43号文 地方债务：修明渠、堵暗道
2014年国庆印发的43号文（《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》）剑指对地方债务的治理，其意义可以提高到改变中国经济发展模式的高度，就算不是经济体制改革“总开关”，也是一个重要的扳手。在1994年“分税制”改革后，地方政府受“GDP锦标赛”的激励，对GDP和投资增长率的重视达到了更高的地位，上述两个指标在政府间从上至下层层加码，加上事权财权错配，倒逼地方政府通过土地财政来为工业化和城市化提供大量资金，土地资本化中又衍生出了地方融资平台，通过银行信贷这个更大的杠杆来撬动增长，正面效应是将中国经济总量推到了世界第二的位置，而留下了诸多后遗症，而地方政府债务就是引爆系统性风险的定时炸弹。
43号文很清楚地方政府债务存在的合理性以及不规范性，因此首要是修明渠——建立规范的地方政府举债融资机制，规定了发债权限集中到省一级，避免地级市、区县、乡镇无序举债，另外规定了政府债券举借和偿还方式，也支持社会资本与政府合作，用社会资本弥补政府投资的不足。
然后就是对现有存量债务的规模控制和化解处理，这里面有几个关键之处：
严格控制债务规模
债务实行限额管理，规模不得超出限额，限额由国务院确定并由全国人大或其常委会批准，地方的限额根据自身财政健康情况由国务院批准，这就保证了地方政府债务“堰塞湖”不会无序扩大。
债务纳入预算管理
文件明确规定“将存量债务分类纳入预算管理”，预算管理的重要性在前文已述，这一点要求地方政府举借的债务，需列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准，并且还要按要求向社会公开，实现了地方债务从“地下”走向了“阳光化”，保证债务得到及时监督。
分类偿还
对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。然后对公益性和收益性债务作出了区分，收益能还本付息的债务则由项目收入偿还，收益不足的则诸如优质资产等方式提高偿还能力，总之，谁家的孩子谁家抱。
可以预计，43号文的影响将超出地方政府债务范围：债务“堰塞湖”的消解意味着系统性风险（债务和影子银行）将逐渐阳光化化解，举债权的上收意味着砍掉了地方政府盲目铺摊子的左膀右臂，加上财权事权重新调整等配套，地方政府的发展方式也会更多从直接参与和干预微观经济转变至市场培育，这也堵住了腐败的漏洞，市场和政府之间的划分也更加清晰。
62号文 清理优惠政策，建立统一市场
在“GDP锦标赛”下，企业带来的投资、税收和经济总量的增加是地方政府最为青睐的对象，由于企业“用脚投票”的特性，迫使地方政府用各种手段吸引企业入驻，大规模的“招商引资”热潮在全国展开，地方政府也发挥了聪明才智，从工业用地零地价到税收优惠、税收返还，各种优惠政策层出不穷，目前光出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省（区、市），这里面还不包括大量的“土政策”。地方政府这种以邻为壑的优惠政策竞争模式在很大程度上破坏了公平竞争和统一市场环境建设，而且阻碍了结构优化和社会公平的实现。国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（62号文）正是针对此，对各种区域税收优惠政策和地方“土政策”进行规范。
62号文首先上收了制定税收优惠政策的权限，未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策，同时还规定各地区各部门不可未经批准减免或缓征收费，也禁止土地出让金优惠以及低价转让国有资源，更禁止允许企业社保缴费低于法定费率。62号文的意义在于为建立全国统一和平等的市场扫除地方在财政上的障碍，实现税制管理统一。
71号文 从专项转移支付到一般转移支付
2014年12月，国务院发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（71号文），目的是解决现行转移支付存在的多种问题，也是新《预算法》顺利实施的一个重大支柱。71号文最大的亮点就是对转移支付的结构调整和对专项转移支付进一步规范管理。
首先，文件提出优化结构的问题，即在中央和地方事权与支出责任合理划分基础之上，将一般性转移支付作为主体。中央事权的事务不再委托地方支出，由中央直接实施，意味着这方面的专项转移支付将逐步减少；中央地方共同事权的，中央部分通过专项转移支付委托地方；地方事务的，地方承担支出责任，中央主要通过一般转移支付来支持。
其次，文件将一般性转移支付提高新的高度，文件要求“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。而且从功能来看，一般转移支付和专项转移支付得到了明确划分，一般转移支付将注重于实现地方间财力均衡，促进地区间基本公共服务均等化，地方政府也有了更多的自由裁量权，并且中央政府将注重结果导向性的制度设计。
与专项转移支付的条款则有多项，说明是本改革的重心，也意味着现行转移支付政策的弊端主要在专项转移支付上。首先，专项转移支付信息并不公开，不仅对于普通公众，甚至在财政系统内部也不清晰，专项转移支付已经成为一个“黑箱”。第二，专项转移支付分配权，也导致了专项转移支付资金投入分散。通常而言，专项转移支付资金依托于特定项目，意味着政府多个部门具有分配的权力，加上项目设置有交叉，纵容了“多头申报，套用资金”等地方政府的投机行为。第三，专项转移支付标准的模糊，管理混乱，资金使用效率低下。
针对专项转移支付目前的弊端，71号文提出了清理、整合、规范等一系列措施，除此之外，还比较重要重要的是专项转移支付信息、程序、规则公开透明度，并且在政府年度预算报告中有比较详细的体现；同时，无论是专项转移支付还是一般转移支付，涉及更深层次的是中央和地方政府财权与事权的问题，借助转移支付制度的完善，进一步理顺政府与市场、中央与地方政府之间的关系。
中期财政规划 滚动编制的财政规划
十八届三中全会明确提出“建立跨年度预算平衡机制”，楼继伟称，这一要求的内涵之一是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要做到长远考虑，通过中期财政规划，强化年度预算的约束性。此次《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），改变了过去实行的财政收支年度预算，中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应的年度预算，年度预算执行结束后，对后两年规划及时调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。
中期财政规划的意义在于将财政预算由年度收支平衡扩展到跨年度预算平衡，是向中期预算改革的过渡。在年度收支平衡下，考虑到财政预算还要经过人民代表大会（通常在3月份），实际上留给地方政府的时间并不多，导致地方政府的财政行为极其仓促，年底突击花钱的现象非常普遍，一些大手大脚、装点门面而实际用处不大的项目也因此仓促上马。另外，由于年度平衡也促使地方政府在经济较热时反而会放松收入的征管，而在经济低迷时为了保证财政收入又加大征收力度，“火上浇油”和“雪上加霜”并存，这意味着年度平衡预算在一定程度上起到了顺周期的作用。在中期财政规划下，财政收支三年统筹，不用追求当年预算平衡，所以当年超支可以冲减往年的赤字或是补充至稳定调节基金用以弥补未来年度可能出现的财政赤字。另外，中期预算的进步意义还在于助力省级政府在预算内发行地方债，通过中期预算规划可以预判地方政府中期资金缺口和偿还能力提供，为地方债务发行上限的确定以及地方债券的投资者了解财务状况提供有效的依据，在一定程度上融资平台的弊端。
税收法定原则 将依法征税进行到底
3月15日，税收法定原则在十二届全国人大三次会议通过，意味着政府征税需要有相应的法律前提的阶段开始。税收法定就是指由立法者决定全部税收基本要素，包括税种、纳税人、征税对象、计税依据和税率等，且这些基本要素写入法律规定；反之，若没有法律前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。
税收法定把决定税收的权力回归给全国人大，在现行的18个税种中，《企业所得税法》《个人所得税法》和《车船税法》由全国人大及其常委会制定，包括增值税、营业税、消费税等15个税种则基于国务院颁布的征税条例和暂行条例。国务院对税收的权力来自于1984年和1985年全国人大两次对国务院的授权，在当时（改革开放初期）是有积极意义的——行政机关利用行政法规对税收的规定相对调整灵活。但这样的授权在今日已显得不合时宜，由于税收的法定原则没有明文规定，行政机关越来越多不按常理出牌的“任性之举”，从2007年财政部上调印花税税率的“半夜鸡叫”，到近期成品油价格不断下降时多次提高燃油税，挑动公众神经、引起争议。税收法定就可以规避上述弊端，在人大通过修改后《立法法》修正案中，税收法定的具体表述为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，通过程序正义来保证实体正义。
从世界经验来看，许多国家完成从传统国家建构向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域改革起始的，而中国大手笔的财税改革也标志着国家治理现代化进步。十八届三中全会通过的“改革决定”强调财政是国家治理的基础和重要支柱，而财税体制改革的铺开也辐射其他领域的改革：第一，财政本是宏观调控体系的主要手段之一，助力；第二，财税改革是收入分配改革重要工具、社会保障的强有力支持，也是推进城乡发展一体化的桥梁，更是生态文明建设的杠杆、社会治理和国防建设的财力保障；第三，能清晰界定政府与市场边界的关键环节，厘清中央和地方权责关系、塑造良好国家治理架构的基础，更利于规制地方政府行为、打造合理投融资机制、遏制腐败。
可以预见，包括全口径预算、加强对地方债务管理等在内的系列公共财政改革举措，特别是新预算法的实施，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果，它可有效扬弃GDP锦标赛，使得政府真正可以看得见，可以监督问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府，也将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动，为中国国家治理体系竖起了一根坚实梁柱。
文章来源：华夏时报