中金研究
3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划《纲要》）正式发布，系统阐述了“十五五”时期的发展环境、指导方针、主要目标和重大战略任务。“十五五”在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。面对金融周期下行、经济结构调整的内部环境，以及变乱交织、动荡加剧的外部环境，《纲要》强调“以高质量发展的确定性应对各种不确定性”。主要目标兼顾需要与可能、数量与质量，GDP增长保持在合理区间，发展导向聚焦“结构优化、质量提升”，价值取向上坚持人民至上，民生类指标占20项主要指标的35%，占比最高。
结构性改革：重“授人以渔”，增强可持续动能
宏观政策稳增长的同时，《纲要》更突出结构性改革，涵盖促创新、惠民生、绿色转型、制度型自主性开放、防风险五大方向，既“授人以鱼”，更重“授人以渔”，着力培育长期可持续的发展动能。
供给侧：科产融合、数智赋能、补缺强弱
新一轮科技革命和产业变革加速演进，《纲要》在梯次布局、科产融合、补缺强弱、数智赋能四方面作出专项部署：一是梯次布局新兴产业体系，构建战略性新兴产业、新兴支柱产业和未来产业协同发展格局；二是强化企业科技创新主体地位，推动科技成果转化应用；三是实施超常规攻关，突破集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等关键核心技术；四是深入推进数字中国建设，提升算力、算法、数据供给能力，全面实施“人工智能+”行动，促进实体经济与数字经济深度融合。
需求侧：促消费与惠民生协同发力
促消费与惠民生相结合，同步增强消费能力、激发消费意愿。投资端注重“投资于物”与“投资于人”协同——重大项目聚焦战略性产业、未来产业和民生工程；消费端强化就业支撑、收入保障、社会保障、公共服务、人口支持及住房改善五大抓手，夯实居民消费基础。
制度侧：以开放促改革，以改革促发展
高水平开放更加强调自主性和制度型，统筹发展与安全。市场改革聚焦营商环境建设，强化法治化、市场化、国际化；货币金融领域关注基础货币投放机制改革，提升结构性工具效能；财税体制改革向稳定宏观税负、调节收入分配、理顺央地财权事权深化，重点关注直接税与绿色税制完善。
以高质量发展的确定性应对各种不确定性
“十五五”时期发展环境深刻复杂：外部面临百年变局加速演进、国际力量对比深刻调整、“世界变乱交织、动荡加剧”，国际经贸秩序遭遇严峻挑战，大国博弈更趋激烈；内部则需应对周期性、结构性、体制性问题交织，“供强需弱”矛盾突出，人口结构变化对经济发展与社会治理提出新课题，重点领域仍存风险隐患。《纲要》明确坚持“集中力量办好自己的事”，以高质量发展塑造确定性。
承前启后：筑牢现代化根基
从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，需三个五年规划接续推进。“十四五”已实现良好开局，“十六五”为收官期，“十五五”承前启后、全面发力。既要前瞻应对人口等基础变量变化，也要瞄准现代化进程中的战略必争之地，加快补齐基础研究与原始创新短板。
紧扣高质量发展：量的合理增长与质的有效提升并重
一方面坚持以经济建设为中心，充分释放增长潜力，推动GDP在合理区间运行，不设具体定量目标，但锚定“2035年人均GDP比2020年翻一番、达到中等发达国家水平”的战略路径；另一方面推动全要素生产率提升，统筹发展与安全，将质量提升作为核心要求。
坚持人民至上：民生指标占比最高、任务排序显著前移
20项主要指标中，7项为民生类，占比35%，居各领域之首。重大任务明确稳岗扩容提质行动、城乡居民增收计划、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等；重大项目强调“投资于人”，覆盖教育、健康、“一老一小”等领域。篇章布局上，“数智化发展”与“人口高质量发展”单独成篇；“产业发展”“高水平开放”“保障和改善民生”三大任务分别提至第一、第七、第十二篇；“新型城镇化”不再单列，整合入区域发展篇；“大力提振消费”单独设章，凸显扩内需紧迫性。
目标设定兼顾需要与可能、数量与质量
“十五五”规划《纲要》目标设定坚持进取性与稳健性统一：既紧扣全面建设社会主义现代化国家总体部署，在经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障五大维度设定具有引领性的目标；又充分尊重客观规律与资源环境约束，区分“预期性”与“约束性”指标，保持弹性空间。
经济增长：稳健务实，夯实中长期基础
GDP增长目标延续“保持在合理区间、各年度视情况提出”表述，全员劳动生产率要求“高于GDP增长”；常住人口城镇化率目标为71%，较2025年实际值提升3.1个百分点。2025年我国GDP首次突破140万亿元，人均GDP达13953美元；“十五五”需为2035年人均GDP翻番打下坚实基础，据测算年均增速需约4.17%。
创新驱动：强化研发转化，突出数智引领
研发经费投入年均增速保持7%以上；每万人口高价值发明专利拥有量目标由16件提至22件以上；数字经济核心产业增加值比重由10.5%提升至12.5%，AI、大数据、云计算等产业将持续获政策支持。
民生福祉：占比超1/3，从“建规模”转向“重效能”
城镇调查失业率控制在5.5%以内、居民人均可支配收入增长与经济增长同步等核心指标保持连续。医疗、养老、托育等指标更重实效：新增注册护士数要求；养老机构护理型床位占比由68%提升至73%；婴幼儿照护由“每千人口托位数”调整为“婴幼儿入托率”，引导地方提升服务质量。
绿色生态：全面转向碳排放双控，突出平稳过渡
绿色生态指标均为约束性。单位GDP能耗指标转为“非化石能源占能源消费总量比重”；碳排放强度五年累计降幅目标为17%，较“十四五”略缓，符合碳达峰前降速收窄的国际规律。空气、水质、森林覆盖率等指标持续提升。绿色投资年均规模预计达3.5万亿元，其中电力（7.5万亿元）、交运（6.2万亿元）为两大主力；能效改造虽投资规模较小（8740亿元），但减排效益显著。
安全底线：粮食与能源综合生产能力双提升
粮食综合生产能力目标由1.39万亿斤提高至1.45万亿斤左右；能源综合生产能力由51.3亿吨标准煤提升至58亿吨标准煤，凸显地缘风险背景下安全韧性建设的战略优先级。
优供给：科产融合、决胜碳达峰
梯次布局、科产融合、补缺强弱、数智赋能
新一轮科技革命提供重大机遇。《纲要》明确四大路径： ► 梯次布局：立足当前发展新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业；面向中期打造集成电路、生物医药、航空航天等新兴支柱产业；着眼长远前瞻布局量子科技、脑机接口、具身智能、6G等未来产业。 ► 科产融合：将“现代化产业体系”列为首要任务、“科技自立自强”列第二位，突出成果产业化导向；强化企业出题者、组织者、评价者地位，建机制、搭平台、给政策。 ► 补缺强弱：“超常规”攻关集成电路、工业母机等“卡脖子”环节；实施服务业提质扩能行动，培育“中国服务”品牌。 ► 数智赋能：将“数字中国建设”提前至第四篇；加快建设全国一体化算力网；突破人工智能基础理论与核心算法；健全数据要素制度；全面推进“人工智能+”行动，抢占产业应用制高点。
决胜碳达峰目标，全面推进绿色转型
“十五五”是我国正式进入“碳排放双控”阶段的关键期，单位GDP二氧化碳排放为绿色低碳领域唯一约束性指标，五年累计降幅目标17%。结合“十四五”碳强度实际下降17.7%，预计2030年前可如期实现碳达峰，达成国家自主贡献（NDC）承诺，并为2035年碳排放较峰值下降7%-10%奠定基础。
行业层面，碳排双控推动转型路径差异化：石化化工原料用能碳排放纳入管控范围，煤化工减碳压力上升；水泥、钢铁等过程排放被纳入监管；碳市场对高耗能行业能效约束作用增强。绿色投资年均3.5万亿元中，电力（7.5万亿元）、交运（6.2万亿元）为最大投向；能效改造（8740亿元）单位投资减排效应突出。
扩内需：投资于物与投资于人相协同
促消费和惠民生相结合
政策从结构性与周期性共发力，增强消费能力、激发消费意愿齐着手，供给侧与需求侧协同推进：
► 促就业：将“高质量充分就业”列为优先目标，强调岗位稳定性、收入合理性、保障可靠性与职业安全性；提出构建“就业友好型发展方式”，拓展数字经济、绿色经济、银发经济等新就业空间。 ► 增收入：完善工资集体协商、最低工资调整机制；健全上市公司分红激励、丰富财富管理产品、提高农民土地增值收益分享比例；加大税收调节与转移支付力度，聚焦低收入群体和中等收入群体精准施策。 ► 稳预期：扩大灵活就业、农民工、新就业形态人员社保覆盖面；逐步提高城乡居民基础养老金、退休人员养老金向低待遇群体倾斜；推进农业转移人口市民化，优化积分落户、常住地登记户口等政策；建设生育友好型社会，落实产前检查费用“无自付”、育儿补贴动态调整、多子女家庭同校就读与住房支持等措施；养老政策重心由“资金保障”转向“服务保障”，护理型床位占比目标升至73%。 ► 住有所居：健全“多主体供给、多渠道保障、租购并举”住房制度；推动“好房子”建设，实施房屋品质与物业服务质量双提升工程。 ► 供给侧促消费：放宽服务准入、推动业态融合；强化品牌引领、标准升级、新技术应用稳定大宗消费；推广离境退税、落实带薪休假释放假期消费；加大对健康养老、体育健身、休闲娱乐等消费场景的投资支撑。
重大工程：聚焦战略性、未来产业与民生工程
“十五五”109项重大工程聚焦六大方向：引领新质生产力、构建现代化基础设施、促进城乡融合、保障改善民生、推动绿色低碳转型、重点领域安全保障，可归纳为三大类：
战略性工程：稳底盘、拓空间
► 能源：实施雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、西电东送通道等工程，西电东送能力达4.2亿千瓦以上；核电在运装机目标2030年达1.1亿千瓦，海上风电累计装机超1亿千瓦；推进“算电协同”，以电力优势支撑AI产业发展；专栏部署零碳园区、零碳运输走廊及重点行业节能降碳。 ► 交通：基本建成“八纵八横”高铁网和高速公路网，实现大中城市间1-4小时通达、城市群内0.5-2小时通勤；建成三峡水运新通道，发挥水运绿色低成本优势。
未来产业工程：培育增长新动能
新质生产力相关工程28项，覆盖工业母机、高端新材料、前沿科技攻关、创新基础能力提升；新型基础设施5项，聚焦算力网、万兆光网、5G-A商用、卫星系统、低空基础设施等，突出战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型布局。
民生工程：投资于物与投资于人相结合
保障和改善民生工程25项，城乡融合9项。重点通过高质量教育、健康中国、“一老一小”服务等工程提升人力资本；建立AI时代就业影响调查与应对机制，确保发展成果公平惠及全体人民。
以开放促改革，以改革促发展
高水平开放：强调自主性和制度型
► 自主开放：优化签证与停居留政策；扩大对最不发达国家单边开放；合理调整进口关税，扩大先进技术设备、优质农产品、生产性服务进口；办好进博会、广交会、服贸会；推动海南自贸港全岛封关、自贸试验区开展数字经济等首创首试。 ► 制度型开放：对接国际高标准经贸规则，在知识产权、绿色低碳、劳动保护、政府采购、电子商务、投资便利化等领域构建衔接制度；探索完善适配国情的劳动保护机制；稳慎拓展金融市场互联互通，扩大QFII可投资品种，有序推进跨境双向融资，拓展人民币在贸易投融资中使用。 ► 开放重点：引资侧重先进制造、现代服务、高新技术、节能环保；服务业成为下一步准入重点，推动电信、互联网、教育、文化、医疗有序开放；支持互联网平台、AI企业拓展海外应用场景。 ► 统筹发展与安全：实施外商投资与境外投资安全审查；强化贸易风险防控与摩擦应对；健全海外利益保护与风险监测处置机制。
市场改革：注重建设营商环境
《纲要》直击营商环境痛点：提出“畅通政府违约失信投诉渠道”“推进综合查一次等联合执法”，明确防止违规异地执法、趋利性执法，加强对查封扣押冻结等强制措施的司法监督，体现市场化、法治化、国际化导向。
货币政策：关注基础货币投放机制改革
《纲要》提出“完善基础货币投放机制”，或体现两方面深化：一是目标完善，引导隔夜利率更贴近政策利率；二是功能完善，强化结构性工具对科技创新、绿色发展、普惠金融等领域的定向支持；探索国债购买操作，提升央行对债券市场的调控效率。
财税改革：稳税负、调分配、强央地平衡
改革主线明确为三方面： ► 稳定宏观税负：提高国有资本收益上交比例；推动消费税后移并下划地方；探索资本利得税调节机制；提高直接税比重，完善个税综合征收制度。 ► 强化再分配与转型导向：完善绿色税制，试点VOCs环境保护税；依托全国碳市场推动低碳转型。 ► 构建公平统一税制：规范税收优惠，清理违规返还，健全支持高质量发展、社会公平和全国统一大市场的税收制度体系。
