在过去的城市化高潮期和经济迅猛增长的年代里，地方政府支持的园区开发企业普遍扮演着“城市建设投资+房地产开发商”的角色。这些企业主要聚焦于土地征收、基础设施建设以及房地产项目开发等增量扩张活动。这些国企在与建筑材料和金融机构的合作中积累了丰富的经验。
然而，当前形势已经发生了根本性的变化。2023年末，国务院针对一些债务负担较重的地区发布了新的政策，限制了这些地区在2024年开展新的建设项目，除了基本的民生工程之外。同时，上海市传出的政策导向表明，全市将不再批准新的商业建筑项目，如商场和办公楼，而是转向存量资产的优化和城市更新。特别值得注意的是，上海金色中环区域对于2024年原计划的非公益性质的商品房、商业、办公、研发和产业类项目实施了暂缓策略。
从中央到地方的政府都已经认识到，在当前国际形势、经济下行压力和财政债务负担的背景下，不能再无限制地推进基础设施建设，而应该更加注重资金的有效利用。
这种变化对园区开发国企提出了新的挑战。传统的增量开发机会正在减少，而城市更新和产业用地的活化利用成为了新的焦点。城市更新的任务更加复杂和精细，需要在有限的空间内进行深度挖掘和创新。在土地财政和房地产市场不再火热的背景下，传统的更新模式已经不再适用，国企必须寻找新的解决方案。
在这样的背景下，一些城市已经开始采取行动。北京、上海、苏州、成都、杭州和深圳等城市的政府已经发布了相关政策，强调国企在城市更新和产业用地活化中的重要作用。例如，北京市发布了《老旧厂房更新改造工作实施细则（试行）》和《建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，上海市发布了《关于加强本市存量产业用地管理的若干意见》，深圳市各区也发布了城市更新实施办法。
国企在这一转型过程中的角色正在发生变化。以上海市属的临港集团为例，该公司已经将自己定位为“科技创新和产业发展的推动者+区域转型和城市更新的建设者”。临港集团发起的上海园区高质量发展母基金，旨在推进园区的二次开发和产业用地的活化利用。
苏州工业园区的新建元集团也在积极探索通过基金方式推动园区的更新和活化。此外，苏州工业园区城市重建有限公司在产业用地更新方面发挥了关键作用，通过多种合作模式，成功盘活了多个项目。
类似的情况也出现在其他城市。例如，北京亦庄开发区的亦庄控股成立了专门负责城市更新的公司，郑州高新区的郑州高新投资控股集团通过公开招标引入社会资本共同进行产城更新。
这些国企面临的挑战不仅仅是地块权属、谈判和利益博弈的复杂性，还包括如何在城市核心区内的产业用地上打造新型产业社区、都市工业综合体和科创孵化器等。这要求国企在传统大开大合式片区开发和二级开发的基础上，进行内涵式挖掘，利用资本、信息、数字和科技等手段，进行产业的重新排序、整理和统筹。
产城更新的规模、周期和难度都远超传统开发模式，需要调动更多资源和处理更复杂的利益关系。在这个过程中，国企需要担当起更重要的角色，成为推动城市发展的重要力量。对于国企而言，这是一个全新的起点，也是一个难得的机遇。在长三角调研时，一位政府园区平台公司董事长表示，现在是趁着逆势赶紧把优质资源掌握在自己手中的最好时机，这是未来国家经济复苏、产业升级转轨完成后城市下一步大发展的重要基石。
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