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集种植养殖、休闲观光、餐饮住宿等功能于一体的田园综合体，作为三产融合、乡村振兴的重要方向，曾被寄予厚望。然而，时下在全国“大棚房”问题专项整治过程中，不少田园综合体因为违规也在清理之列。一些田园综合体投资者表示“委屈和不解”，在鼓励和整治的矛盾中辨不清方向，颇感困惑。
▲6月20日，游客在山东省荣成市虎山镇东庄村百合园拍照
◆ 是钻空子，还是搞休闲农业？
去年8月份至11月底，全国排查各类农业设施1815.7万个，发现占用耕地违法违规建设“大棚房”11.4万个。这些“大棚”打着农旅结合的旗号钻空子，铤而走险突破耕地红线，甚至在农地上“种房子”。半月谈记者发现，以前曾被一些地方鼓励发展的田园综合体此次也被纳入专项整治。
福建村民张小明承包了近50亩地，曾以种植甘蔗、养猪养鱼为生。由于种养基地离县城较近，在当地政府的鼓励下，张小明于2013年转型“慢生活”旅游，投入260万元打造包括餐饮在内的休闲农庄，均为一层平房，最多时每天游客700至800人，年收入几十万元。
好景不长。今年2月，国土部门认定张小明的农庄用地不合法，将近3亩用于餐饮的房子拆除。“国土部门的工作人员说，谁当时支持的现在找谁去。”张小明说：当初一些地方领导多次到访支持肯定，电视台还来报道典型，现在农庄菠萝蜜、柚子、芦柑等20多种水果眼看就要烂在枝上，餐饮没了，来采摘的人也几乎都没了。
半月谈记者在浙江走访看到，以田园综合体为主的休闲农业，餐饮、采摘、游乐等功能几乎是标配。一家田园综合体负责人问道：既是农旅结合，游客停车吃饭是最基本的需求，其配套设施用什么地？农业观光大棚里，土上垫几块砖走路不行？生产设施用房贴上瓷砖也不行，农业只能破破烂烂？
◆ 设施农用地、休闲农业处于模糊地带
目前田园综合体处于灰色生长地带，关键在于政策对设施农用地、休闲农业并没有一个“严谨”的“说法”。
福建某市自然资源局干部说，关于设施农用地仅有指导性文件，配套政策和细则不完善，产生许多模糊地带，有的农民企业“蒙着眼入坑”，客观上无意识违法，有的则是“故意钻空子”。
有的农户最初申报设施农用地，但过了一两年，因为政策或市场变化，设施农业无法盈利，设施农用地和地面附属设施该怎么处理：是恢复成耕地，还是做其他经营性活动，比如农家乐？如果一刀切拆除，显然武断、浪费。
还有一些部门反映，现在没有明确规定什么是休闲农业，农户只要在工商部门注册登记，在农业部门登记种植养殖，就算是休闲农业。农业部门颁发什么奖励证书、评定示范点之类，也并不需要看土地使用是否符合法律规定。
还有基层干部坦言“左右为难”：昨天的政策鼓励农旅结合，基层就对一些模糊问题“睁一只眼闭一只眼”，今天政策风向突变、督查问责，基层落实只好层层加码一刀切。也正是政策的模糊地带太多，导致监管不力，田园综合体在灰色地带野蛮生长。
农业和旅游部门称，该部门没有审批休闲农业建设权限，也没有把关土地使用的职责，只是负责指导生产、引导发展，不负责土地性质是否违法。
自然资源部门说“执法难”，只能通知罚款，如果要拆除，只能叫法院执行，但从申请到真正执行，耗时9个月，违法建筑都建完了。
◆ 厘清政策界限，规范健康发展
首要是厘清政策。休闲农业的定义标准是什么？因为市场因素正常退出的设施农用地和地面附属设施该如何处理……在指导性文件之外，有关田园综合体发展的政策细则需尽早完善。
福建省漳州市农业农村局总农艺师林东坡建议，针对三产融合或休闲农业出台可操作的用地政策。要因地制宜细化标准，明确哪些材料不属于硬化地、用透水砖铺设的地面是否属于临时建筑、是否允许在林业设施上建设配套。
浙江米果果生态农业集团有限公司董事长陈照米认为，工业、商业都有专门用地，农业只有设施用地，已不适应农旅结合的趋势。随着乡村振兴推进，土地政策适度调整应加快进度。
专家建议参考管理设施农业地的办法，出台针对休闲农业用地政策，将基本农田外的园地、林地、劣质耕地分门别类，考虑在内。
©来源：《半月谈》2019年第13期
