者积极参与，国家邮政局监测数据显示，11月1日—11日，全国邮政快递企业共揽收快递包裹52.64亿件，同比增长23.22%。新型消费引领潮流，绿色消费蔚然成风，新风空调、节能热水器等绿色健康产品销量大幅增长，城市漫步（city walk）、城市骑行等绿色生活方式悄然走红，“黄金周”期间全国高速公路服务区新能源充电量创历史新高。“国风”“国潮”消费火爆出圈，质优价美的国货热度不断攀升，日化、美妆、食品等品类国货老品牌成了“香饽饽”。

下一步，我们将充分发挥完善促进消费体制机制部际联席会议制度作用，会同有关部门持续恢复和扩大消费。重点做好三方面工作。一是落实落细已出台的促消费政策文件，提振重点领域消费、培育壮大新型消费、优化消费新场景，挖掘消费新增长点，鼓励各地因地制宜建设消费集聚区，培育特色区域品牌。二是改善居民消费能力和预期，落实落细就业优先政策，多渠道增加城乡居民收入，提高中低收入群体消费能力。三是营造放心消费环境，优化产品和服务供给体系，加强商品质量监督和消费信用体系建设，优化消费争议多元化化解机制，切实维护消费者的合法权益。

党中央、国务院高度重视实体经济特别是制造业发展。去年9月以来，国家发展改革委会同有关部门，持续开展扩大制造业中长期贷款投放工作，通过加强项目申报环节的指导和服务、引导银行加大项目对接力度、强化要素保障和配套服务、丰富金融产品供给等举措，着力加强对制造业特别是民营制造业企业的融资支持和金融服务。在各方共同努力下，扩大制造业中长期贷款投放工作取得新进展。主要表现在三个方面。

一是制造业贷款结构持续优化。截至三季度末，制造业贷款余额同比增长17.18%，其中，制造业中长期贷款余额增长34.43%，有力推动制造业投资实现较快增长；同时，制造业中长期贷款占制造业贷款比重达49%，比去年底提高3.9个百分点，融资结构进一步优化。

二是项目融资对接力度持续增强。从国家发展改革委推送给21家全国性银行的项目清单看，今年以来，清单内新签约项目2811个、签约金额6054.3亿元，新投放项目3047个、投放金额3523.8亿元，传统产业改造升级、生物医药、电子信息等领域签约和投放力度明显增大。

三是对民营制造业企业的支持力度进一步加大。民营企业申报数量多、项目质量高、资金落地快，前三季度民营制造业项目审核通过率高于全部项目审核通过率1.5个百分点，签约投放落地率高于全部项目落地率8.3个百分点。

前不久召开的中央金融工作会议强调，要把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业。下一步，我们将认真贯彻落实中央部署，会同人民银行、金融监管总局等在现有工作基础上，持续提高项目申报质量和服务保障力度，持续加大对制造业企业特别是民营制造业企业的金融支持力度，持续提升服务现代化产业体系的能力和水平，为推动制造业高端化、智能化、绿色化发展提供有力支撑。

就业是最基本的民生，青年就业关系着年轻人的个人成长成才，也关乎民族复兴和国家未来。党中央、国务院对此高度重视，明确要求把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置。各地和各有关部门都在加大协同发力，切实落实就业优先政策，做好青年等重点群体就业工作。按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同有关部门持续推进青年技能提升和就业促进工作，主要包括三个方面。

一是组织实施促进青年就业三年行动，推动青年就业扩容提质。今年9月，国家发展改革委会同教育部、共青团中央印发《促进青年就业三年行动方案（2023—2025年）》，在需求端、供给端、服务端三个方面发力，促进青年高质量充分就业。在需求端，只有产业和企业健康发展，才能源源不断创造高质量就业岗位。我们将通过促消费、扩投资、稳外资、稳外贸等方式释放需求潜力，同时提升各类经营主体创造就业活力和城乡基层就业承载能力，通过稳岗扩岗吸纳一批青年就业。在供给端，主要是提升青年与就业岗位技能能力的适配性，加大技能培训基础设施建设投入，持续优化教育培训供给，面向青年开展大规模实训实习，通过技能提升促进一批青年就业。在服务端，主要是提升服务保障青年就业能力和针对性，做好就业困难青年的帮扶保障，通过服务保障帮扶一批青年就业。

二是支持地方建好管好用好公共实训基地，提升青年就业创业能力。近年来，我们安排中央预算内投资支持地方建设公共实训基地327个，已建成的156个公共实训基地开展培训近300万人次。今年6月，我们会同人力资源社会保障部发出通知，督促指导各地充分发挥公共实训基地促进就业的作用，带动青年群体就业；统筹整合培训资源，面向高校毕业生等青年群体开展针对性、实用型培训，并对促进青年就业创业带动作用明显的培训项目予以重点支持，帮助更多青年掌握适应市场需求的一技之长，顺利实现就业创业。

三是强化返乡入乡创业平台保障，激发青年创业带动就业活力。持续推动返乡入乡创业政策出台、试点建设和经验交流，指导各地构建返乡入乡创业支持体系。近期，我们在陕西安康组织开展了返乡入乡创业工作现场经验交流活动，推动地方交流互鉴，拓展青年就业创业渠道，帮助青年群体兴业致富、振兴乡村。

下一步，国家发展改革委将与相关部门、地方一道，落实好就业优先政策，全面实施促进青年就业三年行动方案，依托公共实训基地开展百万青年职业技能培训，强化就业精准服务保障，千方百计为青年就业营造良好环境。

习近平总书记作出碳达峰碳中和重大宣示三年多来，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，构建完成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，扎实推进“碳达峰十大行动”，“双碳”领域工作开局良好、进展顺利。同时也要看到，各地区发展基础、能源结构、产业类型、资源禀赋等方面各不相同，不存在“放之四海而皆准”的绿色低碳转型方案或路径；虽然全国31个省区市都制定了本地区碳达峰实施方案，但在城市和园区层面仍有许多需要进一步细化探索的工作。

开展碳达峰试点建设，可以有效激发城市和园区主动性创造性，围绕绿色低碳转型先行先试，探索行之有效的经验做法，助力实现“双碳”目标。需要特别指出的是，碳达峰试点建设重点是探索有效方法，支持试点地区在推动高质量发展的过程中实现“双碳”目标；而不是“就碳论碳”，简单依据达峰时间或峰值高低来衡量工作成效。

《方案》要求试点地区结合自身功能定位、区位特点、资源禀赋和经济发展水平等，合理设定工作目标和能源、产业、节能、建筑、交通等重点领域的建设任务。工程建设方面，主要是在能源基础设施、节能降碳改造、先进技术示范等领域规划实施一批重点工程，形成对试点工作的有力支撑。科技创新方面，主要是引导企业加强绿色低碳先进技术示范应用，大力培育绿色低碳产业。具备条件的地区还要积极创新绿色低碳技术推广应用机制，加强专业人才培养。政策机制方面，主要是加快建立和完善促进绿色发展的财政、金融、投资、价格政策以及碳排放管理机制，加快提升绿色低碳循环发展水平。全民行动方面，主要是推广绿色低碳生活理念，探索绿色出行、制止浪费、垃圾分类等方面体制机制。

下一步，国家发展改革委将会同有关方面扎实开展碳达峰试点建设，督促指导试点城市和园区推进各项重点工作，及时梳理总结推广有价值的经验模式、典型案例和成功做法，助力如期实现碳达峰碳中和目标。

党中央、国务院高度重视能源安全和保障工作。11月9日召开了今冬明春保暖保供工作电视电话会议，对确保人民群众温暖过冬进行了部署。国家发展改革委会同有关方面，全力加强统筹协调，扎实推进迎峰度冬能源保供各项工作。当前，全国能源供应总体平稳，煤炭生产供应平稳有序，运输得到有力保障，全国统调电厂存煤超过2亿吨、可用33天，处于历史最高水平；天然气资源准备较为充足，各类储气设施入冬前应储尽储，天然气合同实现全覆盖，供应能力稳步提升。同时，我们也清醒认识到，极端天气等潜在风险仍会对能源保供带来挑战，对此还需要高度重视，及时防范化解。

下一步，国家发展改革委将认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥煤电油气运保障工作部际协调机制作用，加强统筹协调，强化运行调度，压实各方责任，会同有关方面做实做细今冬明春保暖保供各项工作，高度重视、及时化解各类潜在风险，全力保障能源安全可靠供应和人民群众温暖过冬。

一是着力保障能源安全供应。加强煤炭生产监测调度，推动地方和企业合理安排生产计划，在确保安全的前提下努力稳产增产。推动地方和电力企业持续做好发电机组用煤供应，严控机组非计划停运和出力受阻规模，推动各类发电机组应发尽发，确保重点时段、重点地区能源电力安全可靠供应。协调上游供气企业加大增储上产力度，管网企业加强管道运输保障，尽可能强化冬季资源供应保障。

二是有效应对高峰用能需求。督促有关方面完善应急预案，健全综合应急调度机制，加强应对后续寒潮天气的准备。做好重点地区、重点时段保暖保供工作，强化铁路运输支持。加强跨省跨区电力调配，用好用足跨省跨区输电通道，组织各省区余缺互济、精准错峰。加强天然气统筹调度，保障供暖季高峰用气需要。加强用能需求侧管理，注重多能互补，提升顶峰安全保障能力。

三是坚决守住民生用能底线。督促各地切实履行民生用能保障主体责任，制定完善并落实相关工作方案。严格执行国家有关价格政策，保障民生用能价格总体稳定。组织做好明年电煤、电力中长期合同签订，加强履约监管，切实做好保供稳价各项工作。持续督促严格执行天然气合同，保障供用气秩序稳定。加强市场监测监管，及时查处打击炒作、哄抬价格行为，切实维护市场秩序。

建设现代流通体系是构建新发展格局的一项重要战略任务。今年8月，国家发展改革委会同自然资源部、交通运输部、商务部、市场监管总局印发通知，在全国范围内建设现代流通战略支点城市。根据城市资源禀赋、发展基础、比较优势等，通知提出建设24个综合型、29个复合型和49个功能型流通支点城市，总数达到102个；通知还明确依托流通支点城市，打造若干设施高效联通、产销深度衔接、分工密切协作的骨干流通走廊，形成内畅外联现代流通网络。

考虑到流通支点城市建设是一项创新性工作，而且涉及面广、政策性强、协调难度大，我们印发通知后即与相关地方建立工作机制、加强业务沟通交流。10月下旬，我们组织召开了流通支点城市建设推进视频会，进一步明确流通支点城市建设总体要求和骨干流通走廊建设有关考虑，邀请行业专家进行讲座和培训，并对地方编制具体建设方案进行培训辅导。相关部门也对流通支点城市和骨干流通走廊建设给予积极支持，正在抓紧研究完善各领域政策措施。

下一步，国家发展改革委将会同有关部门，积极支持地方建设流通战略支点城市，指导相关城市高质量编制建设方案，及时协调解决跨地区、跨部门、跨行业困难问题，按年度组织开展效果评估，宣传推广典型经验。同时，按照“成熟一批，建设一批”原则，指导地方结合建设流通支点城市搭建骨干流通走廊，加快推进全国现代流通体系建设。