中国人民大学经济学院
机构独立性是一个相对而非绝对的概念
独立机构，指的是一个可以自由地制定和部署政策工具的公共机构，其公共政策目标不受短期政治势力或动向的影响。
真正的机构独立性，比如成熟民主国家的高级司法机构所享有的独立性，尽管不一定那么完全，但这要求独立机构的政策制定者拥有工作保障、对其政策工具的控制，以及在预算方面的一些自主权。
西方现代中央银行则是追求这种独立性的典型机构，可谓技术官僚权力的缩影。
中央银行的设立高峰出现在20世纪20年代中期，用国际联盟关于第一次世界大战后经济重建的话来说：“中央银行应免于政治压力，只应以审慎的方式开展工作。在没有中央银行的国家，应设立中央银行。”
到了20世纪90年代，新兴市场经济体步入繁荣期，国际货币基金组织和世界银行开始在这些经济体中推广独立的中央银行和以通胀为目标的价格稳定框架。
保罗·塔克 著
中信出版集团
《未经选举的权力》一书的作者，英国央行前副行长保罗·塔克很严肃地探讨了“西方现代中央银行机构独立性”这一命题，他在书中开宗明义地指出，“在今天的许多西方国家中，中央银行已经成为法院和军队之后的未经选举的第三大权力支柱”。
也就是说，金融危机之后，各国中央银行已成为与司法和军队并列的第三大未经选举的国家稳定权力支柱，它们掌握着经济福祉的监管权力和金融杠杆，但它们的权力并不直接来自选举授权。
《未经选举的权力》一书中提到的“中央银行独立性”，是一个相对（而非绝对）的概念。一方面是指中央银行拥有免受政治指示干预的自由；另一方面是指中央银行拥有不受金融市场影响的自由(中央银行为公共利益行事，而金融市场参与者受私人利益驱使)。
更重要的问题是，要满足哪些约束条件和授权原则才可以谈独立性？书中主要框定了一些必要的原则，以确保中央银行家、技术官僚、监管者和行政当局的其他代理人继续管理公共利益，而不是成为“权力过于强大的公民”。
独立机构只有在设计出适当的激励机制时，才能利用其相当大的权力提高人民福祉。由于有时难免会产生不好的结果，这些机构当且仅当符合社会的价值观时才能得到持续。
02
现代西方中央银行面临的巨大困境
现代西方中央银行有非常多的职能，包括但不限于货币政策制定、稳定政策制定、银行监管、紧急流动性供应等。
具体而言，通过中央银行资产负债表操作（量化和信贷宽松）改变国家综合资产负债表的规模和状况，表明了它是财政部门或者说财政职能的一部分；通过行使金融体系最后贷款人角色，表明了它是紧急救助机构的一部分；为减轻信贷繁荣带来的经济压力而具备的“宏观审慎”权力，（以及银行监管回归英格兰银行和欧洲央行，美联储一直在监管具有系统重要性的非银行金融集团）表明了它已成为监管机构的一部分。
金融危机后，多目标、多任务的中央银行面临着巨大困境，这从中央银行和财政政策制定者之间长期存在的紧张关系中可见一斑。在危机时期或者说紧急状态下，财政和货币政策当局如何合理、有效并且有原则地协调，一直是一个难以解决的重大问题。
就《未经选举的权力》这本书中所谈及的西方现代国家而言，一方面，为了维护民主的合法性，或为了避免被指责越权，中央银行行长需要制度为其职能设定可监控的目标；另一方面，这种制度一旦明确，可能加剧与财政部门的长期紧张关系，并使得它成为经济博弈规则的唯一制定者，进而可能成为无所不能的权力过大的机构。
而如果没有稳健的财政机制，就难以制定以一当百的中央银行制度，因为中央银行的权力设定界限，需要考虑到边界之外的情况。同时，中央银行行长也需要克制，以免过度“入侵”财政领域。
作者保罗·塔克认为，需要将一个更明确的、由立法者决定的财政改革计划，作为发达经济体国家货币信贷机制的一部分。塔克认为，解决这个问题可能需要至少一代人的时间和努力，他在书中提出了一套授权原则体系，即中央银行的每一项职能都应由现行制度来塑造和约束，这些制度不能分割开来，在组织或文化上被相互隔绝。
因此，塔克始终强调，独立性只是硬币的一面，在民主社会中，问责制也是必要的。这种问责制应当做到多样化，分散于国家的三大权力分支，通过对选民负有不同义务的机构，赋予独立中央银行以其他形式所缺乏的民主合法性。这种对问责制的体制表述，应当辅之以其他形式的问责制，即公众支持、信息披露和业绩管控。
中央银行职权的具体设计——政策工具使用上的独立性，而非政策目标设定上的独立性——之所以付诸实施，是因为没有人能预见到货币政策未来可能面临的所有挑战。允许中央银行在其政策工具上留有余地，是在面对所有可能挑战时，确保维持价格稳定的社会共识的最佳方式。
03
一本探讨西方央行和监管机构独立性及其授权原则的重要著作
未经选举产生的中央银行只有在拥有明确的职权界定并对公众负责的前提下，才是真正独立的、强大的。
塔克认为，正是因为中央银行已经成为法院和军队之后的未经选举的第三大权力支柱，授权原则对中央银行特别重要。基于此，塔克将该书主要内容分为四大部分，福利（问题及方案）、价值观（独立机构的民主合法性）、激励（委托代理的机制安排，首先考虑国家的宪法和政治结构影响下的激励与动机）和权力（过于强大的全能机构）。
书中前三部分涵盖了西方政府各个领域的独立机构，包括军队和法院，而不仅仅是央行，第四部分则主要关注危机后的中央银行，这部分的篇幅接近全书一半，所以可以说，这本书的重点在于探讨中央银行的权力，尤其是中央银行的独立性和宏观审慎政策全貌所面临的挑战。
书中探讨的“中央银行与监管机构独立性与合法性”问题，并非简单地讨论中央银行如何才能更好地独立运作，而是从国家整体治理的层面入手，研究如何在制度上保证技术官僚不违背政治价值理念，同时实现对日益丰富的经济金融体系开展专业化监管。
反观我们国内经济问题，书中的很多内容也值得我们认真品味。一方面，本书有助于我们去思考中国财政和金融问题，比如思考在党中央、国务院的领导下，财政部和中国人民银行在宏观政策中如何协调配合，这也是近期财政和金融系统的专家在讨论新冠疫情期间的财政货币政策问题的关键所在。
两个部门对问题有不同看法是正常的，也是不可避免的，但它们都是在为中国经济发展做出自己的贡献。当经济发展遇到关键时刻，比如近几年经济下行，再加上新冠疫情背景下产生的经济紧急状况，这种争论变得日益重要，引起更多机构和专家关注和参与讨论。
简而言之，本书的核心内容，不但对于我们理解新形势下中央银行政策着眼点有着非常重要的现实意义，对于如何优化政府治理机制和结构也具有相应的启发性。
最后，需要指出的是，这本书的作者塔克是英国央行30多年的“老兵”，一直做到副行长，负责货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会，大部分工作是制定货币政策和金融稳定政策，以及设计相关监管制度。
在国际上，他曾担任巴塞尔支付与结算系统委员会主席和国际清算银行董事会成员，也曾是G20金融稳定委员会指导委员会的成员，并担任其跨境银行解决方案委员会的主席，以解决“大而不能倒”的问题。
作者历经多轮经济金融危机，直接从事高压下的金融救助与监管改革，他从多年的本国和国际政策制定经验中汲取精髓，来处理由未经选举的权力提出的重大问题，并以来自美国、英国、法国、德国和欧盟的例子丰富了这本书中的讨论。
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