2023年房地产双轨制系列研究报告（附下载）

1.2. 住房保障体系：建设重点转向租售并举 

中国保障性住房体系经历二十多年发展，从“以经适房为主”过渡到“以公租房、 共有产权房和保障性租赁住房为主”的多层次体系， “十四五”期间，保障性租赁住 房成为建设重点。 

第一阶段：1998-2002 年，以经适房为主，保障群体覆盖中低收入家庭。1998 年， 提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，重点发展经济 适用住房。此阶段，住房保障体系为经适房+廉租房，分别惠及中低收入家庭和最低收 入家庭。从建设情况看，此阶段经济适用房竣工套数占住宅竣工比重高于 20%。而受制 度、资金、收入等因素制约，廉租房建设缓慢。 

第二阶段：2003-2006 年，政策鼓励商品房，保障房建设进入停滞期。2003 年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出“大多数家庭购买或 租赁商品房”，保障房供给进入停滞期。从建设情况看，经适房竣工套数占住宅竣工比重 从 14.8%降至 8%。 

第三阶段：2007-2010 年，保障体系多元化，保障群体扩大至外来务工人员。此阶 段，共有产权房、两限房、棚改、公租房依次纳入保障房体系。其中，公租房主要为了 解决非户籍外来务工人员的居住需求。从建设情况看，2010 年，棚户区改造、经适房、 廉租房、限价房、公租房建设用地占比分别为 48%、40.6%、11.5%、5.1%、0.6%。 

第四阶段：2011-2019 年，前期公租房为主、后期棚户区改造为主。2011 年 9 月《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》提出“大力推进以公共租赁住房为重点的保 障性安居工程建设”，租赁型保障房的重要性显著提升。2014 年公租房、廉租房并轨为 公租房。从建设情况看，2010-2012年，公租房/廉租房建设用地占比从12.1%增至 28.1%， 此后进入棚改建设高峰，2013-2015 年棚改新开工套数占保障性安居工程比重由 48.0% 升至 76.8%。2013-2018 年，棚改实际执行套数约 3232 万套，占计划建设套数的 103.1%。 

第五阶段：2020 年以后，保租房成建设重点，保障群体扩大至青年人、新市民。2019 年，棚改套数同比下降 49.5%，棚改逐渐熄火，保障性租赁住房“续力”。住建部 表示，“十四五”期间，全国计划筹集建设保障性租赁住房 870 万套间，预计覆盖 2600 多万新市民、青年人。根据各地“十四五”期间规划，保障性租赁住房占保障房建设比 重最高，北京、广州、深圳、杭州规划建设的保障性租赁住房占比分别为 81%、91%、 74%、83%。

根据经济日报数据，1994-2007 年，全国廉租房、经济适用房建设 1000 万套，2008- 2020 年，全国累计开工各类保障性住房和棚改安置住房 7800 多万套。住建部数据显示， 2008-2017 年，全国棚改累计开工 3896 万套，2018-2020 年棚改累计开工 1450 万套， 2021 年-2023 年 9 月，全国筹建保障性租赁住房 508 万套。由此，截至 2023 年 9 月， 全国保障性住房（不包含棚改）存量约有 3962 万套。 

其中，共有产权住房于 2007 年在江苏省淮安市率先试点，主要面向本地/外地低收 入住房困难家庭。根据经济日报，截至 2022 年，全国已经有 18 个城市发展共有产权房， 累计开工超过 28 万套。 

公租房是 2010 年推出，主要面向城镇家庭，解决中等偏下收入家庭基本住房需求， 面积在 60 平以下。根据经济日报，截至 2022 年，3800 多万困难群众住进公租房，按照 8000 万套惠及 2 亿人的比例，公租房累计建设约 1520 万套。 

保障性租赁住房于 2020 年“十四五”规划中提出，主要面向人口净流入城市中的 新市民、青年人，面积在 70 平以下。根据住建部数据，2021-2022 年，全国已经建设约 330 万套保租房。