中正信合
审计法实施条例第二十条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。可见，结算审计是审计机关的法定职责，审计机关不仅要开展结算审计，更要开展好结算审计。
2017年以来，审计署陆续出台《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答》《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计的通知》对规范投资审计工作进行安排部署并开展专项清理检查，纠正了各地存在的强制要求直接以审计机关审计结果作为工程价款结算依据的有关规定和做法，取得良好实效。依法审计观念深入人心，投资审计的作用发挥更加全面，针对“以审代结”等问题人民来信来访大幅下降，“以审代结”问题已得到根本性扭转。但实际工作中，仍有个别审计机关特别是县级审计机关，依然存在对上述文件的误读误用。本文将对“以审代结”问题作进一步解释说明。
审计署要求的杜绝强制或变相强
制“以审代结”是指什么
“以审代结”是指部门（单位）直接用审计机关的审计结果进行建设单位与施工单位双方的工程价款结算。审计署要求的杜绝强制或变相强制“以审代结”，包含两层意思：
一是地方政府和立法机构，以及建设单位不能强制或变相强制要求以审计机关的审计结果进行工程价款结算。其中，强制“以审代结”包括通过地方性法规制度等直接规定以国家审计结果作为工程价款结算依据，或强制规定招标文件、合同必须约定以国家审计结果作为工程价款结算依据等；变相强制“以审代结”包括制式合同等，变相强制或在实际执行中违背合同双方真实意愿要求“以审代结”等。
二是对于平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为工程价款结算依据的，审计机关作为行政机关不能干预民事活动，对民事主体自主自愿签订的合同予以尊重，同样，民事合同也不能约束审计机关依法独立行使审计监督权力。
为什么要杜绝强制或变相强
制“以审代结”
“以审代结”实质上是审计机关代替建设单位或主管部门承担结算审核职责，审计监督介入了管理，既当“裁判员”，又当“运动员”，强制或变相强制“以审代结”超越了审计机关的法定职权。既不适应社会主义市场经济的需求，也不符合全面依法治国的要求，还会给审计机关和审计人员增加工作任务和难度，因此必须予以杜绝。杜绝强制或变相强制“以审代结”实质上是厘清并规范了三类关系：
一是审计监督和民事契约交易之间的关系。在投资建设活动中，建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同。即使建设工程出资全部或主要来源于国家财政，也不改变二者之间平等的民事法律关系。而国家审计监督是对被审计单位使用公共资金、国有资产、国有资源的监督，审计机关与被审计单位之间是行政关系。强制或变相强制“以审代结”，实质上是以国家审计报告和审计决定改变建设工程合同，将适用于被审计单位（一般是建设单位）的审计报告和审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人。
二是结算审核和审计监督的关系。工程价款结算通常是施工单位按照合同规定的内容完成所承包的工程，并符合合同要求之后，由甲乙双方进行的最终工程价款结算。建设单位在价款支付前，会对施工单位进行结算审核或结算审计，然后按照审核（审计）的结果予以价款结算。这里的结算审核（审计），建设单位往往会交由内审或委托社会中介机构完成（按相关规定，有的建设项目需由同级财政部门审查）。可见这里的结算审核（审计）是对工程价款结算管理的一个环节，属于建设单位的管理责任（相关主管部门负有监管责任）。而审计监督是审计机关在被审计单位完成结算审核（审计）的基础上进行的国家审计监督，是对被审计单位价款结算管理的再监督。值得注意的是，如果某建设工程合同中约定以审计结果作为结算依据，这个审计结果可以是由内部审计或社会中介机构审计出的结果，而非特指国家审计。
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