1980年代后，中国经济快速发展过程中，垃圾问题随之而来。在城市和乡村这两个不同的地理区域，垃圾产生和处理的方式，不尽相同，但又紧密相连。1980年代后，中国垃圾处理大致经历了从随意堆砌，卫生填埋，再到垃圾焚烧的几个阶段。同时，垃圾分类也贯穿在这几个阶段之中，不断被提起，又被放下。从垃圾填埋到垃圾焚烧阶段的过程中，随着中国城市居民环境健康意识的提升，反对垃圾焚烧厂建设的浪潮涌起。在这个阶段，中国普通民众第一次参与到垃圾管理中。但是，政府对垃圾焚烧政策的支持，2000年之后的十几年间，垃圾焚烧产业遍布全国，成为中国垃圾处理的核心方式，直到现在仍旧深深影响中国垃圾管理的局面。
垃圾从无到有，从城区到郊外的乡村
1980年代之前，因为工业化水平比较低，中国城市生活垃圾的组份里以可以生物降解的有机物为主，有机物部分会送往郊区的乡村做肥料。不可生物降解的部分，绝大部分可以再使用或者再生利用。在乡村，由于农业生产还是家庭为单位的组织方式，每个家庭的生活垃圾和农业生产紧密相连，形成小的生态循环系统。可降解的垃圾和泔水都用作家禽和家畜的食物，家禽和家畜的粪便堆肥后用作农业种植的肥料。生活中，不管是城市还是农村，塑料等化工产品比例极低，基本可以忽略不计。由于物资匮乏，仅有的旧棉套和炊事用具都可以以物易物，然后再生利用。在这个阶段，不管是城市还是乡村，中国的垃圾问题都不凸显。大城市主要收集和清理的固体废弃物是煤灰，也就是城市居民做饭烧煤后的废弃物。城市管理也通过“门前三包”等政策，将垃圾问题纳入环境卫生的管理范畴。
1980年代之后，随着工业化的兴起，城市和农村垃圾都慢慢发生变化。城市里，随着塑料等一次性包装逐渐进入生活，不可降解垃圾比例逐渐增加。因为没有分类，掺杂了大量塑料等垃圾的城市垃圾，不能再送到农村做肥料。从1980年代到1990年代初期，不能继续送到农村做肥料的垃圾，最初在城市周边的乡村倾倒。随着城市化的步伐加快，人均和城市垃圾产生总量不断增加，垃圾随意倾倒带来的卫生隐患，以及生活在周边村民对污染的反抗，慢慢成为社会问题。在1990年代中期前后，一线城市和省会城市等大城市，开始建设垃圾卫生填埋场。与随意倾倒相比，卫生填埋场需要投入成本做污水防渗漏等污染防控和处理。因为生活垃圾中的大量厨余垃圾，垃圾填埋过程中的产生的渗滤液和沼气，以及可挥发性气体，都来源于这些厨余垃圾。
随着垃圾量的快速增加，1990年代初、中期设计的卫生填埋场的垃圾填埋量，不到十年时间，就无法满足城市垃圾处理的需求。同时，因为污水处理等配套设施是根据最初的垃圾填埋量设计的，随着垃圾填埋量的增加，污水处理和沼气等设施的处理能力也跟不上逐渐增加的垃圾填埋量。这直接导致一些填埋场偷排废水，直接点燃沼气，臭味无法控制等问题频出。污水和臭气等问题，引发垃圾填埋场周边居民的强烈不满，一些周边居民堵住填埋场的门，阻止垃圾车进入填埋场，从而阻断污染。
同时，随着城市的快速发展，这些原本远在郊区的填埋场，距离城区越来越近。垃圾填埋不断扩展带来的土地使用成本和风险，也让政府面临压力。
垃圾焚烧之火燃起，成为中国垃圾处理的核心方式
随着城市人均垃圾量的逐年增加，城市化快速发展带来的人口快速增长，垃圾总量不断增加，垃圾填埋场不断告急。2000年后，不管是一线城市的垃圾主管部门，还是主管部门住房和城乡建设部（以下简称住建部）开始重新规划城市垃圾处理方式。于是，在第十个五年规划中，北京、上海、广州等大城市中关于环境卫生整治中的垃圾管理部分，开始出现垃圾焚烧设施的规划。经过20年的发展，到2020年，第十四五计划时，中国垃圾焚烧垃圾焚烧厂已经有800多座，从一线城市、省会城市，再到县级市，垃圾焚烧遍及全国各个角落，成为中国垃圾处理的主导方式。
在政府推动垃圾焚烧产业发展的过程中，企业成为建设和运行垃圾焚烧设施的主力军，中国垃圾处理第一次引入企业参与。垃圾焚烧的产业发展，并不是直线上升的过程。像垃圾填埋一样，垃圾焚烧所产生的污染，尤其是空气污染，成为居民，尤其是居住在垃圾焚烧厂周边民众普遍担忧的问题。因此，2000年后，垃圾焚烧厂的建设和运行过程，伴随着全国此起彼伏的反焚烧事件。有报道记载的第一起案例，是北京海淀区六里屯周边居民反对在原六里屯垃圾填埋场周边建设垃圾焚烧厂的提议。之后十年左右的时间里，全国各地从南到北，从城市到乡村，不同规模的反对垃圾焚烧厂建设，抗议垃圾焚烧厂排放污染事件频频发生。从传统媒体，或者自媒体爆出的案例里，我们能够看到的是为人所知的。但是，在笔者走访30多个垃圾填埋场和焚烧厂后，发现很多乡村深受垃圾填埋或者焚烧污染的抗争，并不被外界所知。比如，济南周边村民曾经反对继续在已经污染深重的垃圾填埋场周边继续建设垃圾焚烧厂。
2006年之后，这些因担忧垃圾焚烧排放污染发生的反垃圾焚烧厂建设的行动，没能阻止中国垃圾焚烧厂的建设步伐。相反的是，各地政府在通过其他方式绕开公众的视线，建设更大规模的垃圾焚烧项目。在应对垃圾焚烧厂建设不同意见时，地方政府采取的方式主要是以下几种。一种是，更换垃圾焚烧厂建设地址，将地址选在人口更加稀疏，距离城区更远的地方。2006年六里屯、高安屯、阿苏卫等垃圾焚烧厂建设遭到反对后，2010年，北京市政府在距离城区几十公里外的门头沟区山区，规划和建设了日垃圾焚烧量6000吨的垃圾焚烧项目。二是，延缓垃圾焚烧厂建设时间，搬迁选址周边居民，然后在原选址地继续建设。2009年，北京市选择在昌平区阿苏卫垃圾填埋场周边建设焚烧厂时，遭遇周边居民反对。反对声音从周边距离几百米的村民，再到几公里内的市民。阿苏卫垃圾焚烧厂建设暂缓，一直到2014年底，周边一公里内村民搬迁差不多完成后，垃圾焚烧厂建设才重启。还有一种方式成为一些地方政府的选择，就是在已有的垃圾焚烧厂旁边继续扩建，在一个地点不断扩建，增加垃圾焚烧量。比如苏州市在垃圾焚烧项目的建设和运行，都集中在木渎镇的七子山。
居民的声音提升了垃圾焚烧厂的排放管理水平
2006年之后此起彼伏的垃圾焚烧反对声音，虽然没能改变中国垃圾焚烧成为垃圾处理的主导地位，但因为这些不同的声音，中国垃圾焚烧厂的建设过程，以及运行过程的排放管理存在的问题，得到了一定程度的关注和解决。
在垃圾焚烧厂建设高峰时期，选址和环评，公众参与等常常被公众诟病。因为全国各地涌起的垃圾焚烧反对声音和行动，环境保护部（现生态环境部）在垃圾焚烧厂建设前期的环境影响评价和公众参与部分做了一些政策上的提升，并制定了《环境影响评价公众参与条例》。在垃圾焚烧项目建设公示期，也从公开环境影响评价报告简本到公开全本的内容，包括公众参与部分。在垃圾焚烧项目建设前，公众有了更多机会了解垃圾焚烧项目的信息。
尽管如此，垃圾焚烧项目建设前，信息公开也远远不够，公众可以参与的空间十分有限。公众参与的政策，大多停留在表面，很难落地实施。比如2015年，北京阿苏卫垃圾焚烧项目重启后，应周边民众的要求，北京市开展了环境影响评价听证会，也有10名市民代表参会，并发表了不同的意见和建议。但是，北京市环保局在听证会后第二天，就批复了阿苏卫垃圾焚烧项目的环境影响评价报告。这个批复，也标志着这个项目可以畅通无阻搞建设了。
为了更好的推进垃圾焚烧厂的建设，以及消除公众对已经运行垃圾焚烧厂排放污染的影响，对于已经建成运行的垃圾焚烧项目监管，环保部也做了改善。2014年，环保部修改了《生活垃圾焚烧污染控制标准》，将可以在线监测的一些大气排放指标从日均值提升到时均值。环保部也要求，垃圾焚烧企业开展在线监测数据和环保系统联网监测，并要求垃圾焚烧厂要安装排放显示屏，放在大门口，以便周边居民可以随时了解垃圾焚烧厂的排放情况。
这些措施，很大程度上改善了2012年之前垃圾焚烧项目的粗放排放管理问题。但是垃圾焚烧厂的排放，除了大气污染，还有固体废物，炉渣和飞灰。这些垃圾焚烧后的固体废物无害化处理，至今仍是困局。而垃圾焚烧，只不过是将固体垃圾转化成部分气体垃圾，以及固体垃圾，并没有解决问题。
2008年之后，尽管北京市和广州市政府曾经尝试建立公众参与垃圾焚烧排放的监督机制，但是短暂实践后，后面都不了了之。目前对于垃圾焚烧厂的排放管理，公众参与仍旧缺失，很难实现。
垃圾分类的几次机遇和困境
1980年代以来，不管是垃圾填埋处置面临污染和土地使用等问题，还是公众反对垃圾焚烧项目建设时，面对垃圾处理的困境，作为可持续垃圾管理的方式之一，垃圾分类被反复提出。在面对垃圾填埋困局时，经历1990年代中期环保公益组织等民间力量的呼吁，住建部最早在2000年提出在北京、广州、厦门等8个城市开展垃圾分类试点工作。这个阶段提出的试点工作，核心聚焦在这些城市的个别社区里，并通过摆放垃圾分类桶的方式实施。这一轮的垃圾分类试点，基本停留在摆放垃圾分类桶的层面，没有任何实质性的工作深入开展。
2009年之后，因为全国各地出现反对垃圾焚烧厂建设的声音，一些地方政府，尤其是北京和广州市，先后提出了干湿分类，即将厨余垃圾和其他垃圾分开的分类理念，回应民众对选择垃圾焚烧的质疑。这轮垃圾分类的开展，尽管还是以试点的方式开展，但有了更加深入的垃圾分类教育，甚至极少数社区实现了定时定点分类投放，开始搭建垃圾分类厨余分类收集和处理的设施。以北京为例，2008年到2013年，前后有1000多个社区进入垃圾分类试点。2009年，广州市提出垃圾分类的实践，也是基于番禺等地的垃圾焚烧项目选址遭遇反对。垃圾分类，成为广州市政府回应这种环境危机的策略。但是在这个阶段，因为缺乏厨余垃圾处理的设施，广州市垃圾分类后的厨余垃圾没有去向，垃圾分类后面慢慢消声。相隔十年，相对于2000年的试点工作，这一轮的垃圾分类试点中，地方政府有了更多的主动性，试点社区数量也逐年增加。但是，绝大部分试点社区只是摆放了干湿分类垃圾桶，垃圾分类收集、分类转运和分类处理所需的基础设施并没有系统性构建起来。因为没有构建垃圾分类所需的硬件设施，以及可持续的垃圾分类管理政策，加上垃圾焚烧项目建设也没有停止，这一轮的垃圾分类最终沦为摆设。
迄今为止，垃圾分类的第三次高潮期是在2017年到2021年左右。2017年3月，国务院发布了《生活垃圾分类制度实施方案》。这个方案第一次提出建设垃圾分类的制度体系，并在直辖市、省会城市和一些单列市等46个城市实施。这一轮的垃圾分类实践范围更广，覆盖城市更多，并且明确提出在机关单位、学校等一些单位强制开展垃圾分类的要求。这个阶段的垃圾分类工作，以2019年上海市政府开始全域实施垃圾分类，引发全民关注和讨论。在这个过程中，尽管政府对垃圾分类种类的要求从干湿分类到了四分类法，即厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾，但是在家庭层面，干湿分类的行动仍是重点。社区层面的定时定点分类投放工作，在上海得到了一定程度的实施。在这个过程中，分类收集、分类转运和分类处理再次成为垃圾分类讨论的重点，在全民关注之下，分类设施的建设和完善成为很多当地政府重点完善的工作重点之一。很多城市建设了基于处理厨余垃圾处理的厌氧设施，但是这些处理设施的持续运行，目前并不明朗。厨余垃圾分类后的流向，以及分类处理后的物质流向都没有可查证的信息。北京等地在社区层面的垃圾分类工作，在2021年后基本流于形式。在这期间，环境部还推出了无废城市的政策，但是执行效果如何，目前都没有详细的信息可以查证。这一轮的垃圾分类政策从2017年开始，到2021年后基本结束。在这之后，垃圾分类在46个城市的实施效果如何，以及更多垃圾分类的政策，并没有持续更新。
过去二十几年里，政府主导的这三轮垃圾分类实践中，虽然提升了民众对垃圾分类的认知，以及部分人群的行为改变，但因为没有建立可持续的垃圾分类管理制度，没有政策的持续改进，随着时间的推移，垃圾分类的执行逐渐消失。
可回收物（废品）回收的困局
在垃圾分类执行的过程中，除了厨余垃圾的分类和处理，可回收物，俗称废品，也是不断被提及的一类物质。但现实中，不同于厨余垃圾在1980年代后没有分类就没有去向的问题，废品的分类回收再利用在1980年代后，得到了快速发展。这得益于改革开放后，从农村进城务工的人群中，有一部分人参与到这个工作中，他们慢慢构建了基于市场需求的回收再利用体系。
2012年左右的高峰时期，以北京为例，有20万人左右从事废品分类回收工作。他们通过基于社区，购买居民分出来的废品，分类转运卖到废品回收交易市场，然后开展精细分类和压缩等处理，运到北京以外的地方再生处理，最后成为工业生产的再生资源。2009年到2017年，长期跟踪北京废品回收系统，我发现民间形成的废品回收体系，回收品类、数量和效率远远高于任何依靠财政补贴的废品回收企业。
这些散落在城市各个角落的回收人群，有效的收集和精细分类了占固体废物差不多30%的城市固体废物。但是城市化过程中，他们的工作也面临严重挑战。一方面，在提倡垃圾分类政策的过程中，他们不仅没有成为参与者，还被排除在外。社区层面，通过禁止废品回收人群进入，禁止他们在源头的分类回收工作。即使在没有将他们排除在外的社区里，他们也需要给物业或者街道等管理部门缴纳费用，才能获取进入社区的权利。在有些定位垃圾分类试点的社区，这些废品回收人群留在社区的条件，就是做混合垃圾的二次分拣。其次，有着承上启下作用的废品回收交易市场，在城市化过程中，不断被清理。但是在垃圾处理设施的规划中，废品回收交易市场并不在其中。在政策上，废品回收被定义为“低端”产业，成为城市发展中被禁止的产业。2012年之后，因为市场关闭等问题，北京活跃了近20年废品回收产业开始走下坡路，越来越多可回收的废品开始进入垃圾桶。
在垃圾分类被提升的过程中，基于市场形成的回收体系不被正视，政策上反而走向了反方向，那就是提倡构建低价值、低价格的可回收物回收体系。不管是上海还是广州，他们都曾经花费时间和财政在这些本来应该源头管控，减少或者禁止生产和使用的一次性用品，废弃后成为低价值和低价格的废品，成为政府布局分类和再生资源回收结合的重点工作方向。
除了市区层面的回收变化，废品再生利用在过去十几年也面临重重困难和挑战。废品分类后的再生利用往往集中在一些产业基地。比如北方曾经最大的塑料再生基地，是河北文安和雄县等地。因为当地政府在产业布局和环境治理的规划调整，这些产业慢慢被关停。但是，面对现实中仍然持续增长的塑料废品，如何在区域层面，跨越省市地域限制，建设真正的再生资源产业园，保证废品再利用得以实现，才能保障源头分类回收的废品可以有出路。
正视现实的回收力量，构建基于现有回收力量为基础的废品回收体系，给予废品回收从业者更多生存空间，探索垃圾分类和废品回收可以结合的路径，才能解决目前可回收物回收再生处理的困境。
现实的困境是，1980年代之后，从计划回收，到基于市场驱动形成的废品回收体系，与环卫主导的垃圾收运和处理相比，后者是基于财政支出的政府兜底行为。这样的两支截然不同的力量，不同的经济行为方式，不同的业务主管部门，是否可以融合，如何融合，这并不是简单依靠垃圾分类可以调和的。
乡村垃圾告急
在城市垃圾处理从卫生填埋转向垃圾焚烧的二十年里，乡村的垃圾问题开始出现，并逐渐成为公共问题。1980年代后，乡村的农业生产开始慢慢发生变化，农业机械化和化肥作为肥料的广泛应用，慢慢改变着农业生产和农村生活。农业生产的变化，让原本以家庭为单位的废物循环系统慢慢解体。因为越来越多家庭不再养家畜和家禽，生活中产生的泔水和厨余垃圾开始不能循环处理，成为垃圾。另外一方面，随着生活用品越来越多依靠购买，塑料等包装物开始出现。
乡村的这种变化，在1990年代后，垃圾问题开始凸显。2000年后，农村地区垃圾堆积得到处可见，逐渐影响人们的生活。以河北平原地区为例，垃圾逐渐堆积在原来村边的坑塘里，废弃的房子里。垃圾随意倾倒带来的另外一个严重问题是露天焚烧，农村垃圾堆积后，因为堆积如山，周边居住的家庭无法忍受这种无限堆积垃圾带来的臭味等危害。垃圾堆积的过程中，也会有人点燃垃圾堆，直接露天焚烧。因为没有垃圾收集和管理，露天焚烧垃圾从南到北，从东到西的各地乡村，持续了很多年。露天焚烧垃圾带来的空气污染和影响，无法估量。
因为乡村地域广阔，经济发展不均，各地构建垃圾集中收集和处理的时间段不尽相同。但总体来讲，长江以南地区的农村垃圾管理早于长江以北地区。在2010年前后，一些乡镇开始出现垃圾收集的初步管理。乡镇政府选择其区域内的重点乡村，由乡镇政府出资，以村为单位开展垃圾收集工作。但是因为没有外运的资金支持，以村为单位的垃圾收集后，还是集中堆积在本村周边。也有一些地区在2010年前后，探索以村为单位建设土炉子，实行没有任何排放管控的焚烧方式。
2015年之前住建部发布农村环境治理政策，2018年国务院发布全国农村环境整治三年行动之前，黄河以北大部分农村地区的垃圾，还处于无人管理的状态。在有水系的地区，垃圾大多进入水系，沿着河流冲到下游，最终入海。在没有水系的地区，垃圾大多集中在街角处，和村子外围的坑洼处。
不同于城市垃圾管理有资金保障，农村垃圾从无到有，管理滞后近20年的原因之一，就是没有统筹的财政资金用于垃圾管理。扶贫工作开展后，乡村环境卫生整治被提上了日程，村收集、镇收运和县处理，城乡一体化的垃圾管理政策开始实施。加上垃圾焚烧在县级地区的普及，乡村垃圾收集后，大多被送到本地的垃圾焚烧厂焚烧处理。在2018年到2021年这个阶段，县级政府成为统筹乡村垃圾收运和处理的核心责任单位。环卫公司纷纷下乡，开始到乡村开展垃圾收运业务。配以全国范围内以垃圾清运和门前三包为核心指标的环境卫生考核管理，农村地区的垃圾收集和处理体系逐渐构建起来。
2017年之后的这轮垃圾分类也惠及了部分乡镇，对可持续垃圾管理有远见卓识的乡镇政府开始引入垃圾分类治理的思维，构建基于干湿分类为基础的垃圾分类体系。对比城市垃圾分类，乡村垃圾分类的最大优势是厨余垃圾分类后，可以在本地实现堆肥处理，就近回归农业种植，实现本地循环。其次，对于定时定点分类投放，农村里独门独院的居住方式，更容易实现源头分类投放的溯源和管理。
因为居住的分散性，人口密度等条件，乡村不同于城市，在乡村垃圾管理体系构建的过程中，城乡一体化政策得到实施。但是基于乡村的垃圾管理方式，一直没有机会得到探索。
可持续的垃圾分类治理落幕，重启之日未知
从1980年代开始，中国垃圾管理走过了四十多年的时间，以末端处置为导向的垃圾填埋再到垃圾焚烧，始终伴随着另外一个声音不断出现，那就是通过垃圾分类实现可持续的垃圾管理。尽管过去二十几年的时间里，出现了两次政府主导的垃圾分类试点政策，以及2017年之后的垃圾分类制度建设的政策和实践，但都无果而终。
分析背后的原因，根本上还是我们没有构建基于垃圾产生量为基本的付费机制，垃圾收运和处置的经费延续计划时期的管理方式。在垃圾管理上重末端处置，轻前端管理。短短十几年，垃圾焚烧产业快速发展，并占据主导地位后，严重阻碍了垃圾分类的发展。垃圾分类实践过程中，没有分类的基础设施做保障，也未建立基于厨余垃圾分流为导向的监管考核体系，可持续的垃圾分类管理制度始终没有建立起来。
在垃圾焚烧产业已经遍及全国各地，并在一些地区出现产能过剩的今天，垃圾分类政策何时再现，以什么样的政策形式出现，现在都很难预测。唯一可预见的是，没有分类管理的垃圾处理，必将带来巨大的经济支出和环境健康代价。