我国智能城市评价指标体系

智能城市的建设效果并不是由几个人凭空决定的，而是需要依据一个明确的标准。

我国于2010年左右逐步展开有关智能城市评价指标体系的研究，这主要是在政府的引导和监督下，由信息化行业相关科研机构及企事业单位基于其行业优势、技术条件和实践经验，经过深入的研究和探索后，来主导进行的。

目前，我国还没有国家层面的统一、明确的智能城市评价指标体系，但各政府部门和企事业单位都在积极建设。

国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（2012）、

工信部智慧城市评估指标体系（2012）、

国脉公司智慧城市发展水平评估（2012）、

工程研究会智慧城市（镇）发展指数（2011）、

浦东智慧城市评价指标体系（2012）、

南京评价指标体系（2011）、

宁波智慧城市发展水平评估（2012）等指标体系相继发布，

这些指标指标体系虽然侧重点不同，选取指标也有所差异，但都可以作为我国智能城市评价指标体系领域具有代表意义和研究价值的指标体系。

一、国家智慧城市（区、镇）试点指标体系

2012年11月22日，住建部办公厅下发了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，并随通知印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个文件。

两个多月之后，同样在住建部的主持下，首批智慧城市试点名单向社会公布，由此拉开了我国智慧城市试点的序幕。

上述通知要求，申报国家智慧城市试点的城市（区、镇）应制定智慧城市发展规划纲要，对照《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》，根据当地实际制定切实可行的国家智慧城市创建目标并编制实施方案，建立相应的政策、组织和资金保障体系。

在该指标体系的制定过程中，住建部不仅参考了《绿色GDP指标体系》《智慧GDP指标体系》《循环经济评价指标体系》《城市建设评价指标体系与方法研究》《国家生态园林城市标准指标》等多项国内外指标文件，还借鉴了上海浦东新区、南京、武汉等多个较早进行智慧城市研究地区的规划标准。

该指标体系共分为三级：

一级指标共4个，包括保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务和智慧产业与经济；

二级指标共11个，包括保障体系、网络基础设施、公共平台与数据库、城市建设管理、城市功能提升、政务服务、基本公共服务、专项应用、产业规划、产业升级和新兴产业发展（见表5.1）；

三级指标共57个，对每一个项目进行了具体的说明。

整个指标体系基本涵盖了产业、民生、社会、环境和基础设施建设等各方面的内容，着重于城市的整体发展和现实问题的解决，致力于回答政府最关心的4个问题：

什么是智慧城市，怎么建智慧城市，智慧城市带来的好处，以及钱从哪里来。

表5.1 国家智慧城市（区、镇）试点指标体系

《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》是先于全国智慧城市试点工作发布的指标体系，其作为智慧城市建设领域的纲领性文件，指导和规范地方实践的意涵尤为明显。

在体系的构建上，该指标体系强调政府作为智慧城市主要推动力所起的作用，关注政府具有较大影响力的公共产品和公共服务，如保障体系与基础设施、建设与宜居、产业与经济等，其视角不仅限于智能技术的推广和使用，更注重对智能城市建设背景下社会治理整体结构的把握与研判。

因此，该体系并非一个严格意义上的指标体系。

其三级指标（如“智慧城市发展规划纲要及实施方案”“组织机构”“政策法规”等）仍然过于宽泛，无法量化，也无法指向微观操作。

该体系在宏观层面上的指导意义和象征意义要大于实践意义。

二、工信部智慧城市评估指标体系

早在2002年，工信部就发布了《城市信息化水平测评指标方案（试行）》。

该评估体系制定时间较早，更侧重于基础设施等硬件指标评估（孙静等，2013）。

2012年6月，《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》（国发〔2012〕23号）中第一次在国家层面明确提出要引导和促进智慧城市的健康发展。

因此，工业和信息化部信息化推进司为了全面了解各地智慧城市建设和管理状况，保证智慧城市各项工作顺利开展，委托计算机与微电子发展研究中心（中国软件评测中心）研究制定《智慧城市评估指标体系（征求意见稿）》，并正式印发《关于征求智慧城市评估指标体系意见的通知》（工信信函〔2012〕021号）。

中国软件评测中心（2012）在工信部的指导下，组织开展评估指标的意见征集活动，于2013年10月联合国内各大通信与智能计算领域的龙头企业、科研院所、标准化组织等，共同成立了中国智慧城市产业联盟（又称中国智慧城市工作委员会），邀请典型代表城市、主流ICT企业、城市管理和信息技术权威专家加入，请联盟成员和专家在其擅长领域进行评估指标的细化和建设指南的编写。

从某种意义上说，工信部的智慧城市评估指标体系具有明确的技术指向性，可以为企业和政府共建智慧城市的成效提供更为具体的参照标准。

2013年1月11日，“中国智慧城市年会”于北京召开。

在该次会议上中国智慧城市评估指标体系发布，并举行联盟成立揭牌仪式。

此次发布的指标体系，由计算机与微电子发展研究中心（中国软件评测中心）组织编制，并综合了中国电信、中国联通、IBM、微软、华为、太极、软通动力、首信、东软、华迪、清华同方、北大方正、大唐电信、中国智能交通、中标软件、中电兴发、广州赛杰、华三通信、超图、大连华信、中国电子学会、中国软件评测中心等国内相关知名IT企业以及相关单位领导、专家的建议与意见，最终形成了智慧准备、智慧管理和智慧服务3个一级指标，包括网络环境、技术准备、城市运行管理能力、建设过程控制、运营管理模式和智能服务覆盖度等在内的9个二级指标，以及45个考察点（见表5.2）。

表5.2 工信部智慧城市评估指标体系

该评价体系建立于SMART理论模型之上。

SMART理论模型包括

服务（Service）、

管理（Management）、

应用平台（Application Platform）、

资源（Resource）

和技术（Technology）五个方面（见图5.1），涵盖了智能城市建设的多个环节。

其中，资源和技术是智能城市建设的基础，属于投入层内容；

应用平台是建设智能城市最直接的产出物，是产出层；

管理是指采用智慧的管理手段，助力城市的规划建设及后期的运营维护；

服务主要是指面向社会公众提供各种各样的社会服务，服务和管理两者构成了绩效层。

图5.1 SMART理论模型

可以看出，工信部版本的智慧城市评估指标体系，更加注重以物联网为基础的智能技术为城市日常运营与管理带来的工作方式革命与工作效率提升。

45个考察点中，有相当的量化指标，如光纤入户率、互联网普及率、在线服务系统的响应速度等，同时也存在一部分定性指标。

从中可以看出，整个指标体系实际上是对现有城市“智慧”运营的综合测度。

三、国脉公司智慧城市发展水平评估

2011年3月，北京国脉互联信息顾问有限公司启动了首届中国智慧城市发展水平评估工作。

同年9月9日，在中国北京正式发布了《首届中国智慧城市发展水平评估报告》，并公布首届中国智慧城市发展水平评估结果。

第一届的评价体系从智慧基础设施、智慧治理、智慧民生、智慧产业、智慧人群和智慧环境六个方面对智慧城市进行综合评价，确定了由6个一级指标、19个二级指标、42个三级指标构成的智慧城市评价指标体系总体框架（见表5.3）。

表5.3 第一届国脉公司智慧城市发展水平评估

而随着我国智能城市建设的推进，各个地方建设情况与水平都有了较大变化，因此该指标体系也随之逐年更新。

在2014年第四届评选中，国脉公司基于智能城市评估体系框架（见图5.2），将该指标体系变为由6个一级指标、15个二级指标和1个加分项组成，并为每项指标分别赋予了权重（见表5.4）。

图5.2 PSF智能城市评估体系框架

表5.4 第四届国脉公司智慧城市发展水平评估

可以发现，与政府机构发布的智慧城市标准有所不同，国脉的报告尤其注重普通大众对评价标准的参与，充分重视人群的智能化水平和知识创新能力，这表明国脉对智慧城市的内涵有了更加全面的解读。

同时，国脉基于该评价标准，对国内智慧城市的建设发展情况进行量化，按照智慧城市起步阶段的发展水平划分为A（领先者）、B（追赶者）、C（准备者）三个梯队，对各城市的智慧城市建设水平进行了综合评定。

在第四届评价中，国脉共选取了国内100个城市，总体评估各个城市发展水平。

其中，直辖市、省会城市及副省级以上城市34个，地市级城市57个，县级市9个。

2014年智慧城市评估满分为105分，平均得分为40.1分。

其中得分最高的城市为无锡（总分77.2分），得分最低的城市为齐齐哈尔（总分17.6分），两者相差59.6分。

第一届与第四届得分前十名的城市如表5.5所示，可见领先的城市及地区基本保持不变。

第四届得分前十名城市的得分详情如表5.6所示。

表5.5 第一届与第四届国脉公司智慧城市评价结果

表5.6 第四届国脉公司智慧城市前十名城市详细得分情况

四、工程研究会智慧城市（镇）发展指数

2011年8月28日，中国智慧工程研究会推出了中国智慧城市（镇）发展指数，提出将智慧城市发展指标体系的三大方面

——智慧城市幸福指数、智慧城市管理指数和智慧城市社会责任指数

——作为3个一级指标，将就业收入、医疗卫生和健康、社会保障等22项作为二级指标，将信息和网络化水平等86项作为三级指标，将社区心理援助、志愿文化等362项作为四级细分指标（见表5.7）。

表5.7 工程研究会智慧城市（镇）发展指数

中国智慧工程研究会是由钱学森先生倡导创办，由中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、清华大学、北京大学等20多家科研机构及著名大学发起，由教育部主管的全国性综合类一级社团。

该研究会联合我国多个科研机构与高等院校的专家，经过一年时间的筹备，并对上海浦东新区、北京、武汉、浙江、南京、江苏、陕西等正在创建智慧城市的地区进行调研，先后征询100多位专家意见，参照美国、欧盟、日本、新加坡等发达国家和地区的智慧城市实践经验，结合我国国情及国家“十二五”规划，提出这套有关智慧城市建设的指标体系。

该发展指数是一套相对完整的智慧城市评价体系，但由于其注重体系的完整而缺乏必要的针对性，指标体系过分庞大，因此影响较小。

五、浦东智慧城市评价指标体系

2011年7月1日，上海浦东智慧城市发展研究院正式对外发布《智慧城市指标体系1.0》，这是国内首个公开发布的中国版的智慧城市评价指标体系。

2012年12月19日，《智慧城市评价指标体系2.0》发布。

1.0版本中包含基础设施、公共管理和服务、信息服务经济发展、人文科学素养和市民主观感知5个维度（即一级指标），含有19个二级指标和64个三级指标（见表5.8），并为每一个指标提供了相应的参考数值。

表5.8 浦东智慧城市指标体系1.0

该智慧城市评价指标体系从启动研究到正式发布，先后经历了一年左右的时间，主要完成了以下三方面工作：

丰富的经验借鉴、坚实的实证基础和大量的专家研讨。

主要以城市“智慧化”发展为理念，统筹考虑城市信息化水平、综合竞争力、绿色低碳和人文科技等方面的因素。

智慧城市评价指标体系需要不断创新、不断完善，才能满足城市建设的需求。

上海浦东智慧城市发展研究院在发布指标体系1.0之后，继续通过合作研究研讨的方式，对指标体系进行进一步完善。

经过一年左右的持续研究，《智慧城市指标体系1.0》得到了较大幅度的修改完善。在2012年12月举办的中国(上海)智慧城市高峰论坛上，《智慧城市评价指标体系2.0》隆重发布，这是经过实证研究、反复论证和修改完善后的最新力作。

该指标体系基于城市“智慧化”发展理念，统筹考虑城市信息化水平、综合竞争力、绿色低碳、人文科技等方面的因素，共分为基础设施、公共管理和服务等6个维度（即一级指标），包括18个二级指标、37个三级指标（见表5.9）。

较1.0版，2.0版增加了“智慧城市软环境建设”这一维度，同时二级指标与三级指标都有所减少。

表5.9 浦东智慧城市评价指标体系2.0

浦东智慧城市评价指标体系与浦东多年来的信息化建设和智慧城市实践密不可分，互为印证。

浦东智慧城市实践的特征是关注民生，因此其指标体系的建立亦是从市民切身感受的角度出发，如城市人文科学素养、市民主观感知、城市软环境建设等。

此外，在指标的选取上，2.0版充分考虑了三级指标的可采集性、可代表性与纵横向可比性，使得整套指标体系更加贴近市民的感受，同时又更容易在同一口径下进行比较和衡量。

六、智慧南京评价指标体系

南京市信息中心的邓贤锋（2010）在分析城市信息化评价指标体系的基础上，根据智慧城市的内涵和发展特点，总结提炼了智慧南京评价指标体系，其中一级指标包括城市网络互联领域、智慧产业领域、智慧服务领域和智慧人文领域四大部分，共21项评价指标，并利用南京市数据对这21项指标进行了逐一分析。

在邓贤锋的基础上，陈铭等（2011）对智慧人文领域进行了扩展，从原有的5项拓展到7项。

最终形成了4个一级指标，分别为基础设施、智慧产业、智慧服务以及智慧人文，二级指标项共23个，无三级指标（见表5.10）。

智慧南京评价指标体系是配合“智慧南京”建设过程，为了明确发展方向，规避建设风险，指导具体操作而建立的一套基于本地实践的指标体系。

表5.10 智慧南京评价指标体系

南京在国内属于较早开展智能城市实践的一批城市。

该评价体系最大的特征之一在于指标数量较少，且理论上均可量化。

此外，该评价体系尤其注重智能城市建设在人文文化方面的表现，呼应了南京市信息中心主任童隆俊先生在以“从数字南京到智慧南京”为主题的演讲中提到的：

“人才是我们最重要的资源，我们建设智慧城市的时候讲了很多问题，但是忽视的一个问题就是智慧人文。

我们帮助很多城市引进人才，这是一种人才保障。

不管怎么说，智慧城市万变不离其宗，最终还是要靠人来实现。”

作为地方性的智能城市评价体系，智慧南京评价指标体系同浦东智慧城市评价指标体系类似，更加注重指标的采集、操作与量化，因此在更加贴近现实的同时，也难免需要根据新的发展态势而不断做出回应和调整。

七、宁波智慧城市发展评价指标体系

2011年9月3日，宁波市人民政府邀请几位国内相关领域著名专家学者和有关领导在宁波香格里拉大酒店举行了智慧城市发展评价指标体系专家咨询论证会。

宁波智慧城市发展评价指标体系由2011年度部市合作国家重大软科学研究计划项目“智慧城市建设若干关键问题研究”主要申报（与承担）单位之一宁波市智慧城市规划标准发展研究院联合浙江大学等高校和咨询机构的研究团队共同研究起草。

该指标体系由6个一级指标、19个二级指标、39个三级指标构成，具体评估要点总计达119项。

其中，6个一级指标是智慧人群、智慧基础设施、智慧治理、智慧民生、智慧产业和智慧环境。

在具体指标的选择上，该指标体系充分考虑了民众的衣食住行等实际需求和对生活的幸福感受，有许多衡量标准是和民生息息相关的，是百姓“看得见、摸得着”，有切身感受的一套衡量体系（全继业等，2011）。

2012年，顾德道、乔雯（2012）对上述评价体系进行了深化，增加了“智慧规划建设”这一层面，对二、三级指标也进行了调整，最终构建了一套以客观指标为主、操作性较强的智慧城市评价指标体系，包含7项一级指标、21项二级指标、48项三级指标（见表5.11）。

三级指标中，客观指标有44项，占91.7%；较易获取数据的指标有34项，占71%，说明该指标体系具有较强的可操作性与应用性。

表5.11 宁波智慧城市发展评价指标体系

宁波同样是我国东部沿海智能城市建设的先行地区之一。

自2010年9月做出建设智慧城市的决定以来，宁波先后获得“中国城市信息化卓越成就奖”、“智慧浙江”综合试点城市等荣誉，成立了智慧城市规划标准发展研究院，并联合国家部委、地方政府、国内科研机构和著名高校承担课题研究任务。

除了关注基础设施、民生、产业、环境等主要内容外，宁波智慧城市发展评价指标体系还将“智慧规划建设”纳入评价对象，重点考察城乡统筹一体化、空间布局以及智慧楼宇等方面的进展。

而在稍早前作为《我国智慧城市建设若干关键问题研究》内容一部分发布的智慧评价指标体系，还对宁波各区进行了综合打分评价，评分发现，各区之间智慧度差异较为明显，智能城市建设还与各区县的经济发展具有一定的相关性。

八、本章小结

从指标体系编制和发布的主体来看，国内已有的7个智能城市评价体系均由政府部门或有政府背景的研究机构所发布，编制过程由领域专家领衔，并联合相关科研院所和企事业单位。

指标的侧重点、权威性和影响力均不同程度受到编制主体的影响。

工信部和住建部作为国家主管部委，其编制的指标体系均较注重体系的完整性和定性的分析，不如地方标准（如南京、宁波等）那样重视指标的采集与量化。

其中，工信部由于涉足信息化较早，与产业联系较为紧密，其指标体系更加关注智慧技术的效用呈现。

住建部则更聚焦于智能城市的空间落实。

例如，在与网络环境相关的三级指标中，工信部的指标更为详细、具体，包括互联网平均速度、光纤到户率、3G网络覆盖率、使用4M以上宽带产品的用户比例、互联网普及率、智能手机拥有率、移动宽带用户比例，而住建部的指标只有无线网络、宽带网络、下一代广播电视网三项。

又如，在城市管理方面，住建部的指标体系要比工信部指标体系丰富得多，城乡规划、建筑市场管理、供水系统、排水系统、节水应用、燃气系统、垃圾分类与处理、供热系统、照明系统、地下管线与空间综合管理、智能物流、智能支付、智能金融等指标均未在工信部的指标中出现。

总体而言，工信部的指标体系更强调对智能城市的技术支撑能力的考查，而住建部的指标体系则更注重智能城市具体的城市规划和管理环节的体现。

从评估内容的大类构建上看，基本上集中在硬件、环境、服务和人文四个方面，全都采用逐层细分的方法加以构建。

但细看各个评价指标体系，仍有所不同。如工信部发布的评估体系更侧重于基础设施等硬件指标评估；

上海浦东发布的评价指标体系是国内第一个针对具体地区制定的评价体系，有很强的地域性；

中国智慧城市（镇）发展指数评价体系更倾向于从公共管理和公共政策的角度对智慧城市进行整体分析；

国脉公司发布的评估报告主要针对我国智慧城市发展阶段进行了划分，将全国比较有代表性的智慧城市进行归类。

我国智能城市评价指标体系的建设仍需进一步的发展。

首先，应当明确智能城市的本质；

在此基础上，针对其各个组成部分提出相应的影响要素，从而确定每一个要素的评价标准，落实具体的评价指标。

在下一步评价指标体系制定的过程中，应注意以下四方面的特性：

（1）统一性。

各要素的具体评价指标数据应尽可能与国家统计口径保持一致，便于数据收集、处理和应用。

（2）差异性。

各地方智能城市发展背景、阶段、问题等都存在差异，应设置差异性影响要素及具体指标，以鼓励各地方进行特色化智能城市建设。

（3）可操作性。

注意各项影响要素的可采集、可量化、可应用程度，保证评价指标体系可以与实际的物联网、大数据、云计算等智能城市实践相结合，落实在具体智能城市建设的各项投入产出中。

因此，指标体系也必须是随着智能城市的发展而与时俱进、可持续发展的。

（4）细节性。

注意各要素的进一步细化。

如衡量城市基础设施的智能化程度时，可落实到单位面积布置了多少个感知原件或传感器，以保证各项指标能够真实有效地反映城市的智能化程度，避免影响要素的选择过于宏观而导致评价结果失实。