中国重点城市科技创新管理评价

20世纪七八十年代，美、日、欧等西方发达国家和韩国、新加坡等新兴工业化国家就开始制定以创新为驱动的国家发展战略，并且在相对较短的时间内完成了创新型国家的建设进程。当今全球化不断深入，知识化加快渗透，创新这一要素已成为经济发展的重要内在驱动力和具有决定性的影响因素，逐渐形成了包括国家、区域和城市系统在内的创新体系。

城市是国家的重要组成部分，国家创新以城市为基础，在中国建设创新型国家进程中发挥着举足轻重的作用。现阶段，中国各城市之间的创新能力不平衡和创新管理不充分已经影响到了国家创新型城市整体建设规划的进程。全面掌握当前各城市的科技创新能力，分析这些城市在创新能力方面表现出来的差异，对不同城市制定相应的创新管理目标、完善城市创新管理工作，进一步提升城市创新能力，加快创新型城市的建设进程具有十分重要的意义。

一、管理主体与创新型城市建设

（一）建设创新型城市

创新型城市的建设是创新型国家建设的基础，在整个国家创新网络结构中处于重要位置。2010年1月，国家发改委发布《关于推进国家创新型城市试点工作的通知》原则同意大连、青岛等十六个城市申报的创建国家创新型城市总体方案，支持这些城市开展创建国家创新型城市试点。同年4月，科学技术部出台《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》。2016年5月在全国科技创新大会上，习近平总书记明确提出了“建设若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心”。为深入贯彻全国科技创新大会精神和《国家创新驱动发展战略纲要》部署，2016年12月，科技部、国家发展改革委制定了《建设创新型城市工作指引》，该指引对在新形势下做好各创新型城市各项工作，充分发挥区域示范引领具有重要指导效应。

从2010年起，科技部、国家发改委在全国30个省、区、市分批布局了61个创新型试点城市。2018年4月科技部、国家发改委印发《关于支持新一批城市开展创新型城市建设的函》，支持全国17个城市开展创新型城市建设，目前共有78个创新型试点城市，本次研究的36个重点城市均为国家创新型试点城市（见表1）。

（二）管理主体

在创新型城市建设工作中，科技部、国家发改委将按照国家创新驱动发展的整体部署，统筹东部、中部、西部及东北地区布局，持续加大推进创新型城市建设的支持力度。其中科技部负责推进国家创新体系建设和科技体制改革工作，拟订科技创新政策措施，国家发改委负责推进国家高技术产业规划、政策和标准，指导行业技术创新和技术进步。

在地方政府层面，国家有关部门与城市政府共建创新型城市建设的工作机制，在顶层设计、改革保障等方面实现上下联动，统筹运用各部门资源支持地方政府建设创新型城市。地方政府建立地方各部门的统筹机制，形成共同促进城市科技创新的实施方案和组织架构，分解任务，明确时间表和路线图，推动各项任务落到实处。

二、城市创新管理水平评价指标体系

（一）研究现状

对城市科技创新管理的研究涉及有关城市经济、科技创新、政府公共管理等相关领域以及他们之间的交叉与扩展，属于区域创新范畴。目前国际上主要有学者和机构两类群体对区域创新能力的评价进行研究，基本采用了创新投入—创新产出的指标构建体系。著名研究机构有英国罗伯特·哈金斯协会发布的全球知识竞争力指数（WCI）、欧盟与联合研究中心发布的欧盟总体创新指数（SII）、澳大利亚创新研究机构发布的全球创新城市评估指标体系等。

中国的区域创新能力的评价同国际研究一样，也是主要由学者和研究机构完成。城市创新能力评价一般是在区域创新能力评价研究的基础上展开的，国内比较有影响力的创新能力的评价研究机构有中国科学院科技战略咨询研究院、中国科技发展战略研究小组和首都科技发展战略研究院等，中国科技发展战略研究小组建立了一个知识创造、知识流动、企业技术、创新能力、科技投入等五维的区域创新能力指标体系，每年发布各省区市的创新能力评价报告。中国科学院科技战略咨询研究院高新区研究中心发布的国家高新区创新能力评价，由创新资源集聚、创新创业环境、创新活动绩效、创新的国家化和创新驱动发展五大方面的25个二级指标构成，对全国国家高新区进行评价，首都科技发展战略研究院的城市科技创新发展指数指标体系由三个层次指标构成，其中一级指标包括创新资源、创新环境、创新服务、创新绩效等4个；二级指标包括创新人才、研发经费、政策环境等13项；三级指标共35项，综合反映287个地级城市的创新发展水平和差异。

（二）评价内容

创新为推动城市持续发展提供了强大的动力。通过构建一套科学、合理的城市创新管理的评价指标体系和评价方法，客观地评价城市的创新能力，进而折射出一个城市管理者推动城市科技创新水平，成为本次研究的目标。本研究基于创新投入、创新潜力、创新载体、创新效率和创新产出五个维度对城市创新进行全方位评价，重在创新管理水平的评价，最终反映36个城市的创新管理及推进创新工作的总体状况。

1．创新投入

城市科技创新系统是一个创新资源投入与产出的生态系统，其中创新投入是系统的起点，对创新能力提高具有基础性作用。衡量创新投入的最直观的指标就是研究与试验发展经费（R&D）投入强度，它能够整体衡量科技创新的投入水平，也是国际上通用的衡量一个国家是否进入创新国家的指标。该指标是指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出，包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。从活动类型看，R&D包括用于基础研究的经费、应用研究经费和试验发展经费。从活动主体看，包括各类企业研究与试验发展（R&D）经费、政府属研究机构经费和高等学校经费。另外，城市的公共政策对城市整体创新环境的发展极为重要，科研支出占财政支出比重体现出城市政府对科研的重视程度。

2．创新潜力

城市的创新发展离不开人才的作用，有保障的教育支出和浓厚的文化氛围会有助于培养更多的优秀人才，并不断产生和充实整个城市的创新主体数量。一个城市的持续创新能力来源于教育，成为创新能力的未来潜力值，由此可见，创新潜力反映了一个城市创新能力的基础和前提。从投入产出的角度，对教育的投入所形成的基础与支撑是作为一个城市目前已经投入的要素量，包括教育科技支出、高等学校老师与学生人数等。这些要素对一个城市创新能力形成和发挥作用需要一定的时间，而创新基础与支撑正好体现出该城市当期对创新能力的重视情况和创新的可持续能力。

3．创新载体

创新主体是城市实现创新能力的主要载体。企业作为市场经济的参与者，根据自身的竞争需要和市场变化不断地加大和调整企业创新力度和方向，外部竞争压力决定了企业能够自主组织创新活动。企业作为城市创新系统的主体之一，是城市技术创新系统的核心要素。为此，本研究特别重视一个城市内企业的科技创新方面的评价，分别把规模以上工业企业、科学研究和技术服务业企业和外商投资企业作为创新载体的企业来评价一个城市的创新能力。其中，规模以上工业企业对于一个城市具有举足轻重的地位，其高新技术水平在一定程度上代表了地区技术创新水平。科学研究和技术服务业企业在城市创新系统中充当知识源头，一般在创新的知识创造、技术研发等初始创新阶段发挥基础性作用，是前期研究的主体。外商投资企业的技术溢出和研发人员流动溢出成为城市技术创新的一支重要的力量，与一个城市整体发展水平和科技创新是相辅相成的关系。

4．创新效率

美国经济学家索罗在他的《经济增长的一种理论中》中，首次将技术作为外生变量，突出强调技术进步对现代经济增长的决定性作用。在当今知识经济时代，创新型城市的产业结构必然会转向以依靠知识和技术创新的集约型经济增长为主导的发展方向。该领域里包含第二产业劳动生产率、第三产业劳动生产率等具体指标。一方面，劳动生产率越高，表明城市正在依靠增长方式的转变带动经济发展，产生越高的经济效益，所体现的优化升级的产业布局，反向影响创新型城市的创新能力。另一方面，第二产业劳动生产率、第三产业劳动生产率与各类高技术及高知识密集型的产业比例相关联。这些指标的值越高则表明城市越注重高新技术产业的发展，创新驱动产业变革带来越高的经济效益，让城市经济发展有新的着力点。

5．创新产出

创新产出与创新投入相对应，必然会集中反映高技术、高知识的创新成果的知识产权产出，代表一个城市目前创新产出的总体情况，成为衡量一个城市创新能力大小的主要依据，既包括新增发明专利申请量所体现的城市创新活动的活跃程度，也包括新增专利授权量所体现的城市创新活动的实现成果的能力。将高技术产品出口作为对外交流能力的衡量指标，一个城市通过高技术产品出口促进中国本土企业创新，真正体现出技术溢出效应和知识溢出效应在国际市场的创新成果检验，对创新能力的提高同样具有重要的作用。

（二）评价指标体系

本次研究依据前面分析的城市创新投入、创新潜力、创新载体、创新效率和创新产出等五个维度的理论基础，同时参考已有国内外研究成果，考量了科技创新管理水平的总体影响因素，在5个三级指标下设大于2个的二级指标作为创新指标，建立了本研究的城市科技创新全方位评价指标体系。在衡量指标的选取上，所有的指标必须要求可以获得有效的数据或者可以进行有效的评估，建立的指标体系如表2所示。

表2城市创新管理水平评价指标的基础数据主要来源于2016年的《中国城市统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》、《中华人民共和国国家知识产权局专利统计年报》和部分省份的《科技统计年鉴》等，以及36个城市国民经济和社会发展统计公报和政府工作报告等（见表3）。各项指标的统计数据，样本统计口径基本一致，数据的可信度和质量较高。

（三）指标的权重

评价体系的权重确定可分为两大类：一类是主观赋权法，即根据专家的经验主观判断确定，如德尔菲法、层次分析法等；另一类是客观赋权法，即根据评价指标的实际数据确定，如主成分分析法、熵值法、相关度法等。考虑到城市创新水平评价中各指标重要性的不同，本研究采用主观赋权法确定指标权重。为了提高主观赋权的科学性，同时运用层次分析法确定各层次指标的权重。层次分析法的优点在于它能把定性因素定量化，并能在一定程度上检验和减少主观因素影响，使评价更趋科学化。

首先通过专家打分，集成专家的意见，对层次分析法中的两两比较矩阵进行赋值，然后通过计算得到各层每项指标的权重，通过从下往上逐层递推得到最后一层指标相对于最上层的综合权重，最后进行一致性检验。利用层次分析法，我们得到表4的权重设置。

（四）数据预处理

由于城市创新管理水平各项指标数据具有不同量纲，因此，有必要对这些数据进行预处理，使其成为无量纲数据。

相关指标可以分为两类：正向指标和逆向指标。正向指标是指假定直接评价的三级指标与最终评价的一级指标呈正向线性关系，即该指标数据越大越好。逆向指标是指直接评价的三级指标与最终评价的一级指标呈负向线性关系，即该指标数据越小越好。

对于正向指标，数据预处理的计算公式如下：

对于逆向指标，为了使其数据与正向指标数据有一样的表示（越大越好），其数据预处理的计算公式如下：

其中，yi为预处理后无量纲的数据，xi为该指标的原始值，max（xi）为该指标的最大样本值，min（xi）为该指标的最小样本值。

（五）综合得分的计算

环境管理水平综合指数的计算如下：

其中E1（X）是城市创新水平建设综合指标得分，ai是一级指标权重，Xi是一级指标得分。

三、城市创新管理评价结果

本次研究对36个重点城市进行城市创新管理水平评价和排名，其中包括4个直辖市：北京、上海、天津、重庆，27个省会城市：石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、贵阳、昆明、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐和5个计划单列市：大连、青岛、宁波、厦门、深圳。

（一）创新投入水平排名

36个重点城市创新投入水平分值和排名如表5和图1所示。

在36个重点城市创新投入水平分项指标上，平均得分为30.94分。居前十的城市中除了西安和武汉外，均为京津冀、长三角、珠三角等经济发达区域的城市。合肥、西安和武汉引人注目，分列第三位、第四位和第六位。作为中西部地区的这些城市，创新驱动引领未来成为这些城市政府确立的发展战略。2016年合芜蚌国家自主创新示范区、合肥综合性国家科学中心获批建设，重大创新平台形成体系。合肥的财政支出对科研支出比重达到11.83%，为全国最高水平，远远高于2.95%的平均水平，甚至高于许多发达城市。2016年武汉市先行先试抓创新强驱动，启动3批共13个“创谷”建设，各类孵化器221家，总面积超过千万平方米，居全国城市首位。2016年西安市财政预算重点支持军民深度融合和国家科技创新中心建设，出台科技发展专项资金支持高技术产业发展，提高产业自主创新能力。在财政融资方式上更多发挥财政资金撬动作用，吸引带动更多社会资本投入。

（二）创新潜力水平排名

36个重点城市创新潜力水平分值和排名如表6和图2所示。

在36个重点城市创新潜力水平分项指标上，平均得分为29.57分。居前十的城市或者是历史所形成的全国教育资源优势城市，如北京、上海、天津，武汉等，或者是区域内有一定教育资源优势，如南昌、福州、郑州、长沙等，或者是新兴城市，如深圳对高等教育的跨越式、优质化发展。拉萨由于公共财政对教育的大力投入和人口较少，在创新潜力水平上分值较高，排名第三。2016年拉萨市继续打造优质教育，高等教育办学水平持续提升，教育支出为34.5亿万元，占公共财政支出的13.9%，出台了《拉萨市建档立卡贫困家庭子女接受高等教育实施免费教育补助政策实施细则》，对免费教育大学生在校期间按照就读高校收费标准执行免费教育政策，即免除学费、住宿费、书本费，并补助生活费。

（三）创新载体水平排名

36个重点城市创新载体水平分值和排名如表7和图3所示。

在36个重点城市创新载体水平分项指标上，平均得分为26.21分。居前十的城市中以深圳、北京、天津最具代表性。深圳是高科技企业引领全市科技创新的代表。2016年，深圳市开始从跟跑创新向并跑领跑迈进，将建设科技、产业创新中心的定位纳入国家“十三五”规划。新增国家省市级重点实验室、工程实验室、工程研究中心、企业技术中心等创新载体210家。新兴产业增加值7847.72亿元，比上年增长10.6%，占GDP的比重为40.3%。北京是创新引领新经济发展的代表，2016年全年新经济实现增加值8132.4亿元，比上年增长10.1%，占全市地区生产总值的比重为32.7%。新设科技型企业8万家，增长23.2%，占全市新设企业的36.2%。自主创新能力不断增强，催生了一批新技术、新产品、新模式、新业态。天津是创新引领工业转型升级的代表，2016年引进清华大学电子信息研究院等一批高水平研发机构，组建产学研用创新联盟30个，众创空间达到139家。科技型企业发展到8.8万家，小巨人企业3900家，产值占规模以上工业总产值的50%以上。

（四）创新效率水平排名

36个重点城市创新效率水平分值和排名如表8和图4所示。

在36个重点城市创新效率水平分项指标上，平均得分为44.99分。在位居前十的城市中，长沙、南京值得关注。长沙实施创新驱动发展战略，出台“自主创新33条”，形成新材料、工程机械、食品、电子信息、文化创意、旅游六大千亿产业。2016年长沙“长沙工业云”上线运行，以智能制造为统领，运用互联网技术，既降低消费成本，又提高供给效率，从而推动长沙企业技术改造和制造业转型升级。南京制定贯彻国家创新驱动发展战略纲要实施方案，出台36条政策措施，推动科技与产业紧密融合。全市高新技术企业达到1500家，产值达到8800亿元，增长8.5%。战略性新兴产业提速发展，七大类14个重点领域新兴产业实现主营业务收入达6800亿元，增长13%。现代服务业发展步伐加快，电子商务交易额增长25%，软件和信息服务业、旅游业收入分别增长15%和13%。

（五）创新产出水平排名

36个重点城市创新产出水平分值和排名如表9和图5所示。

在36个重点城市创新产出水平分项指标上，平均得分为20.88分。前三名城市深圳、宁波和郑州引人注目。与北京不同，深圳无疑是以高新技术企业为主体引领创新的示范城市。2016年，发明专利申请量和授权量均居全国副省级城市第一名，同比增长40.74%，远高于同期全国平均增长率的21.5%。PCT国际专利申请量同比增长了47.64%，占广东省申请总量的83.35%，占国内企业和个人申请总量的46.59%，居全国各大城市第一名。截止到2016年底，深圳国内有效发明专利量居全国各大城市第二名，仅次于北京；每万人国内有效发明专利为80.09件，居全国各大城市第一名。宁波市把建设创新型城市作为“十三五”发展的首要战略，在深化国家创新型城市建设中实施“科技领航”计划；2016年发明专利授权量年均增长28.7%；新增人均发明专利申请量和新增人均专利授权量居全国各大城市第一名，仅次于深圳。郑州市抢抓自贸区获批建设机遇，积极融入“一带一路”倡议和打造内陆开放高地；2016年外贸进出口实现了平稳增长，出口增幅高出全国9.2个百分点，高出全省2.0个百分点；分别占全省出口总额的74.0%，领跑中部省会城市。其中郑州市高新技术产品出口达276.4亿美元，占出口额的比重达87%，居全国各大城市第一名。

（六）总体指标排名

36个重点城市总体指标平分值和排名如表10和图6所示。

2016年中国36个重点城市的综合得分的均值为28.05分。通过上面得分我们大致可以把36个重点城市的创新能力情况分为三个梯队，第一梯队是得分在40分以上的城市，包括深圳、北京、宁波、上海、武汉、天津、合肥、长沙8个城市；第二梯队是得分为25～40分的城市，包括西安、广州、青岛、南京、郑州、杭州、厦门、福州、成都、长春、重庆、南昌12个城市；第三梯队则是得分在25分以下的城市，包括昆明、济南、石家庄、呼和浩特、太原、兰州、沈阳、大连、哈尔滨、贵阳、南宁、银川、西宁、乌鲁木齐、拉萨和海口16个城市（见图7）。

四、评价结果深度分析

（一）一线城市科技创新能力优势明显

传统一线城市包括北京、上海、广州、深圳，在中国的经济中处于重要地位，同时也是区域科技创新中心，在科研、教育、人才培养、信息交流等各层面起到主导和辐射带动作用。北京新的城市战略定位被确定为“全国科技创新中心”，成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎。上海的城市定位在原有的国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”的基础上，增加了科技创新中心，打造具有全球影响力的科技创新中心。广州要成为经济实力、科技实力、宜居水平达到世界一流城市水平的活力全球城市。深圳提出建成现代化国际化创新型城市。从2016年中国36个重点城市创新排名来看，这四个一线城市全部进入十强，其中深圳在创新投入和创新产出上表现突出，从而总分排名第一；北京在创新投入、创新潜力上优势突出，分别位列第二和第一；上海、广州在五大项中各有千秋，互有优劣，能力创新位列第四和第十。在争创区域科技创新中心的表现上，北上广深四个城市能够结合自身优势准确定位，在夯实丰富的教育资源和良好的科研环境的创新基础上，使具有竞争力和影响力的中小型科技企业成为创新发展的主力，创新投入总体保持上升趋势，高科技和现代服务业比重逐渐提高，产业结构呈现“三、二、一”的格局（见图8）。

（二）部分城市科技创新水平异军突起

一般而言，科技发展依赖于经济发展，并受经济发展状况制约。一个城市经济发展的水平越高，财政支出中科技财政拨款所占的比例才会越高，科技创新资源的供给越好。从2016年中国36个重点城市创新研究发现，部分城市科技创新水平逆GDP排名而上，在科技创新排名上赶超GDP排名，如宁波市GDP指数排在为第14位，其创新指数排在为第3位，反超11名。武汉、长沙、西安和郑州的GDP指数分别居第10名、第12名、第15名和第18名，其创新指数分别排在第5名、第8名、第9名和第13名，说明这些城市对科技创新活动的重视程度明显提高。如宁波提出了率先进入全国创新型城市前列、建设“全国一流的产业技术创新中心”的目标，在推进科技成果转化、推进重大创新平台建设、优化创新创业生态等方面加大工作力度。武汉提出了加快建设具有全球影响力的产业创新中心的目标，强化创新型企业培育引进、创新平台建设、关键技术与创新产品开发，探索建立企业主导科技项目立项等激励机制。建设“创谷”激发双创活力，设立促进科技成果转化专项基金，推动创新成果产业化。西安市以建设高新区国家自主创新示范区为重点，努力营造有利于创业创新的政策环境。通过实施科技企业小巨人三年行动计划、高校院所技术转移转化、知识产权质押融资试点、西安科技大市场“互联网+科技服务”等举措，加快高新技术产业和科技服务业发展，构建西部创新创业新高地（见表11）。

（三）R&D经费投入强度竞争日趋激烈

研究与发展活动是知识增长和创新增长的核心要素和源泉，中国成为世界上R&D经费投入增长最快的国家之一，2016年中国R&D经费投入总量达到为1.5万亿元，投入强度为2.11%，超过欧盟15国2.08%的平均水平。2017年达到2.13%，较2016年提高0.02个百分点。随着中国科技发展战略的实施，各地城市政府和企业等R&D执行部门不断加大对科技特别是R&D投入的力度，不断提高城市技术创新的能力，一个城市的R&D经费投入强度已经成为各城市科技创新水平竞争力的标志性关键指标，其特点表现为以下三个方面。一是各城市纷纷出台相关鼓励政策支持企业加大研发投入，如长沙市对R&D经费投入“双百企业”（规模以上工业高新技术企业年度R&D经费投入总量全市排名前100及R&D经费投入占主营业务收入比例全市排名前100）进行资金奖励。二是R&D经费投入强度的集中度高且强度较强。2016年的数据显示，北京、深圳、上海三个城市的研发经费总和约3300亿元，相当于全国研发经费的22%。仅华为公司2017年的研发支出即达到897亿元，高于25个省级行政区。特别是北京、深圳、上海的R&D经费投入强度分别达到5.94%、4.10%和3.80%，已经达到或者超过了发达国家的水平。三是周边城市R&D强度与省会城市的竞争力不断增强。有些城市逼近省会城市，如无锡、苏州的R&D强度与南京的差距不断在缩小；有些城市甚至赶超省会城市，如广州R&D强度已经低于东莞和佛山（见表13）。

（四）综合排名靠前的城市也存在明显的创新短板

城市创新评价指标体系依据技术创新的特点，选择创新投入、创新潜力、创新载体、创新效率和创新产出五个维度对城市创新进行全方位评价，全面考虑评价指标在投入与产出、数量与质量、现在与未来等维度上的均衡。一个以创新为引领的可持续城市发展之路需要在以上各方面指标上的全面均衡发展。从2016年中国36个重点城市创新研究发现，总体排名分值并不是很高，排名第一的深圳市分值仅为61.66分，说明创新型城市存在明显的短板。如深圳市在创新潜力上存在明显的短板。众所周知，深圳是改革开放之后迅速发展起来的国际化大都市，高等教育从零起步，2016年深圳本科以上全日制在校生仅9.1万人，是北京的15.3%，相对于深圳的创新发展要求，高层人才缺口较大，高等科研院所自主创新能力有待进一步提高。再如北京市在创新产出上存在明显的短板，进一步研究表明北京高技术产品出口影响了北京市创新产出的分值。据分析，2016年北京高技术产品出口下滑19.34%，主要原因是出口产品过于单一，主要集中在集成电路及通信技术产品，其中集成电路出口为192.7亿美元，也是北京市未来创新工作的着力点（见图9、图10）。

（五）科技创新能力呈现出区域性差异

36个重点城市的科技创新能力在其所在区域具有一定的竞争力。同时，36个重点城市放在东部、中部、西部、东北地区四大区域中比较，则表现出科技创新能力的差异性。2016年，36个重点城市的科技创新发展的空间格局总体呈现以下区域特征。一是东部城市的科技创新能力总体占优，创新指数排名前10位、前20的城市中，东部城市分别有6个、11个，所占比重最大。但各省份分值的离散度也最大，反映出区域发展的不平衡，同属东部城市的海口市排在最后一名。二是中部地区的科技创新能力提升显著，创新指数排名前10、前20的城市中，中部城市分别有3个、5个，整体分值与东部城市几乎无差距，而且各省市分值的离散度也比东部城市小，说明中部地区的协同创新发展要比东部城市好。三是西部城市的科技创新能力总体偏弱，但崛起态势显现，创新指数排名前10、前20的城市中，西部城市分别有1个、3个，这与国家实施西部大开发战略以及各城市实施创新驱动战略高度相关。四是东北地区城市的科技创新能力退步加剧。体现在创新指数排名前10、前20的城市中，东北地区没有一个城市进入，而且整体分值仅高出西部城市0.27分，这一方面与作为中国的老工业基地的身份不相符合，另一方面也反映出东北城市近几年总体营商环境欠佳和资源性城市向创新型城市转型发展遇到的困难相一致（见表13）。

（六）创新效率是城市创新差距加大的重要原因

一般而言，城市间的科技创新能力存在显著差异，科技创新分值排名领先的城市往往在各项指标上高于科技创新能力分值排名靠后的城市。36个重点城市创新研究发现，从各城市二级分指数得分的极差来看，创新效率的分值极差在五项二级分指数中位居第一，达92.17分（见表14），成为拉大城市之间科技创新发展差距的重要原因。当前中国经济发展进入新常态，在经济新常态的背景下，过去靠资源依赖、房地产投资的一些城市遇到了经济转型的瓶颈，经济转型的着力点需要新的动力，其中一个重要动力就是从要素和投资驱动转变为创新驱动，创新驱动最核心部分就是技术创新。通过技术研发培养高新技术产业和技术推广应用改造传统产业，提高第二产业的生产效率和实现工业结构的转型升级，从而缩小与先进城市在工业领域上科技创新发展的差距。在36个重点城市中有成都、兰州、贵阳、厦门等典型城市需要在工业领域的技术创新上获得突破。在第三产业领域，要重视生产性服务业和科技服务业的投入力度，没有研发等生产性服务业的发展，对于后进城市而言，很难从产业链的低端迈向中高端，这方面典型城市有拉萨、海口、西宁、银川等，需要进一步向生产性服务业和科技服务业拓展。同时，创新效率的提高，缺少不了政府在科技金融、公共平台建设等创新服务环境上的完善，在基础研究、应用研发、成果转化到产业化的创新全链条中强化公共服务，这方面包括长春、哈尔滨、太原、石家庄等城市，需要加大在科技创新服务平台、技术转移成果服务体系上的建设力度。

（七）规模较小的城市创新水平普遍较弱

人力资本外部性和知识技术的外溢性是城市集聚最为重要的动力，极大地促进了创新的产生和扩散，因此城市也被称为“创新的中心”，显示出城市规模与技术创新能力之间的正相关关系。同时，城市规模扩张似乎也伴随着城市治理能力弱化、拥堵和污染等规模不经济因素，城市规模对技术创新并没有边际报酬递增，从而影响城市创新功能的实现，技术创新与城镇化没有协同发展。理论上来说，城市的规模经济与规模不经济之间的权衡决定了城市的最优规模，城市规模与技术创新之间存在倒U形关系。为加以验证，本报告从36个重点城市创新研究中对人口规模界定的城市规模与城市创新评价分值离散分布进行研究。从促进科技创新的角度出发，这些城市规模仍然普遍偏小，典型城市包括福州、昆明、合肥、兰州、贵阳、太原、厦门、海口等，重点培育门类齐全、梯次合理、充分满足本地科技发展需要的人才体系，向城区人口300万以上的大城市发展，促进整个城市的科技创新发展水平的提升。

五、城市政府推动科技创新的政策建议

本文针对中国36个重点城市科技创新管理在上述五个维度的排名表现和对评价结果七个方面的深度分析，提出相应的政策建议，以期对中国各城市政府在推动城市创新工作以及国家推动创新型城市建设的发展和建设给予启发。

（一）确保政府在城市创新管理中的作用发挥

推动城市科技是当今城市调整产业结构、全面提升产业水平、变革经济发展模式的重要动力。有关城市部门对科技创新工作的重要作用的认识还有待进一步提高，要充分认识到科技创新政策对于营造创新环境、引导科技创新的重要功能。如有些城市在促进科技创新金融支持方面力度不够，缺乏有效的科技型中小企业担保融资、贴息贷款、知识产权抵押和科技保险等方面的政策措施。有些城市在促进科技成果转化方面，亟须进一步完善和鼓励通过开展科技人员服务企业、构建产业技术创新战略联盟等形式，促进科技成果转化为现实生产力。有些城市在科技创新政策宣传、服务力度不够。在网站上公布政策是各部门常用的宣传形式，有些政策法规不及时在网上公布，企业真正关心的相关政策无从查找，即使及时能够找到，但缺乏配套文件的解读，不便于企业全面了解相关政策。为此，相关政府及有关部门要高度重视科技创新工作，切实保证国家促进科技创新相关政策的落实到位，通过一系列鼓励政策和措施积极引导企业科技创新，发挥企业在科技创新中的主体作用。

（二）有力提升企业在科技创新的整体效率

习近平同志指出：“企业是科技和经济紧密结合的重要力量，应该成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体。”当前，世界科技革命孕育兴起，中国企业进入技术创新活跃期，技术创新的方向选择，不仅要面向世界科技前沿，也要从企业实际出发，符合市场需求。技术创新需要经历一个从创意、决策、组织、投入、研发到成果转化的过程，不同类型的企业研发应遵循技术和产业发展规律，制定出切实可行的路线图、时间表、任务书。企业结合实际制定和本企业生产技术水平相适应的创新标准，同时制定创新目标，甚至主动提高创新标准，进而提高企业的投入产出效率。应发挥国有及国有控股企业在科技创新中的示范作用，这些企业应加强创新能力建设，将创新投入、创新成效、成果转化与再创新等纳入企业负责人考核范围，激励企业形成内在的创新动力。政府部门应强化国家支持资金投入的企业在科技资源投入、科研成果质量上进行有效的监督管理，对科技成果转化水平进行有效评估，进而调整科研资金的投入比率，使研发投入真正发挥作用。

（三）进一步提升技术成果的转化效果和能力

科技成果转化是实现科研与产业相结合的关键纽带，是促进经济发展最直接、最有效的形式。科技成果不等同现实产品，也不等于自动产生效益。新的科技成果研究出来以后，还必须大力加强新产品的开发，而做好新产品开发，企业有无良好的创新转化能力至关重要。有些企业尽管有一定的知识和技术创新，但最终没能将其运用到实际产品、生产和经营中去，创新上的投入就如同石沉大海，从而影响到企业的产出，这样的创新对企业的意义就大打折扣，因此必须把科研活动与生产应用、市场需求紧密结合，引导科研人员适应市场需求，开展更多市场潜力巨大和应用广泛的项目研究。通过健全产学研协同创新机制，实现科研人员和他们的技术向企业整体转化，有助于企业更好地消化吸收科技成果，增强企业新产品开发、生产过程优化和产品产业化的能力。

（四）支持和培育市场化中介机构的科技服务

从排名靠前和进步较快的城市科技创新工作来看，这些城市均高度重视科技成果中介机构发展。它们均设立科技中介服务专项，用于培育专业化、规模化、规范化的科技中介服务机构，满足科技创新活动的服务需求。科技中介服务专项资金将专业性、技术性较强的工作委托给科技中介服务机构来办理。在城市的产业集聚区建立一批公共技术服务平台、科技基础设施和条件平台建设，推进科研成果有效地应用于企业生产和产品。建立科技资源共享的激励和运行机制，促进知识、技术、信息、人才等科技资源的共享，有效降低企业的技术创新成本。健全科技成果转化交流平台，相关科技成果信息要及时发布。完善技术市场体系，引导科研机构、高校和社会组织加大对科技中介行业的建设力度，吸引更多的社会资本进入中介机构。

（五）创新型城市建设带动产业升级

一个城市推动科技创新的管理工作必然带来产业升级和经济新的增长点，特别是一些资源型城市过去靠高能耗生产、一般性加工、低附加值竞争的外贸出口的发展模式已难以为继，必须加快产业结构优化升级、服务经济向高端发展提升。目前传统产业有不断向知识型产业升级发展的趋势，这一趋势会使许多以知识为基本点的创新型产业带动城市创新发展。在这样一个大背景下，各相关政府一方面要通过实施重大项目和培育创新型企业推动高新技术产业集聚、快速发展；另一方面要运用项目引导、协同创新构筑创新型城市的知识型产业，创新活动产生的一系列溢出效应，给整个城市经济和社会发展带来更多的机遇和突破。为此，要积极搭建知识、技术和人才的流动空间与政策平台，带动城市内、跨城市范围内的科技创新各个层面的互动交流。特别是在科技人才培育上，制定和贯彻落实人才优惠政策，全社会形成尊重人才、重视人才、培育人才的氛围。（来源：《城市管理蓝皮书》）

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