前言
我们经常会听到，基层治理工作中需要数字化平台来“挂图作战”。而要“挂图”，首先得有“图”。地图，它是物理城市最直观的展示方式，是辖区管理对象的可视化载体。
其实说到地图，我们在生活中已经司空见惯。几乎每个人每天都可能在不同场景下使用不同的地图，非常便利。
比如我们要去公园，打开某度地图，不但可以导航到达，还可以找到公园周边的停车场停车。再比如，我们要买房了，可以打开链家，通过筛选定位某个板块里总价在一定范围内的三室房源。
场景一，包含目标地点，周边停车、导航路线、交通时间估算等信息的互联网地图（左）；场景二，按照个性化条件筛选出的全市房源分布链家地图（右）
那么在政务场景中，地图使用是不是也这样便利呢？
并不尽然。
我们经常会听到基层用户有一些抱怨，觉得地图不好用：
比如，当用户想要找到某个党建微网格下的党员志愿者时，发现就没有这样一张现成包含微网格边界的地图，得自己拿着下发的微网格信息表、地图和志愿者住址名单反复比对标记。又比如，基层用户只拿到了志愿者的路弄号、楼号、户号等地址表格，那么他没办法直接判断出到底是对应哪个小区，也不晓得这个小区在哪个居委。再比如，当基层在工作中发现了某些路段存在着安全隐患问题，就算在图上找到了这个路段，也不清楚知道它的养护单位是谁，由谁负责。
为什么我们在使用互联网地图的时候，很少遇到类似的问题？
因为本质上，我们使用的并不是用来“看”的“地图”，而是地图上的“地理信息”——包括“地理边界”和“属性信息”。而互联网地图之所以好用，是因为它们已经包含了我们日常生活大量查询所需的数据：比如去公园场景中某度地图上包含公园、道路、停车场等信息；买房场景链家地图上包含了板块边界、小区边界、房屋情况、房价等信息。
而在政务场景中，大部分政府工作所需的地理信息在地图上都不存在：虽然通过测绘部门提供的高精度地图能看到每一个建筑，但往往却没有“地理边界”的相互关联关系，因此我们不知道这些建筑是在哪个行政区，归哪个居委管辖。它们也缺乏背后的“属性信息”，一栋建筑就仅仅是一栋建筑，我们能看到它的轮廓，却不知道它姓甚名谁，从规划到运营和哪些部门有关。
因此，讨论基层治理场景中的“好用地图”，就必须先来看看基层治理工作最主要需要哪些“地理信息”吧。
PART.01
基层治理对地图的三个基本需求
基于多年参与基层工作实践的思考，我们认为基层治理对地图信息有三个基本要求：
一、空间边界
首先，对地图信息最基本的需求是“空间边界”。空间边界要覆盖各层级行政管理单元边界。譬如，最常见的行政区划边界包括城市、区县、街镇，每一级边界都对应一级行政单位。向下再进一步拆分有社区/居委、小区、建筑、楼栋等。还有各类工作网格，比如党建微网格、城运管理网格、警务网格、综治网格等等。每一层细分边界也对应着居委会、网格员、楼组长等责任人员。
空间边界对应着现实中行政管理指示上传下达的范围。它和各个层级的工作权责范围边界一致，而未必和物理世界直观的空间认知逻辑一致。“空间边界”是行政管理体系的映射，体现的是政府治理体系下“看不见”的城市。
比如，我们在互联网地图上发现一片相对规整的居民区。无论是在“看得见”的地图上，还是现实中，这个片区内部都没有围墙区隔；但确实存在着3个小区，在防疫等特殊管控时期是3个相互独立的封闭管理单元，对应3个“空间边界”
为了装载精确到个体的“属性信息”，地图上空间边界的最小空间单元需要到“室户”。譬如，市民居住最小空间单元到户号，商铺经营最小空间单元到门牌号。映射到地图上，每个“住宅楼宇”、“沿街商铺”等建筑房屋都可能集成若干个最小空间单元。
二、空间边界的相互关系
其次，空间边界的相互关系能清晰地定义和表达。譬如，某楼宇属于某管理网格，某小区属于某居委，某社区毗邻另一社区。基层工作的范畴和手势与辖区紧密相关，空间边界的关系实际对应了管理力量的关系。将不同层级的行政辖区边界从大到小层层关联，直到最小空间单元，也对应着管理工作向上汇报和向下分配的完整链路。
此外，空间边界在地图上不一定有拓扑关系，行政管理可能存在行政区划和管辖权不统一的“飞地”。比如，某街道的一处自有办公楼资产在街道边界之外，但是其招商引资及企业管理工作仍需要街道负责，那么该资产所在空间边界就需体现在管辖“企业地图”分布上。
分布在南京市、盐城市等多个城市内的8个地块，是在特定历史时期形成的上海钢铁厂、农场、监狱地块，它们都曾是上海市管辖的“飞地”（图片来源**：bilibili-何解毒《有趣的国内飞地第一期【飞地系列1】》）
省市级飞地很多，在城市内部街道层面、居委层面也普遍存在
三、空间边界的属性信息
空间边界的属性信息主要体现在对边界管理主体和管理对象的映射。其中，管理主体对应着每一层级空间边界的行政管理人员体系，是相对稳定的“属性信息”。管理主体信息可以预先设置在空间边界上，就像提前把人员“铭牌”留好，后续根据各地实际情况放入人员“名片”即可。而对于更灵活变化的更小层级管理网格边界和处置人员，则预留可配置的地图层级模块，动态增减。
基层工作的主要管理对象包括居民、企业、商户等等。每类主体居住、工作、经营在住宅楼宇、商办楼宇、沿街及商圈商铺等建筑物载体中。建筑物相对稳定地存在于城市中，因此建筑本身的属性，譬如面积、业态、户型等信息也都可以预装在建筑边界上，使用时按需进行填充。
那么，我们有覆盖以上三点需求的空间边界信息吗？
PART.02
“碎片化”的空间边界信息
有，但是来源不同，并且互不关联。
空间边界信息最主要的来源包括政府官方发布、从互联网获取的信息、基层治理工作掌握的数据等。其中最权威的渠道是官方发布，比如各个“城市”、“区县”、“街镇”的明确定义。但是，各地官方发布的形式却不尽相同，有的官方会发布示意图片，有的官方只发布文字描述。比如，居委通常被描述为“东起某路，西至某路，南迄某路，北至某路”的四至边界。而到小区及以下的空间边界则没有官方发布了，需要从其它渠道获取。互联网地图有小区边界范围和居民楼建筑底面简单的图块表达，但是楼栋号等地址信息的表达在各个互联网平台并不不统一，也并不是每个楼栋都有。而到了室号，则更是没有公开途径可以获取，只能从相关政务系统中查找，或是在基层工作的落地实践中补完。
所以，要构建一套适用于基层工作的完整的、清晰的地理空间管理边界体系，不光需要把来源众多纷繁复杂的地理信息数据汇集，还要进一步提炼萃取，去粗取精，标准化加工处理，并且最后将它们链接在一起。
具体要怎么操作呢？
PART.03
空间边界体系的四步构建法
经过探索和实践，我们提出以下空间边界体系的四步构建法：
1、归集
从政府官方渠道搜集各类相关公告发文、控规图则等资料，整理行政边界数据，包括城市、区县、街镇以及其它政府集中统一规划指定区域，譬如园区、功能区、城市开发边界等地理信息。归集内容包括它们的地理边界和属性信息。
归集各种类型的官方地理信息数据
归集从大到小各层级行政管理地理信息，譬如城市-区县-街镇
2、萃取
从各类公开渠道搜集其它地理信息，包括通过商业采购专业地图网站的AOI数据，通过开源地图网站获取GIS文件，通过人工智能图像识别技术提取各类图像上的小区、建筑边界，以及抓取部分地址楼栋号等多种方式。获取内容同样包括地理边界和属性信息，并将多源的地理信息进行比对、加工、校验、整合，形成完整层级的空间边界面数据集合。
从互联网资源提取各层级边界地理信息，并进行加工和整合
3、链接
将以上所有地理数据进行链接，放在同一张地图上关联形成完整的空间边界体系，以明确它们在行政管理体系中的相互关系。从而，我们任意选择一个楼栋，就可以指导它隶属于哪个小区、哪个居委、哪个街镇，也可以自动知道它里面包含了多少个房间。同样的，我们选择任意一个街镇，也可以立刻得知它下辖了哪些居委、小区、楼栋、房间。
居住空间单元层层关联
商办空间单元层层关联
通过前三个步骤，我们已经预先构建起一套空间管理边界体系框架。
4、补完
最后，基层用户可在工作实践中对已有的空间边界信息进行补充和校准，补完楼室户等更细微颗粒度的数据内容，并核实地图中已有的社区、居委、楼栋、室号是否符合当下实际情况。譬如，当居委划分方式变化后，基层工作者可统一对小区属性信息中居委从属关系进行修改，后台同步调整地理边界形态。此外，基层用户还可以在实践中持续补充完善所掌握的空间边界其它属性信息，比如房屋的租住情况、业主情况等等。
通过最后一个步骤，基层用户可以在往后的在地工作中持续不断地填充和修正地理信息，从而形成一整套完整的地理信息数据构建和维护机制。
在线下工作中同步对空间边界属性信息进行补充和校正
最后的话
为什么“好用的地图”对于基层工作这么重要？
基层工作人员是城市的治理者，他们的日常工作需要比一般人更加熟悉这个城市。因此，与一般人的地图需求不同，他们不仅仅需要能呈现物理世界“看得见”内容的地图；他们工作场景中所需要的地图，还要体现“看不见”的管理机制，指导基层工作的计划和执行。“空间边界”是物理空间和管理机制融合的载体，它与管理体系对应，与工作体系嵌合。每一个空间边界都对应一个管理组织。
有了空间边界作为容器，社会主体数据挂接在最细层级的空间单元，并可以在任何一个空间层级汇总分析。空间边界装载了这些社会主体数据，基层用户就可以随时调取以支持解决管理和服务市民的各类具体问题。
此外，通过一套地理数据采集和治理流程，我们提前预装完整的空间边界体系，使地图能“快速部署，开箱即用”。
从而，在这样的地图上，基层工作者拿到了住户的地址，不光能快速在地图上找到这户人家，还能知道其从属的行政管理单元和各类工作网格，以及对应的居委会主任、网格员、楼组长等等。
基层管理者顺着空间边界层层穿透，既可以看见区域的全貌，也可以知晓每个数据背后实际拆解到具体某个家庭，某个市民的位置和情况，以及要安排哪些人员去负责处置及解决。
终于，基层治理的管理主体、社会主体、建筑房屋、物理设施等数据都在政务地图上找到了各自的空间边界“归属”，基层人员也有了“挂图作战”的有力装备。
这才是基层治理需要的“地图”。
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