流动人员人事档案社会现状

     20世纪80年代初期，随着中外合资机构与跨国公司的相继建立，乡镇企业的蓬勃发展，民营企业也如同雨后春笋般地发展起来，客观环境扩大了就业者的就业空间和机遇。由于经济的多元化与市场经济的高速发展，自由择业、公开招聘、评定竞争等竞争机制的建立，人才开始了由“单位人”向“社会人”的转变，带来了人员的高频率流动。原在职国有企事业单位人向三资企业、外资企业、民营企业流动，企业人员向行政机关部门流动，应届大中专毕业生向社会流动，国人向国外流动，出国留学后向国内流动。以“双向选择”为特征的人才流动，打破了多年来不同所有制身份、干部身份以及人才合理流动的禁锢，也使原本单纯、明晰的就业形态和劳动关系变得复杂、模糊起来。为适应市场经济发展与人才流动的需要，人才流动服务机构应运而生，开始主要针对流动人员提供以人事档案管理为主要内容的人事托管服务，解决流动人员后顾之忧，后来逐渐发展为“四管一保”（管理人事档案、行政关系、档案工资、职称评定和代办养老保险）的人才社会化服务。

      全国各级流动人才中心管理着数以万计的流动人员人事档案。一般来说，县级人才机构管理几千份流动人员人事档案；省级人才机构管理几万份流动人员人事档案，有些国际化大都市人才机构管理几十万份流动人员人事档案，而且还在逐年递增。

首先，我国流动人员人事档案已经开始立法。我国流动人员人事档案的立法，主要指《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》、《流动人员人事档案管理暂行规定》等法律中对我国流动人员人事档案管理所作的规定。在这些法规制度下，全国20多个省市自治区在人才市场的地方性法规中，对流动人员人事档案管理都做出了具体规定，从档案的收集补充、鉴别归档、整理保管、档案转递、统计查询、档案人员职责等方面，都有规可循，有章可依。此外，在我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《干部档案整理工作细则》、《企业职工档案管理工作规定》等相关法规中，关于人事档案管理的有关规定对于流动人员人事档案管理工作也具有指导和借鉴意义。

其次，我国流动人员人事档案执法活动已经开展。对于流动人员人事档案保存以及查阅、利用方面的问题基本能够遵循《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》中“安全保密、便于查找，对干部档案应严密地进行保管”，“查阅档案，必须严格遵守保密制度和阅档规定，严禁涂改、圈划、撤换档案材料，不得向无关人员泄露或向外公布档案内容”，“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”等相关要求，建立了流动人员人事档案保管、查阅、借阅工作制度和注意事项，使得我国流动人员人事档案管理效率和质量得到不断提高。

     近年来，许多人才服务中心配合人才流动，在积极提供专业规范的服务方面作出了一些成绩，发挥了流动人员人事档案的作用。人才流动服务机构由单纯的档案管理、提供利用服务、档案转递，扩展为流动人员转正定级、档案工资核算、工龄计算、职称评审、年度考核、调动、出国政审、养老保险、高校毕业生就业接收手续等多项服务。服务项目逐步增多，服务范围逐渐扩大。有的流动人才机构在网站上公布暂无工作的存档人员的相关信息，向用人单位推荐用人信息。有的接受用人单位委托提供人才的学历验证、背景调查、诚信信息等查询服务。有的为流动人员工作流动、职称评定、出具各类证明等方面提供了服务。

    虽然我国流动人员人事档案管理工作取得了一些成绩，但随着人事制度改革的深入发展，在管理法规制度与标准、管理模式、管理方法、人员素质等方面已经很不适应，同时，由于流动人员人事档案的特殊性，使得流动人员人事档案管理存在一些困难与问题。

流动人员人事档案管理中“重”接收保管

“轻”开发利用

尽管有些人才服务中心在人才流动与服务等方面作出了一些成绩，但还有不少人才机构仍然处于较封闭保守的管理模式中，大多注重一般的接收保管，不太重视开发利用，因而对于用人单位和个人忽视流动人员人事档案作用的行为没有引起重视，对下列现象司空见惯，没有采取积极有力的措施加以解决，使得许多流动人员人事档案的作用没有得到充分发挥。

从用人单位来说，他们经常会在无档案、无党团组织关系、无原单位证明的“三无”情况下用人。湖北人才交流中心管理的各类流动人员人事档案有6万多份，人事代理单位800多家，在2005年省人才市场举办各类人才招聘会63场，招聘单位7500多家，应聘人员21万人次，但许多单位不知道从流动人员人事档案中去查询所需人员情况。特别是非公有制企事业单位在无从审阅其档案或不审阅其档案的情况下用人的情况更为严重，根据全国的非公有制企业人才资源调查显示，非公有制企业高级人才所占比例已经超过国有企业，在非公有制企业489.9万专业技术人员中，具有高级职称的占7.3％，高出国有企业2.3％，由于他们很多是在无从审阅其档案和不审阅其档案的情况下接收有关人才的，因此产生了一些负面影响，如出现了一些假文凭、假职称、假经历、假成果的现象，给用人的诚信带来危机，给经济社会发展带来负面影响。

从个人来说，也有不少人不重视人事档案的作用，“弃档”现象时有发生，“弃档一族”不断增多，甚至有些研究生对人事档案的作用也存在模糊认识，很少有人知道自己有积累和保护档案的义务，直到升学和找工作时才意识到人事档案的作用；同时，“断档”情况也不少，许多30来岁的人，个人档案自毕业后就是一片空白，对今后跳槽、升职、出国等都是极为不利的；还有一些大学生毕业后自己直接拿着档案“转档”，有的人出于好奇，想方设法想看看神秘的档案袋里究竟有些什么，于是私拆档案袋的现象时有发生，形成了一些“开口档案”，按有关法规精神，“开口档案”是不被接受的，这给个人今后权益纠纷、学历证明、社会保险等方面带来很多不必要的麻烦，甚至影响到将来的发展。

流动人员人事档案多头管理现象较严重

早在1988年，中央组织部、人事部就在《关于加强流动人员人事档案管理工作的通知》中规定，流动人员人事档案的管理统一由党委组织部门、政府人事部门及其所属的人才流动服务中心等机构负责，其他机构不得承担流动人员人事档案的管理工作。1996年，中央组织部、人事部专门颁发的《流动人员人事档案管理暂行规定》中，再次重申了这一规定，并明确规定“流动人员人事档案管理遵循‘集中统一，归口管理’的原则，接受同级党委组织部门、政府人事行政部门的监督和指导”。但是，有很多部门没有严格按照中央文件执行，出现多头管理、部门管理，甚至一些社会中介也参与管理。例如，待业的大中专毕业生的档案，是流动人员人事档案管理的主要构成之一，然而，毕业生就业指导机构、安置劳动就业机构都争相接收；再如，有的事业单位实行全员聘用制后，人员流动和进出频繁，其主管部门成立专门的机构直接管理这类人员的人事档案，有的还分别由各系统内自行管理，如卫生、广电、建设、石化、教育、旅游等系统都有流动人员人事档案管理机构。社会上的一些人才中介组织也将其人事派遣人员的档案自行保管，从某种意义上说，这部分人事档案就成了单位和个人所有，不可能提供给社会，变相成了一堆“死档案”。

部门成立专门的机构直接管理这类人员的人事档案，有的还分别由各系统内自行管理，如卫生、广电、建设、石化、教育、旅游等系统都有流动人员人事档案管理机构。社会上的一些人才中介组织也将其人事派遣人员的档案自行保管，从某种意义上说，这部分人事档案就成了单位和个人所有，不可能提供给社会，变相成了一堆“死档案”。

为什么都要去争着管理人事档案呢？究其原因，主要是受利益原则驱动。职业介绍所、失业管理机构、劳动服务公司、劳动力市场、就业服务机构、社会保险机构、涉外人才机构、各行业内设的人才机构、社会团体，以及一些街道和中介服务机构，明知不能管理人事档案，却以赢利为目的擅自接管流动人员人事档案，他们的目的就是为了收取人事档案管理费，因而，他们不会也不可能承担起流动人员人事档案管理的重任，更不会考虑这些档案的社会效益。多头管理使得广大用人单位和流动人员产生茫然不知所从的混乱现象，同时还导致了“擅自建档”、“擅自扣档”、“个人携档”、“擅自弃档”等诸多问题的出现，使得人事档案管理的严肃性、安全性与人事档案的真实性、完整性存在着严重的隐患。流动人员人事档案多头管理的同时又存在多个部门都不认真管理的问题，致使有些流动人员人事档案被接收到某部门后，既不进行档案材料的鉴别审核，也不进行档案材料的分类整理和编目工作，更不去开展档案的开发利用。

“人档分离”现象较严重

由于制度上的不完善和管理上的漏洞等原因，使流动人员的档案管理缺少必要的衔接，有的地区在制定吸引人才政策时，实行“三不”，其中一条是干部流动人员不带档案照样接收，这样造成了干部自动离职、停薪留职不带档案时，原单位出现了“有档无人”，新单位出现了“有人无档”的“人档分离”现象，使得有些干部的来历不明，使得假学历、假文凭、假政绩的情况常有发生。

流动人员人事档案管理不够规范

查找利用不方便

由于流动人员人事档案来源广泛、结构复杂，仅此一类档案所包括的人员就有许多种，如国家公务员、教师、大中专毕业生、科技人员、管理人员等。由于职业繁多，因此每类和每个人的档案内容成分千差万别，这些档案大多以原有结构存在，集中到流动人员人事档案管理部门就显得杂乱无序，不少流动人员人事档案管理部门对这些档案没有重新整理归类，查找利用极不方便；加之流动人员人事档案转递制度不够健全，移交不及时，也导致了流动人员人事档案管理中难以按时归档并使之齐全完整，使得这类档案丢失、短缺、涂改、不真实等情况较严重。

流动人员人事档案立法不够完善

第一，立法内容存在空白。在我国流动人员人事档案管理的相关法律法规中，还存在着一定的立法空白。例如，关于流动人员人事档案所有权在我国的相关法律法规中没有明确规定，由于所有法规中都没有明确规定流动人员人事档案所有权到底是归国家还是归个人，导致了很多“断档”、“弃档”、保存混乱现象的发生。因而，确定流动人员人事档案的所有权问题对于管理、保存流动人员人事档案具有重要的意义。又如，关于流动人员人事档案知情权的问题同样也存在立法空白。我国各项法律中都缺乏对于公民知情权的明确规定，流动人员人事档案管理法规中也没有类似的规定。

这一立法空白使得流动人员人事档案管理中与相对人易发生冲突。流动人员认为他们有对其档案内容知情的权利，需要查看，然而流动人员人事档案管理者认为法律中没有规定，不能查看。因此填补关于流动人员人事档案知情权方面的内容，对于公民维护自己的利益，表达自身的需求方面具有一定作用。再如，隐私权问题在我国法律法规中尚无规定，只是借助司法解释对隐私权进行间接的保护，很难达到理想的保护目的和切实的保护效果。我国流动人员人事档案中涉及个人的出生年月、健康状况、婚姻情况、财产收入等内容，这些都属个人隐私范畴，没有法律明确规定产生了一些问题。另外，关于流动人员人事档案管理机构的性质在现有法规中也没有明确规定。具体讲就是流动人员人事档案管理机构应该属于什么性质的机构，这一问题涉及流动人员人事档案管理是否应该收费，法律中没有明确指出，实际工作中就无法操作。

第二，流动人员人事档案管理立法条款有不衔接之处。流动人员人事档案管理法规与有关法律法规存在着条款之间的不衔接与矛盾之处。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章第九条则规定：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的行政机关应主动公开”。然而在《干部档案工作条例》第七章第二十二条中规定：“干部不得查阅或借用本人及其亲属的档案。”同样在《流动人员人事档案管理暂行规定》第四章第十四条中规定：“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案。”《干部档案工作条例》及《流动人员人事档案管理暂行规定》中的规定使得公民对于流动人员人事档案管理存在“神秘感”，反映出我国在关于流动人员人事档案管理中依然沿用计划经济时代的“人事档案控制人”的思想，使得档案相对人缺乏对于自身档案的知情权，表现出我国流动人员立法条款中存在的不衔接，体现了传统流动人员人事档案管理过程中的弊端。

第三，现有法规内容陈旧过时。《中华人民共和国档案法》于1988年1月1日起实施，1996年7月5日于第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过并加以修改施行。作为档案管理工作中重要的组成部分，有关流动人员人事档案管理的条款却并没有在《中华人民共和国档案法》中被明确指出，仅以指导性的思想对档案管理工作作出规定，难以适应现阶段社会经济发展的需要。我国现有的关于流动人员人事档案管理的法规内容较为陈旧。《流动人员人事档案管理暂行规定》于1996年12月2日公布实施，对于流动人员人事档案的范围、流动人员人事档案机构性质、流动人员人事档案管理权限、流动人员人事档案人员素质要求方面的界定，都局限于20世纪90年代的管理模式，与现代经济快速发展的社会并不适应。以上法规公布距今已有10多年的时间，原有的法规已出现滞后现象，内容陈旧过时，跟不上当今社会步伐，缺乏对于流动人员人事档案开发利用方面的认识，很难满足广大公民的需要，有些条款应该修订、补充和明确。

流动人员人事档案执法中存在的主要问题

我国流动人员人事档案在执法过程中存在着一定的问题，主要表现在管理机构未得到落实，管理人员数量及素质的缺乏，管理方法与模式的落后等方面，具体体现在：

第一，流动人员人事档案管理机构未得到落实。我国流动人员人事档案管理机构并没有按照相关的规定严格执行。《流动人员人事档案管理暂行规定》中指出：“流动人员人事档案管理机构应为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构。”然而目前我国流动人员人事档案管理并没有严格按照中央文件执行，出现了多部门、多头管理的情况，社会上一些以盈利为目的的中介机构也参与进来，因利益的驱动而产生了部门之争，不仅违背了《流动人员人事档案管理暂行规定》的要求，还使流动人员人事档案管理出现了“商品化”的倾向，严重妨碍了流动人员人事档案的有序管理。

第二，流动人员人事档案管理人员数量及素质有待提高。流动人员人事档案管理工作是一项政策性、专业性、机密性很强的工作，提高流动人员人事档案管理人员数量及素质就显得非常重要。《流动人员人事档案管理暂行规定》要求流动人员人事档案管理应由专人负责且是具有一定档案管理专业知识的共产党员。从对有关省、市、县级人才中心人事档案管理人员状况调研情况来看：一般县级机构大多由兼职人员管理，少数县市有1个专职人员管理；省级一般有3～5个专兼职人员管理。在这些工作人员中，多数为兼职的行政管理人员，虽管理能力较强，但缺乏扎实的专业素质和信息素质，与《流动人员人事档案管理暂行规定》的要求具有一定的差距，很难适应现代信息社会发展的需求。

第三，流动人员人事档案管理转递过程存在漏洞。人事档案工作是按照科学的原则和方法来管理人事档案，并及时、准确地提供人事档案为公民服务的专业性服务工作。《流动人员人事档案管理暂行规定》对于流动人员人事档案的转递给予了明确规定，在第九条指出：“流动人员人事档案的转递，应通过机要交通或派专人送取，不得邮寄或交流动人员自带。对流动人员本人自带的人事档案，人才流动服务机构不得接收。”然而就目前我国关于流动人员人事档案转递情况来看，并没有严格按照《流动人员人事档案管理暂行规定》执行。不少流动人员人事档案管理机构为了节省成本或者贪图方便，采用邮寄的方式转递流动人员人事档案。甚至有些机构在相对人以办事急切、时间紧急等理由的要求下，允许其将人事档案自带，违背了《流动人员人事档案管理暂行规定》的要求。

流动人员人事档案管理人员数量素质有待提高

如前所述，从我们对有关省、市、县级人才中心人事档案管理人员状况调研情况来看：目前一般县级机构大多由兼职人员管理，少数县市有1个专职人员管理；省级一般有3～5个专兼职人员管理。这种现状与中共中央组织部和人事部关于《流动人员人事档案管理暂行规定》的要求有一定差距，该规定要求流动人员人事档案管理应由专人负责，应具备专业知识。从素质上来说，由于流动人员人事档案管理工作多数是由从事行政管理的人员来做，他们的政策管理能力较强，但不少人员缺乏较扎实的专业素质和信息素质，很难适应现代信息社会发展的要求。