【行业动态】公路基础设施投融资体制改革再思考- 大数跨境

济南通达公路工程有限公司

2016-09-13

导读：中共中央、国务院印发的有关深化投融资体制改革的指导意见，为进一步深化公路基础设施投融资体制改革，明确了指导思

中共中央、国务院印发的有关深化投融资体制改革的指导意见，为进一步深化公路基础设施投融资体制改革，明确了指导思想和改革方向。以企业为投资主体，通过政府的积极引导，进一步完善政府与社会资本合作模式，是深化投融资体制改革的主旋律。交通运输行业在深化公路基础设施投融资体制改革方面，虽取得了积极的成效，但仍需进一步完善制度建设，强化市场监督，充分利用政府补助机制发展公路基础设施建设事业。

公路基础设施投融资的现状

　　中共十八届三中全会明确了充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的指导思想，为进一步深化投融资体制改革指明了发展方向。2014年以来，国务院以及国家发展改革委、财政部、交通运输部等，出台的一系列有关投融资体制改革的政策导向，提出了两方面的改革要求，一方面，要在创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资，立和健全政府和社会资本合作（PPP）模式，创新融资方式，拓宽融资渠道，充分发挥政府投资的引导带动作用，支持社会资本参与重点领域建设。另一方面，在公共服务领域积极推广政府和社会资本合作模式，通过政府购买服务的方式，逐步将公共服务事项交由社会力量承担。这都是进一步完善社会主义市场经济体制的重要体现。

　　2016年7月5日印发的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，进一步明确了“企业为主，政府引导”“完善政府和社会资本合作模式”等总体要求，重申了“确立企业投资主体地位”“鼓励政府和社会资本合作”“规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与”等具体措施。由中共中央牵头发文，来明确深化投融资体制改革意见的举措非常罕见，在一定程度上体现了中共中央、国务院对通过深化投融资体制改革、充分发挥市场配置有限资源的作用、进一步完善社会主义市场经济体制的高度重视和坚定不移的决心。

　　有必要明确的是，中共十八届三中全会以来党中央、国务院积极推进的投融资体制改革，主要涉及的是基础设施和公用事业领域。国家属于基础设施和公用事业项目的投资主体；投资形成的资产属于国有资产。党中央、国务院倡导的PPP模式和政府购买公共服务的方式，是按照委托代理理论的基本原理，将本应由政府承担的投资建设基础设施和提供公共服务的工作职责，委托给社会资本和其他社会力量来完成。这是深化政府投融资体制改革的一个重大举措，也是进一步完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。

　　公路基础设施和公路服务，是国家基础设施和公用事业的重要组成部分。2014年11月16日印发的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）中，明确了“完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展”等指导思想和工作任务；2016年2月22日印发的《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）中，进一步明确了通过政府购买方式逐步将公路服务事项等交由社会力量承担的基本要求。公路交通行业有必要认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）以及其他相关文件精神，在深化公路基础设施投融资体制改革方面迈出新的步伐。

　　中共十八届三中全会以来，交通运输行业在深化公路基础设施投融资体制改革方面取得的成效是显著的。交通运输部部长杨传堂曾提出，要继续深化公路建设投融资体制改革，督促地方政府加大地方财政及其他资金用于普通公路发展力度，并研究通过采取特许经营模式以及BT、BOT、PPP等多种方式广泛吸引社会资本参与公路建设；2015年5月4日，交通运输部印发了《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发〔2015〕67号），对深化交通运输基础设施投融资体制改革工作作出了全面部署；并公布和修订后公布了《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号）、《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）、《公路建设市场管理办法》（交通运输部令2015年第11号）等部门规章，对公路基础设施投融资体制改革发挥了重要的规范和推动作用。可以认为，在交通运输领域，公路基础设施按照市场化的导向所推进的投融资改革实践，已经走在了前列。

　　一个重要的例证是，越来越多的省份，在特许经营机制下利用BOT、TOT等PPP模式的运作方式和公司机制，投资建设与经营高速公路（含少量的一级公路和二级公路，下同）方面，迈出了可喜的改革探索步伐，取得了社会认可的成效。到2016年7月底，除了新疆、辽宁和西藏以外，全国29个省市自治区都通过设立的国有公路经营企业，承担本地区高速公路投资建设与经营管理的职责。

　　同时，越来越多的省份，开始按照特许经营的要求，规范公路经营企业投资建设与管理高速公路的行为。2014年11月6日四川省人民政府办公厅印发的《四川省高速公路BOT项目管理办法》（川办发〔2014〕94号），成为全国第一个规范高速公路BOT行为的地方政府文件。到2015年底，四川省BOT项目达到36个，涉及总里程3614公里，引进社会资本投资超过3248亿元。2015年底四川省投入运营的高速公路总里程达到6016公里，在西部地区位居第一，省内外社会资本的投入发挥了重要的作用。在贵州省，为了进一步加快本省经济与社会发展的步伐，省政府提出了到2015年底全省高速公路突破5000公里的发展目标。由于贵州省属于经济相对落后的地区，财政资金严重短缺，对此贵州省提出了利用BOT方式和社会资本，加快发展本地区高速公路的举措。中国交通建设股份有限公司等一批社会资本进入贵州省高速公路建设领域，对贵州省高速公路的发展起到了非常重要的促进作用。到2015年底，贵州省已建、在建BOT项目达到21个，里程1589公里，总投资达到1770亿元。2015年底，贵州省高速公路总里程突破5000公里，达到5128公里，省内外的社会资本所作出的贡献同样功不可没。

　　尽管中国公路基础设施投融资体制改革实践取得了巨大成效，但不可否认的是，与中共中央、国务院的要求相比，交通运输行业的投融资体制改革在思想认识、管理理念等方面仍有局限性；在制度建设、改革实践等方面仍存在一定的差距。要认真贯彻落实党中央、国务院的精神迈出进一步深化公路基础设施投融资体制改革的新步伐，仍任重而道远。

进一步深化投融资体制改革

进一步解放思想，转变观念

　　按照中共中央、国务院的总体部署，我国的投融资体制改革，应当是在完善社会主义市场经济体制的前提下进行。现代市场机制的一个基本理念是：充分发挥个体的主观能动性，在一只看不见的手和一只看得见的手的双重作用下，使得个体在为自身利益努力奋斗的同时，也在为整个社会效益的不断提高做出贡献，达到双赢的结果。这意味着，在市场经济体制下，应当用市场来引导个体的行为，允许并支持和鼓励个体在遵纪守法、照章纳税的前提下理直气壮地追求自身的利益。

　　政府的主要职责，在于通过出台相关法律法规和规章制度，逐步完善市场游戏规则，并严格监督市场运行规则的实施。鉴于市场机制导向下，一些公路经营企业在追求自身利益的同时，出现了一些有损社会公众利益的行为，对此一些交通运输主管部门，对公路经营企业投资与经营行为进行直接干预，其初衷或是为了更好地维护社会公众的利益，或是在上级政府部门以及社会舆论的压力下不得已的举措。为维护公路用户和其他社会公众的利益，而对社会资本进入公路基础设施建设与经营领域横加限制，其理由听起来很光面堂皇，但似乎有悖于市场经济的基本原理，也与《意见》的基本精神不符。

　　有必要科学理解资本的逐利性，资本的本质就是逐利，在市场经济条件下，资本逐利不是坏事，关键在于政府的正确引导。引导正确，资本逐利能带来个体利益和社会整体效益提高的双赢效果；引导失误或者不加引导，资本逐利有可能导致社会公共利益受损的不良后果。

　　对此政府部门的主要职责，应当是通过建立、健全和不断完善市场规则，来明确社会资本的权利范围和责任区域，并加大对市场的监管力度，确保社会资本的投资与经营行为都符合相关法律法规和规章制度的要求。

加强法律法规和制度建设

　　不可否认，社会资本采取BOT和TOT等方式，在投资建设与经营高速公路的实务中，确实存在着一些为了追求企业利润，而有损公路用户和其他社会公众利益的现象。如果属于违法违规行为，就应毫不留情地依法严肃追究相关责任者的责任，而不是从资本的逐利性上找原因。笔者认为，相关法律法规和制度条款的缺失和特许经营合同约定的不完善，也许是应关注的主要方面。例如，尽管2004年9月13日国务院公布的《收费公路管理条例》中明确了“统一管理、统一贷款、统一还款”（以下简称“统贷统还”）的概念，但由于缺乏细化的相关条款，使之缺乏可操作性，导致一些看法和操作上的偏差，并进一步引发矛盾和纠纷也就在所难免。此外，“统贷统还”与《收费公路管理条例》第三十七条中有关“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”规定之间的矛盾也有待协调。笔者注意到，交通运输部于2015年7月21日印发的《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》中按照中国财政预算管理体制改革的要求将“统贷统还”的表述调整为“统借统还”，并增强了“统借统还”政策的可操作性，这是一个可喜的变化。可操作性的增强，有助于为今后进一步充实和完善相关法律法规和规章制度奠定良好的基础。

　　一些媒体经常抱怨，一些社会资本为追求利润，采取了一些有损公路用户和其他社会公众利益的举措。但笔者认真调研后发现，尽管举措不当，但社会资本的有些不当行为似乎并没有违法违规，也没有突破特许经营合同中的约定。这就产生了一个观念上的问题：由于这些现象的存在是应对社会资本进入公路基础设施领域严加限制，还是通过健全和完善相关法律法规、规章制度的规定以及特许经营合同中的约定，来将社会资本的投资与经营行为纳入法制的轨道？通过认真学习和领会中共十八届三中全会精神以及《意见》等相关文件的政策导向，相信有助于在这方面达成共识。

　　也许是鉴于社会资本的逐利性以及其他方面的原因，进入21世纪以后，有关收费公路发展的主要政策导向是：以发展政府还贷公路为主；严格限制将政府还贷公路转让为经营性公路。在特定历史条件下，该政策导向也许有一定的积极意义。但伴随《意见》以及相关文件中先后明确了发展和完善政府与社会资本合作（PPP）模式后，该政策导向有待调整，以利于适应利用PPP模式发展公路基础设施的需要。

　　另一个不容忽略的事实是，《收费公路管理条例》中，曾授权交通运输部会同国家发展改革委、财政部出台具体办法，对条例施行前在建和已投入运行的收费公路进行规范，但12年过去了，该具体办法仍未出台。这方面的管理出现相关问题、产生相关矛盾和纠纷就在所难免。

强化对相关法律法规实施的监督

　　在市场机制下，除了发挥引导作用，并通过出台市场规则，规范社会资本的投资行为以外，政府部门的另一重要职责，是加大监管力度，保证出台的游戏规则得到严格的贯彻实施。除了一些法律法规和规章制度条款，存在缺失的局限性以外，目前公路基础设施投融资体制改革存在的另一重要问题，是已出台的一些规章制度，尚未得到严格的贯彻实施。

　　一些政府部门对公路投资行为不适当的行政干预、在管理中的主观随意性以及相关规章制度中过于宽泛的自由裁量权，大大影响了社会资本对市场规则的关注力度，也在一定程度上淡化了进一步修订、完善相关法律法规和规章制度的积极性和迫切性。例如，交通运输部于2007年公布、2015年6月24日修订后公布的《经营性公路投资人招标投标管理规定》（交通运输部令2015年第13号）（以下简称《规定》），对社会资本投资建设经营性公路的行为，进行了有效规范。但遗憾的是，目前大多数经营性公路建设项目，特别是由各地方人民政府出资设立的公路融资平台公司、其他国有及国有控股公路经营企业投资的经营性公路建设项目，并没有按照《规定》的要求，实行严格意义上的招投标制度，而是由地方政府及其交通运输主管部门，直接下达投资建设任务。《规定》被束之高阁，形同虚设，社会资本也难以按照《规定》的要求，通过竞标享有参与平等竞争的权利。对此，只有已发布的法律法规和规章制度都得到了严格的实施，才有助于社会资本和其他社会公众真正重视法制，逐步强化法治理念，进一步促进相关法律法规和规章制度的逐步健全与完善。

充分利用政府补助机制

　　对公路基础设施的政府补助是一个敏感的理念。尽管笔者早在2006年就提出了政府补助公路基础设施建设事业的思路，并且该思路曾得到了交通运输部财务司的认可，但该思路一直饱受争议，直到2014年财政部发文推出了政府补助PPP项目的政策导向后才尘埃落定。但鉴于社会上的不同看法，有关政府补助的理念仍有必要进一步厘清。

　　首先，政府补助是对社会资本投资建设的PPP项目的财政补助，而不是政府财政部门对交通运输部门的补助。其次，政府补助不是对公路基础设施PPP项目的政府投资，而是一种无偿性的资金补助，故政府补助不追求投资回收和投资回报，而是对社会资本投资政府规划的公路建设项目的资金引导。再次，通过政府补助，是为了将那些政府急需发展，但财务效益不理想的公路建设项目，变得对社会资本具有吸引力。端正对政府补助的认识，有助于促进政府补助机制为公路基础设施建设的可持续发展发挥重要作用。

（转自2016年第17期总第477期《中国公路》）