招商引资风险与防范

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二十大报告提出：坚持以经济建设为中心。

招商引资是经济社会发展的重要手段;

招商引资是优化配置资源的有效方法;

招商引资是产业转型升级的必然要求。

招商引资是地方政府发展经济的重要任务。招商引资在带来地方发展繁荣的同时，也可能会出现一些风险。

如何防范和规避招商引资中的风险?

成为当前地方政府招商引资工作的重要课题。

01 招商引资中的主要风险

1、招商项目评审中的风险

招商引资过程中若疏于审查评估，也易埋下风险隐患。有的项目对假企业没有乃至不敢进行认真的调查、审核，让假企业有机可乘。

如某县招商引资来的一个投资2.6亿元、拟征地177.2亩的项目，未核查投资人信息，征地协议成诈骗工具;有的项目主要领导“一言堂”，重大项目未经集体决策，审核监管流于形式，导致不合规、不合适的项目得以上马。

2、招商引资税收和优惠政策中的风险

地方政府往往尽可能调动各种资源，包括提供工业用地、金融支持、法律和政策协助、补贴和税收优惠、招工服务等。但大量资源的付出能否收到合理的回报和效果，甚至存在着风险，需予以警惕和防范。

（1）招商优惠政策制定实施中的风险。

首先，从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。根据不同区域、不同产业的特点，制定和完善吸引外商投资的一系列优惠政策和措施。其次，要坚决摒弃比优惠政策、比让利条件的非理性招商引资方式，以理性、科学、规范的招商方式寻求引资规模和质量上的突破，实现从税收等优惠政策走向国民待遇政策，建立选择性激励机制。

特别应注意税收等优惠政策与国家经济政策导向性一致，避免为吸引外资而进行税收优惠竞争。

（2）涉及税收条款的风险。

大部分招商引资合同涉及政府与投资方就税收优惠的约定，优惠条款主要分为两种:

一是直接约定政府对投资方的税收进行减税、免税或退税;

二是约定投资方先依法缴纳税款，再由政府以财政补贴、财政支持、财政奖励等方式返还给投资方。《税收征收管理法》第三条明确规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”地方政府如无关于地方税收减征或免征的特别授权，其无权对地方税收的减征、免征与投资方进行约定，即使作出相应约定也因违反法律的强制性规定而无效。无论政府怎样变通，财政补贴、财政支持、财政奖励的本质就是变相的减税、免税或退税，相应的约定同样因违反法律的强制性规定而无效。

（3）违背税收法定原则的风险。

《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

地方政府税收政策需要依照法律的规定执行。如果地方政府对于其承诺的事项没有权限或超越权限，事后又未能获得上级政府及有权部门追认或批准的，则依法认定无效;但有一点需要注意，虽然该合同无效，但企业作为投资方已经履行了合同约定的投资义务，仍然可以向政府要求赔偿损失。

3、政府投资项目补贴中的风险

补贴是政府扶持有关行业、项目或企业的一种方式，在促进产业结构调整、加快经济发展等方面发挥了积极的作用。

但也应看到，从光伏到新能源汽车，仍存在获得地方政府补贴最终却烂尾的项目，甚至还有人专门骗取补贴，如媒体曝光的某商人在多地以先承诺投资、接着要求地方政府给钱给地、再转移或抽逃资金这种大同小异的手法不断骗取政府补贴。

对此，应进一步完善补贴发放的政策，如严格补贴发放的资格审核、加强后续监管等。

4、PPP中的风险

为了撬动社会资本更多参与当地经济建设，减轻财政压力，PPP(政府和社会资本合作)的模式越来越多地应用到地方基础设施开发实践。该模式下，合作方若资金链断裂，则可能导致建设项目停滞。如被媒体曝光的某市总投资12亿元的地下人防工程及商业开发BOT项目，两年后草草收尾，地面诸多地方塌陷，部分房屋因此下沉。

5、政府债券投资中的风险

地方政府也可依靠土地预期收益和自身信用，发行债券或通过城投公司募集资金进行土地开发和基础设施建设。

但若经济增速放缓、地价下跌，也可能出现相关项目陷入困境的情况。如去年引起热议的某贫困县，在财政收入不足10个亿的情况下，成立了几十家融资平台举债400亿元发展项目，后期多个政府融资产品出现违约，该县陷入建筑烂尾、负债高企的困境。

6、股权投资中的风险

股权投资，是政府进行产业布局的一种常见方式，具体有对企业直接投资和通过政府引导基金最终投向高新产业等形式。政府股权投资取得了很多宝贵经验，许多企业的成功背后都有政府资金的支持，如京东方、TCL等。

但也不应忽略一些地方向企业投入巨额资金，却收效甚微，甚至面临国有资产流失风险的情形。比如，去年某地新能源汽车企业被其员工公开举报董事长“空手套白狼”，以虚假技术出资获得公司控制权。该企业唯一国有股东总计提供了66亿元资金(几乎为该市一年的一般公共预算收入)，而其他股东没有出资一分钱。5年过去，该公司的业绩与当初评估报告中的预测相距甚远，巨额投资或面临血本无归的局面。

7、招商用地和涉及土地条款的风险

(1)土地征收、征用的约定不恰当，甚至违反法律。部分招商引资合同在项目用地条款中，直接约定由项目投资方进行土地收购，违反了法律关于土地征收征用主体的规定。根据我国《土地管理法》的规定，农村集体土地属于农民集体所有，任何单位需要使用农村集体土地，都要按法定程序，向相关政府部门提出申请，政府部门以国家名义将农村集体土地征用为国有土地后才能出让给用地单位使用。因此，征用土地的主体只能是国家，即政府代行。招商引资合同约定由投资方直接收购农村集体土地，违反了法律规定。

(2)土地出让价格违反相关规定。招商引资合同中涉及的土地出让价格不统一，有些甚至违反了《协议出让国有土地使用权规定》对协议出让规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让国有土地使用权的最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让国有土地使用权的最低价不得低于出让土地所在级别基准地价的70%，如果低于最低价国有土地使用权不得出让。

(3)经营性土地出让方式不符合法律规定。出让国有土地使用权，依照法律、行政法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让的，不得采取协议方式出让。国有土地使用权出让的方式有拍卖、招标、挂牌出让和协议出让四种。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以协议方式出让违反了法律法规的强制性规定。

(4)“以租代征”现象大量存在。所谓“以租代征”，即通过租用农村集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避农用地转用和土地征收审批等法律规定，在规划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡的法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，由于国家严把土地供应“闸门”，导致“以租代征”却在各地竞相“上演”，成为一种普遍的违法形式。有些招商引资合同政府向投资方保证能够顺利地租赁农村集体土地，并且约定了土地的租赁价格。由于“以租代征”是一种严重的违法行为，加之政府无权强制农民出租农村集体土地、审批农村集体土地的租赁价格，因此一旦农民依法维护自身的权益，政府将难以向投资方兑现其承诺，只能向投资方承担违约责任。

(5)土地出让低于国家规定底价的风险。

@《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定:商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或两个以上意向用地者的，应当招标拍卖挂牌出让;

@《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条第一款规定:市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。

(6)、违反土地出让金收支规定的风险。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条规定，任何地区、部门和单位都不得以「招商引资」、「旧城改造」、「国有企业改制」等各种名义减免土地出让收入，实行「零地价」，甚至「负地价」，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。同时，根据现行相关规定，土地出让收支要全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的「收支两条线」管理，在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。

据此可知，通过土地换项目、先征后返等形式变相减免土地出让收入的行为原则上是不被允许的。但在实际操作中，因现有法律、行政法规并未对此做出明确的禁止性规定，所以这种现象依然比较普遍。具体如何处置以地方人民法院的裁定为准。据此，对供地招商项目，有三道法律红线，一是产业用地必须以「招拍挂」的方式公开出让;⼆二是企业取得的土地价格不能低于国家规定的最低价标准;三是如果有两家及以上的企业报名，必须按照相关程序公平竞争。

8、未履行或部分履行承诺的风险

根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定:当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。

基于公共利益保护的需要，在行政合同的履行、变更、解除中，行政主体享有一定的行政优益权。但行政优益权的行使亦受到严格限制，优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信⽤用原则相违背。

9、滥用职权的风险

《刑法》第三百九十七条第一款规定，国家机关工作人员滥用职权或者人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

招商引资犯罪中，职务犯罪最为常见，原因有三:

1、首先是在招商引资的热潮下，各级各部门或多或少都要背上招商指标，任务和年终考核挂钩，为了使项目更快落地，招商干部对企业的要求都是尽量满足，甚至突破法律的规定。

2、政府对招商引资的考核往往「重数量、轻质量」，导致一些招商干部明知企业投资目的不纯，但为了表面上的招商数字，仍然坚持与投资商签订招商引资协议，更有甚者还会向上级领导行贿以获取支持。

3、另外，也有招商干部会接受企业的贿赂，利用职务之便，给不符合入园条件的企业「开绿灯」，表面上看，既能完成招商引资任务，又能凸显个人政绩，还可以安全可靠地谋取利益，可谓是「一箭三雕」。

从实际案例中看，这样的面子工程将给政府带来一系列的问题和麻烦，如严重的环境污染、产业的无序与粗放式发展、套取政府政策和补贴、项目烂尾等等。事发后在倒查追责时，相关工作人员必然逃不过应当承担的行政责任和刑事责任。

10、招商引资不作为的风险

《问责条例》第七条第十款规定，在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为，损害和侵占群众利益问题得不到整治，以言代法、以权压法、徇私枉法问题突出，群众身边腐败和作风问题严重，造成恶劣影响的，应当予以问责。

过去，体制内工作是「不怕不做事，就怕出问题」，不做事也不会被辞退，做事却要冒极大的政治风险，且不一定有回报。但近几年，这种情况有了极大的改观，各地都把打造营商环境提到了较为重要的位置，个别政府甚至开始对招商引资中的「不作为」开刀。

2017年，天津市委通报，天津滨海高新技术产业开发区工委书记倪祥玉，工委副书记、管委会主任王盛由于害怕担责，导致一投资项目未在津顺利落地，对营商环境造成不良影响。依据《问责条例》等有关规定，免去倪祥玉高新区工委书记职务，免去王盛高新区工委副书记、管委会主任职务。

11、引发群体性事件的风险

《问责条例》第七条第九款规定，履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件，或者发生其他严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的，应当予以问责。

12、政府提供保证的风险

用政府信誉作保证，用国有资产作担保，用经营权、收费权作质押。我国法律禁止政府作为担保的主体，依照我国相关法律，行政事业单位不能在经济往来中为他人提供担保，提供的担保一般也是无效的。但无效不等于不要承担责任，债权人无过错的，担保人与债务人承担连带责任;债权人、担保人有过错的，担保人承担的责任不超过损失的二分之一。

政府目前可行的做法是集中一些有效资产，成立投资公司或资产公司，以公司的名义为招商引资、金融借贷和融资来担保，但不能以各级政府及其部门的名义为投资商提供各种类型的担保。

如今招商引资竞争极为激烈，很多时候需要拼成本、拼政策，但如果为了招商引资违法处理土地，把土地收益流失转嫁到农民身上，则可能导致群体事件的发生。正确的招商引资观念只有一个，就是依法招商。只有遵守法律，严守法律红线，才会最大限度避免给政府和个人带来风险。

13、涉及行政许可中的风险

对自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入项目，必须严格执行《行政许可法》和《招投标法》等规定，通过招标、拍卖等公平竞争的方式进行许可。二是合同条款要重点注意以下五个方面:合同条款是招商引资各方权利义务书面化和谈判成果的法律化表述，签约工作的好坏直接关系到招商引资的成败。

@文字表述要简明严谨。合同起草应坚持共识规则、简明规则和用词一致规则，在表述上力求简洁实用、严谨科学，结构合理，防止因表述不清产生歧义。

@注重防范风险条款。对对方提供的招商引资格式合同或合同样本，要特别防止合同中的“地雷”条款、“陷阱”条款、无效条款和权利义务严重失衡的条款。要以公开竞拍方式对经营性用地、水能资源、公共交通线路经营权、采矿权等资源进行配置。要以提前收回、依法征收、征用、经营权流转等方式对已出让的国有土地以及集体土地、山林进行处理，尽量避免因履行方式不合法而导致合同无效的现象发生。

14、招商引资合同中的风险

(1)招商引资合同的签订、审查中的风险。一是签订前应注重对投资方诚信状况的调查政府可委托律师对外方诚信状况进行调查，以核实其投资合作的诚意及履行合同的能力，主要包括两方面:一是法人资格的调查，二是资信调查。法人资格的调查主要是了解外方的法定注册地。组织形式，逐一分析其商业登记证(营业执照)的真实性、有效性、实效性;了解参加谈判的外方代表的真实身份;了解外方企业的所有制形式及内部组织和决策程序，同时查明股东情况、资信调查，要求外方出具银行资信证明或注册会计师出具的会计报告书;了解外方的资产结构，对财政收支负债情况进行分析;了解外商在国际国内经济活动的信誉，通过多渠道、全方位的调查取证，确保欺诈、诈骗等非法行为在招商引资过程中能有效避免。

@特别约定一方严重违约时，另一方有权终止合同的各种情形。如出资方未按规定的出资期限出资、未达到合同约定的投资强度和规模、纳税额未达到合同的约定、出资方未达到合同约定的合作期限、未按约定期限投产或完成开发等均可作为根本违约，政府方有权终止合同。

二是成立招商引资项目合同审查小组，由政府法制办、招商局、法律专业人员(律师或政府法律顾问)与相关的其他职能行政部门共同组成。

@审查小组共同参与项目的谈判，跟随洽谈活动，为参加洽谈的决策者提供相关法律意见。

@审查小组共同对招商引资合同进行会审把关。

@审查小组应跟踪招商引资合同的履行，及时参与协调解决合同履行中出现的纠纷。

三是在同一招商引资合同中政府的定位不能既是行政监管关系又是合同平等关系，即不能既是裁判员又是运动员。

四是政府招商引资中还应注意防止招商引资合同的整体被转让。

例如，某县国有资产投资经营公司通过招投标方式将一公路改建工程以BT模式发包给江西某工程公司，合同虽约定任何一方将本合同项下的权利、义务和责任全部或部分转让给第三方须征得另一方的书面同意，但该工程公司在以11400余万中标后，就将工程以5500万元整体转包，致使工程由于价格偏低而无法完工，项目投资合同却无禁止转包的违约条款与赔偿条款，该案目前引发多方诉讼，究其原因，就是缺少未经同意转让合同的制约条款。

@注意违约责任与赔偿条款的制定。双方应当约定计算违约金与损失额的计算方法。切不可只笼统约定一方违约赔偿对方损失或按《合同法》规定赔偿对方损失。

@注意合同纠纷的管辖。一是在合同中尽量约定“本招商引资合同的履行地某市某县”⼆二是可考虑约定在自己所在市仲裁委员会仲裁。三是为体现公平也可约定在第三方仲裁。四是约定在被诉方所在地为诉讼管辖地。

(2)、政府为招商引资合同一方的当事人的风险。

有些投资商非要把政府作为合同当事人。我们一般不主张政府作为合同的一方。理由是合同双方是平等法律关系，而政府作为市场监管的主体，所以不能成为招商引资合同的一方当事人，让投资方与使用资金方来签合同，企业对企业。外商主要顾虑政策的不稳定、投资环境的变化。政府为了谈成项目，迁就投资商有意无意的作为合同当事人的一方。政府可以就某一产业领域的发展与大型企业集团，就巨额的借贷融资项目与大型的金融机构签定宏观的框架协议，为社会公众提供公共服务产品的具体项目可由职能部门去签订，去履行合同。应避免在普通的招商引资、项目建设中作为合同一方当事人。政府一方面可以推介本地的项目，可以组团招商;另一方面在优化投资环境上下功夫，以此来避免政府陷入到各类纠纷的尴尬境地。政府在审查招商引资合同中还应特别注意投资主体的审查。对招商引资及合同签订的若干建议一是应组织相关部门制定各类常见的统一规范的招商引资合同样本，并在实践中不断注意总结完善。

(3)、合同权利义务的风险。

第一是合同内容必须经过充分论证，达到权责利相一致。在解决合同权利义务失衡方面，一是要看合同的本身，合同双方的权利义务要均等。核心是:有多大的义务，必然要享有相应的权利，对方享有权利的同时，必然要承担义务;第二是注意合同与合同之间的均衡，否则必然会导致恶性竞争，破坏投资环境。

(4)、招商引资合同性质的风险。

在实践中，招商引资协议有的是意向性合同，如合作备忘录，合作框架协议，有的是具有法律约束力的正式文本，主要区别在于法律责任问题，前者一般没有法律约束力，也没有相应的法律责任，仅仅只是双方初步表达合作意向的意思表示，具体合作项目的落实有待双方进一步谈判，而后者则有明确的权利义务要求。

在招商引资过程中，政府应当尽量避免签订正式合同。在签订合同时，要注意确定合同性质，关键看双方权利和义务的共同指向是什么，如果是优惠政策为主应视为行政政策，政府可以单方作出承诺，对于其他内容，则应视为是民事合同，一般应由企业签约。

(5)、履行合同失职的风险。

法条:《刑法》第四百零六条规定，国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，因严重不负责任被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

招商引资中，会有很多不法分子，他们利用地方政府迫切招商的心理，打着招商引资的旗号从事投资诈骗、虚假出资、抽逃出资等违法犯罪活动。很多时候，骗子的骗术并不算高明，但很多招商干部唯政绩论，只顾埋头招商，缺乏对投资者的资信调查和对企业经营的具体分析，使得犯罪分子有机可乘，一旦得手，将给国家和人民财产造成重大损失。

02  招商引资风险防范

在招商引资工作全过程中政府部门和工作人员，要增强招商引资工作的风险意识，建立健全风险防范制度机制，优化招商引资中的法治环境。

一是，完善招商引资法律制度

对不适应市场经济发展需要、不符合职能转变要求、不利于优化发展环境的法规、规章和行政措施，依法及时进行清理。

二是，建立现代招商引资管理体系

要严格土地、营业执照、环保、安全生产等审批手续。

三是，规范行政执法行为

既要保护企业和客商的合法权益，又要支持职能部门依法行使职权。要公平对待各类市场主体，不得有任何歧视行为;树立文明、效率、公正的执法形象，维护和完善公平公开的法治环境。

四是，审慎对待项目

通过招商讲堂、干部业务课等方式加强招商干部对经济形势、产业态势的理解，避免项目不符合国家产业政策、低水平重复建设等决策方向偏离。科学制定《产业招商地图》，积极推行精准招商，避免招引项目不符合本地产业发展规划。

五是，理性评估风险

定期召开项目评审会，组织相关业务部门对项目资金来源、技术能力、落地条件等开展可行性研究，认真履行尽职调查、专家论证、风险评估以及集体决策等程序。邀请法律顾问加强对招商引资合同审核，明确规范关键性指标、权利义务、违约责任等约定。

六是，严守廉政纪律

班子成员带头，全体干部签订廉政承诺书，沟通营造招商引资良好环境。利用微信公众号等平台发布小微权力、营商环境“监督一点通”举报窗口，广泛听取企业诉求。组织学习招商引资腐败案例，时刻筑牢党员干部思想防线。

七是，坚持“三不招”与“五不搞”原则

不符合产业政策、过剩产能和产出强度不达标、环保不过关的企业不招;不搞血拼优惠政策的“自残式”招商、众筹招商、P2P招商、“炒地皮”招商和炒房招商。在避免“单纯为完成招商引资任务⽽而招商”的同时，防止招商引资的恶性竞争和乱象。

在与社会资本合作中，地方政府选择投资商时，应保持谨慎态度予以严格考察;合作方式设计上，多采用行业先进的、惯用的、必要的技术手段，比如在股权投资时加入业绩对赌条款。

要健全包括从地方政绩到具体项目投资效益的业绩评价体系，充分发挥考核的风向标和指挥棒作用。

八是，风险规避

--防皮包公司:警惕“3无”公司—无资金、无技术、无业绩;

--防牛皮公司:警惕夸大其词、拉虎皮当令箭、弄虚作假、不实事求是;--防垃圾公司:警惕负债率高、不良资产多、丢包袱的公司；

--防空壳公司:警惕投资者体系混乱、关系复杂、资金来路不清的。