文章来源《政务元宇宙》
▷政务元宇宙发展机遇与风险压力将长期并存，其建设治理需遵循发展与安全并重的基本原则。
▷基于元宇宙的核心要素、参与主体、发展阶段三个维度，构建政务元宇宙发展风险评估框架。
▷基于 IT 治理理论，提出“制度+规范”“技术+运营”“监督+激励”的政务元宇宙发展风险治理策略。
政务元宇宙的发展涉及多种新兴技术，还需要与现有的政府治理形态相融合。
面对这个复杂的治理新形态，发展机遇与风险压力将长期并存。
第一节 潜在风险分析
一、元宇宙风险分析
在多种技术创造出的虚实融合的元宇宙中，人们不仅能工作、娱乐、生活，还能在其中实现虚拟构建和创造。
在这个全新的无限可能的虚实空间里，无限可能的风险也潜藏其中。
当前，元宇宙技术及应用处于起步阶段，人们对元宇宙可能会出现的风险还没有足够的认识。
这些潜在风险可能包括从现实世界映射到虚拟世界过程中的风险问题，也包括由于虚拟世界自身及其对现实世界重塑带来的风险挑战。
对元宇宙可能带来风险的研究主要有两个方向：
一是针对元宇宙及其高度相关的互联网、大数据、区块链、人工智能等技术业态带来风险的分析；
二是元宇宙发展演化过程中对社会形态、价值伦理、治理规则等的重塑带来的一系列更深层次风险的分析。
基于现有元宇宙技术与产业的发展情况，有学者归纳了元宇宙的十种风险：资本操纵、舆论泡沫、伦理制约、垄断张力、产业内卷、算力压力、经济风险、沉迷风险、隐私风险和知识产权风险。
韩国元宇宙研究专家金相允博士则从数据安全性、沉迷性、权属规则、人类自身等方面对元宇宙风险进行了分析。
还有一些专家学者则聚焦于元宇宙对人类的潜在伤害进行探究，从心理健康、生命安全、数字权利、隐私安全、身份认可等方面进行了分析。
这里将元宇宙带来的风险归结为以下五点：经济风险、产业风险、技术风险、制度风险以及伦理隐私风险。
通过现有研究，我们可以看到元宇宙技术及其产业的发展将给人类社会的方方面面带来冲击和影响，这种影响随着技术的迭代和产业生态的演变，将长期伴随元宇宙的发展进程。
当我们对元宇宙未来的发展充满想象和无限憧憬时，还需要对可能发生的风险进行提前预防和治理。
总结来看，应对元宇宙带来的潜在风险，可以从
参与主体 ( 政府、企业、用户等 )、
空间载体 ( 交互媒介、基础设施、网络环境等 )、
服务内容 ( 服务、管理、决策、交易等 )
制度规则 ( 法规、标准、激励策略等 )
这些方面进行治理体系的建构。
二、政务元宇宙风险分析
未来，政务元宇宙作为信息技术及多种新兴技术集成的基础的新型政府工作模式，其对政府治理效能提升、推进国家治理现代化进程的重要意义和巨大价值显而易见。
但是从另外一个角度思考，元宇宙的发展目前还处在探索阶段，发展过程中将会遇到很多问题，像互联网、区块链等很多新技术在政务领域的应用也会存在一定风险和安全问题。
如同乌尔里希·贝克在《风险社会》中说的：“现代化以一种自反省的后果生成了系统性的风险图景。”
政务元宇宙项目的建设具有政府主导、投资规模大、时间周期长、涉及面广、多种创新技术集成以及人力资源依赖度高等特点，是一项艰巨而复杂的系统工程。
所以，对于政务元宇宙的风险分析需要从政务元宇宙的意涵属性、核心要素、组织目标出发，从建设阶段、参与主体、全要素、多层次、多角度分别探讨。
已有研究中存在较多对政府数字化转型中的风险识别和分析方法模型，比如
解释结构模型 ( Interpretative Structural Modeling，简称为 ISM )，
关键威胁、
资产和脆弱性评估 ( Operationally Critical Threat，Asset，and Vulnerability Evaluation，简称为 OCTAVE )，
以及美国国家标准与技术研究所 ( NIST ) 提出的风险管理框架 ( Risk Management Framework，简称为 RMF ) 等。
以上风险分析模型通常从技术系统出发，识别关键问题和导致因素，结合专家法和成熟度评估进行风险分析。
但是对于元宇宙这一新兴领域，需要更为灵活、全面、有效的风险评估框架。
本书根据复杂系统分析理论，基于政务元宇宙的核心要素模型，增加参与主体与发展阶段两个维度，构建了政务元宇宙发展风险评估框架。
政务元宇宙的五个核心要素是理解和发展整个体系架构的关键基础，也是识别政务元宇宙风险问题的关键分类。
在此基础上增加参与主体变量是为了实现政务系统的 360°管理，引用利益相关者理论实现政务元宇宙中各个主体的参与分析和考核评估。
引入政务元宇宙项目的建设阶段和发展生命周期则是拓展模型的时间维度上的解释能力，也反映了政府数字化转型项目建设的内在规律性，最终提升系统风险分析的动态演进能力。
各层次面临的安全风险包括政策与制度风险、技术与数据风险、产业与运营风险、价值与伦理风险。
图 12-1 政务元宇宙发展风险评估框架
1技术与数据风险
政务元宇宙的发展需要依靠多种技术的集成融合，具有现有技术与多种新兴技术不断发展和演化的动态性。
例如，以“云大智移链”为代表的底层支撑技术，使政务元宇宙的互联性、拓展性、体验性得到跨越式发展，但是同时它也是一把双刃剑，使风险源、风险单位、风险扩展速度进一步放大。
网络承载力、算力、信息采集能力、信息服务能力都由底层设施与技术决定，而任一环节和层面发生问题，带来的风险传导性是过去单一业务化的电子政务风险领域所不可相比的。
底层技术的整体架构、技术标准性、安全管理体系都需要在项目建设初期进行缜密的计划，如何给未来项目建设更新换代留有余地、如何适配不同模块的组合、如何融合新兴技术的安全进入都将是更加严峻的挑战。
数据是构成元宇宙的基础要素，政务元宇宙的虚实融合空间则需要将一切活动数字化。
数据安全主要涉及三个方面：
( 1 ) 个人数据方面，用户的虚拟身份可能被盗取，个人数据更容易被复制、窃取、擦除或操纵；
( 2 ) 政务部门的数据无法准确采集风险；
( 3 ) 数据的流动存在风险，政务元宇宙的数据流动化程度越高，面临的安全挑战越大。
政务元宇宙面临的安全风险，本质也是数据安全带来的挑战，网络安全、数据安全、算法安全等元宇宙环境运行的基础设施需要不断升级。
政务元宇宙中的数字空间信息与广义元宇宙的信息可以实现高频跨越边际交换，并且信息量将会进一步增加，信息边界无限扩大，普通用户的信息泄露问题、非法信息传播问题以及信息犯罪问题将和信息效率的提升共同存在。
而政务元宇宙如何扩大保障范围，有效提取信息、整合信息、识别信息、监控信息，最终在元宇宙环境中塑造有效、全面的政务监管数字主权，将成为进一步挑战。
2.政策与制度风险
政策导向和政府态度是影响元宇宙产业发展的关键因素，由于目前政务元宇宙还处于初期探索阶段，政府办事人员对于政策理解的主观性、片面性都可能导致政策传导中的风险。
部分领导还会受电子政务过往建设经验的影响，忽视政务元宇宙建设的复杂性，注重短期效益，仓促计划而导致盲目设定建设周期，造成项目无法按照实际情况推进。
同时，政策存在与地方法规、条文相矛盾而导致无法推进的情况。
此外，不同区域的发达程度不同，政务能力的优先建设会加剧区域发展的差异性。
这对政务元宇宙的顶层设计的灵活性、开放性、可扩展性提出更高要求。
政策对于元宇宙发展的重要性不言而喻，政策波动性和导向性将影响不同地方项目的建设和市场变化。
3.产业与运营风险
政务元宇宙的发展依靠的不仅是内部组织的革新和变革，而且更需要多种新兴技术的融合和嵌入。
而多种技术的集成是组织、资源、参与主体的融合集成，项目建设需要在不突破现有政务规模的基础上，通过外包、合作等方式引入新的技术提供方和组织参与者。
外包团队选择、招投标流程安排、组织间的融合、职责的分配、关键技术的管控等问题都需要慎重管理，否则很容易因为管理人员的权力滥用而导致寻租行为、腐败行为、恶意竞争、项目控制权丢失等不良后果，对整个政务数字化的改革造成巨大风险。
同时，不同参与主体因对于项目最终期望不同、实施单位技术能力不同以及不同政府数字化建设阶段不同等，可能会导致政务元宇宙建设中的“重复投资”，如何提升项目技术的动态迭代能力及不同项目之间的融合能力将成为政务元宇宙的下一步挑战。
政务元宇宙的建设需要较高的人力资源支撑和资金支持，在建设初期需要大量技术人员开发、设计，在建设运营阶段需要大量人员长期维护、监督。
元宇宙的多个技术集成的过程还涉及团队配合的问题，开发中容易出现认识不统一的风险。
人员风险对项目的进度建设、质量提供、运营长期保障影响提出更高要求。
资金使用需要合理分配、有效管理和严格监管。
4.价值与伦理风险
政务元宇宙应用建设目标和最终用户实际需求可能产生差异。
政务元宇宙建设的服务目标虽然是更全面的服务范围、更透明的政务信息公开以及更真实的场景体验等，但是实施落地后可能会因为公众实际使用需求与建设目标错位，对政府虚拟化运转缺乏安全感，进而对政府服务产生抗拒心理等，最终导致用户的实际服务使用率低下。
公众对政务元宇宙服务的使用能力可能产生差异。以数字人为代表的政务元宇宙交互技术将会进一步提升“人机物”三者之间的融合交互能力，但是不同群体对于享有服务的能力存在“服务鸿沟”，这种不同群体的可触达性和可使用性能力差异，将会导致公众享受服务能力的不平等性。
因此需要建立完整的多级社会效益评估目标体系，从群众的基本体验和需求出发，提升社会公众对于新服务模式的支持度和配合度，这将是未来政务元宇宙建设中的一大挑战。
公众对政务元宇宙的使用反馈可能会对政府组织声誉造成影响。群众用户对服务体验的真实体验口碑和舆情传播带来的媒介传播风险将会进一步放大。
在传统政务服务中，基层员工与群众的线下交流服务，更容易形成紧密的服务关系，而数字人等交互手段能否破除“数字政府”发展中“治理疏离”现象，也是政务元宇宙面临的新挑战。
对于公众使用元宇宙时引发的价值和伦理问题，如何发挥政务元宇宙的有效引导、实时监督、快速处置的治理作用将成为难题。
人们在元宇宙中创造无限可能的同时，也会由于缺乏伦理的约束放大人性中恶的一面，对政府的监督和治理能力也提出更高要求。
在互联网时代，人类社交已经开始脱离物理空间约束，与陌生人进行随时随地的交流，虚拟身份已经滋生出网络诈骗、隐私盗取、用户骚扰、信息泄露等各种各样的问题。
随着元宇宙中虚拟身份的可塑性增强，社交恐惧、社交信任、社交疏离也将进一步加剧，这可能会导致一系列社会伦理问题。
在政务元宇宙的发展建设中，我们需要认真、谨慎、全面地对待风险，正视发展过程中可能发生的问题，评估参与主体的各类活动行为，制定有效合理的政策法规，降低风险发生的可能性。
第二节 政务元宇宙风险治理与策略
一、治理理论基础
对于政务元宇宙的治理，本书借鉴经典的 IT 治理理论中决策、问责、激励三个维度框架，构建政务元宇宙治理体系。
该体系明确了政务元宇宙发展中治理的决策权归属、责任约束以及风险控制的基本原则。
决策权包含生成决策建议、决策批准、决策执行、决策监控等内容。
决策权与问责制有关，有专家学者认为问责制传统约束是通过由机构管理的合同和法律框架来制定、规定和实施的，而 IT 治理中可以通过 IT 基础设施来落实问责，以进行绩效激励和风险控制。
政务元宇宙的治理要适应元宇宙去中心化的决策形式和合约问责的技术约束，要适应分地区、分部门的建设形式，并兼顾治理过程全业务场景化、现实虚拟化、动态演进化等特征要求。
元宇宙边界的拓展性和泛中心化的组织形式，与现有行政体制的集中化决策模式存在一定矛盾。
以智能合约为代表的技术问责给元宇宙治理带来了破解矛盾的可能性，可以将制度规则、评估手段、保障机制等写入政务元宇宙底层技术环境，从而对政务元宇宙发展的风险进行规制。
二、主要治理原则
在政务元宇宙的治理中，我们需要根据国家治理、政府治理、社会治理的基本思想，结合政务元宇宙的内涵特征，对 IT 治理理论中的决策、问责和激励的治理维度进行有效融合。
首先，我们需要明确在元宇宙环境中的治理主体，包括政府机构、企业、公众等，治理主体的明确对元宇宙治理维度的拓展提供了落脚点。
其次，我们需要明确治理手段是指法律、技术、制度等多种手段相结合，需要构建“多主体”“多手段”合力的治理综合格局。
最后，结合数字治理和政务数字化建设的经验，这里提出以下应对发展政务元宇宙的治理原则：
( 1 ) 以人为本，满足公众需求。
政务元宇宙需要从现实环境出发，紧紧围绕群众关心、关注的政务、经济、民生等领域，坚持以需求为导向，使政府、教育、医疗等机构提供的服务能够实实在在普惠群众。
( 2 ) 统筹共建，推动均衡发展。
政务元宇宙需要纵向贯通、横向协同，构建一体化的政务元宇宙，所以需要以系统观念进行整体规划、统筹布局，构建上下贯通、条块结合的架构体系。(
3 ) 虚实融合，提升治理能力。
政务元宇宙需要本着从实到虚、以虚促实、虚实融生的原则，拓展业务空间，提升不同时空场景下的政府治理能力。
( 4 ) 协同共享，改善决策能力。
政务元宇宙需要提升各机构间业务协同效率，建立整体高效的决策运行体系，构建开放共享的数据治理基础，创新全局智能的决策模式。
( 5 ) 创新引领，促进开放合作。
政务元宇宙需要充分运用新技术，以技术创新促进治理创新，打造政务服务新模式，着力提高政务服务智慧化水平；
推动数据开放和场景开放，强化政府、企业、公众的共建共用共享。
( 6 ) 安全可控，保障技术支撑。
政务元宇宙需要坚持发展与安全并重的思想，建立技术与管理融合、全要素、多层次的元宇宙安全保障体系；
形成实战化、体系化、场景化、可扩展的一体化防御能力，打造安全可控的技术路线。
图 12-2 政务元宇宙治理原则
三、风险治理策略
从风险管理角度，运用政务元宇宙风险评估框架，基于 IT 治理理论对政务元宇宙发展风险进行评估和治理，将风险控制在可接受的水平。
遵循政务元宇宙发展治理原则，对不同发展阶段和不同的建设模式，科学系统地构建政务元宇宙发展风险治理策略。
图 12-3 政务元宇宙发展风险治理策略
1制度+规范
( 1 ) 创新体制机制。
创新政务元宇宙建设发展的体制机制，设立政务元宇宙建设管理领导小组，统筹协调多方力量，整合多种资源，提升政务元宇宙的管理、建设和发展水平。
明确建设目标，建立责任分工体系和激励问责制度，增强政务元宇宙发展的内生动力。
建立政务元宇宙试点示范和推广机制，加快政务元宇宙的落地实施，并取得成效。
( 2 ) 健全法律法规。
遵循发展和安全并重的原则，加快推动完善政务元宇宙领域中涉及的法律法规，如数字产权、数字人身份认证、物权认证等方面的立法工作，为元宇宙发展提供法治保障。
另外，需探讨“法律+技术”新型规则体系，以“法律+代码”的形式植入政务元宇宙底层环境中，实现对元宇宙系统性的技术问责。
( 3 ) 制定标准规范。
建立完善覆盖基础、技术、管理、测评、服务、信任等类别的政务元宇宙安全标准规范体系。
重点围绕元数据、数据元件、交互设备、数字人等方面，制定技术和服务标准。
制定完善覆盖应急管理、安全运维、安全教育、督查检查等领域的风险控制细则和操作规程。
2.技术+运营
( 1 ) 落实安全技术支撑。
政务元宇宙的发展需要搭建可信、可靠、可控的基础技术支撑。
针对政务元宇宙中数据量大、设施集成复杂、高算力、低延迟等技术运行要求，需要保证基础设施安全建设，搭建通信稳定运行网络，加强数据防护和算法治理基础水平。
应用场景和交互层的发展则需要使用多种技术时，如算法、渲染引擎、显示、交互、认证等技术，保证稳定性、可扩展性、有序性、可信任。
完善覆盖安全基础设施、安全运营、应用安全、数据安全及新技术应用安全的技术手段和能力，全面加强政务元宇宙安全的关键技术支撑。
( 2 ) 构建风险防范平台。
政务元宇宙具备治理空间拓展、服务场景和交互方式丰富、数据交换高频以及治理决策智能化等特点，需要建设多层级、多场景、多终端的风险监测预警平台。
以此提高底层约束能力，将智能合约、风险监控、轨迹跟踪等技术作为政务元宇宙的底层公约嵌入治理体系中，建立风险识别、动态检测、风险预判、跨时空捕捉、异常分析等能力，提升系统性安全风险态势感知和风险防范能力。
( 3 ) 筑牢安全运营体系。
政务元宇宙的安全运营需要构建统一的安全防护、安全分析、应急响应、协同指挥、快速处置能力体系。
利用数据分析、智能处置等技术，实现多端化、自动化、智能化的安全运营，提供覆盖全建设阶段、全基础设施、全数据生命周期以及全服务场景的安全运营保障能力。
例如，在内容审查方面，利用数字人的智能审查功能，对元宇宙中视频、物体、生物进行信息识别，实现政务信息和服务的自动纠错、智能处置、快速处置等功能。
( 4 ) 创新安全技术。
加快发展安全可控的新技术和重要领域核心关键技术创新，增强数据安全领域如零信任技术、多方安全计算、隐私计算、联邦学习、同态加密等技术的创新能力，推动政务领域边缘计算、安全对抗模拟、交互媒介、场景控制等安全技术的创新。
3.监督+激励
( 1 ) 建立目标责任机制。
明确政务元宇宙发展管理目标，厘清参与主体的责任分配，落实监管部门责任，引导项目实施单位自我监督履责，引入第三方机构和社会公众评价监督，提升安全监管的效率与能力。
( 2 ) 建立激励与约束机制。
政务元宇宙概念和技术还处于创新发展阶段，需要对各种可能性保持开放态度。
基于实际需求明确发展的主要目标，设立激励为主、激励与约束相结合的机制。
建立技术驱动的政务元宇宙绩效考核评估机制，利用区块链、零信任等新技术打造底层工作证明系统，以此强化发展管理、监督考核、投资评价、结果通报、约谈制度，实现以评促建。
( 3 ) 建立质量管理机制。
加强政务元宇宙项目质量管理，执行标准规范性验证和产品质量的双向深入检测。
组建质量管理团队，分析项目管理、产品研发、运维管理、运营管理现状，定期输出过程监控与质量监控报告，优化质量管理流程，加强项目实施流程监督。