“全国统一大市场”背景下“税收返还”的招商引资政策已成为过去时
2022年3月25日，中共中央,国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，其中明确提出：
“全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。”
由此，我们可以看到国家层面关于建立统一大市场、破除不正当竞争的决心。
在2024年1月11日召开的全国审计工作会议上，更是新增地方招商引资“税收洼地”问题这一关注点，
会议提出，着眼推动加快全国统一大市场建设时，要求深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题严肃查处违规返税乱象。
对于招商引资部门而言，“税收返还”往往是最为直接也是最为简便的招商措施之一，而随着“税收返还”的招商引资政策逐渐成为过去时，如仍使用该类政策，无疑将面临巨大的风险。
“税收返还”作为招商引资政策的风险需警惕
首先，市场监管总局等五部门联合发文的《关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号）明确规定在没有专门的税收法律、法规和国务院规定依据，给予特定经营者税收优惠政策属于违法给予特定经营者优惠政策，并且第二十九条也明确了：
“县级以上地方各级人民政府建立健全公平竞争审查考核制度，对落实公平竞争审查制度成效显著的单位予以表扬激励，对工作推进不力的进行督促整改，对工作中出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理。”
根据上述规定，给予特定经营者税收返还的优惠政策明显违背了公平竞争审查的规定，存在违法的风险。
其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条规定：
“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
而招商引资协议背后，一般蛰伏着公共政策的影子，
如房产开发、工业项目均可能涉及一个地区的旧城改造、基础设施建设、工业园区的规划等，因此在司法实践中多被认定为行政协议，
如行政协议中税收返还的相关约定一旦被确认违法，政府部门亦存在的败诉风险。
最后，招商引资工作主要由产业园区承担，而税收返还这种优惠政策往往缺乏地区的特色，导致不同了产业园区之间的低层次竞争，没有真正站在入驻企业角度去分析企业真正需要的政策，使政策优惠在招商引资方面没有发挥出应有的效用。
并且单靠政府优惠政策来招商引资的方式较为单一，不能吸引更多优秀的企业入驻，而且增加了产业园区的开发成本，长此以往，也不利于产业园区的良性发展。
经济贡献能否作为“税收返还”的替换
为了避免直接在招商引资等协议中使用“税收返还”的风险，各地招商引资文件逐渐开始采取“经济贡献”、“产值”等“去税化”表述来衡量企业对当地经济社会发展所作的贡献，进而采取“奖励”、“补贴”等表述来对企业给予优惠补贴，以此规避相关优惠条款违法的风险。
例如，合肥市政府发布的《合肥市人民政府办公室关于印发合肥市支持总部经济发展若干政策（试行）的通知》第二条第二款采取了“经济贡献”的表述；
南京市科学技术局发布的《关于初创科技型企业经济发展贡献奖励实施细则》第二条采用了“经济发展贡献”表述；
江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会发布的《太仓高新区2023年度企业特别贡献奖励政策》则采取了“产值”的表述。
但经济贡献、产值等表述在法律上并没有明确且具体的定义，因此如需使用该表述，一般需对其进行定义。
在实践中，其定义通常存在两种方式，一种是将其直接定义为本级政府的留存部分税收，从穿透本质来看此定义实际与“税收返还”并无明显差异，因此仍任存在被认定为“税收返还”政策的风险。
另一种方式则是不对其进行书面定义，采取口头等方式进行约定，但是此种方式对企业而言具有较大的不确定性容易引发争议，也可能增加政府部门的决策及审计风险。
破局之道
招商引资的目的除了弥补企业经营成本、促进本地区经济发展外，更为重要则是改善本区产业结构、资源利用率，仅仅是根据企业纳税额度对其进行奖励，则存在考核方式单一的问题，
因此可根据不同企业的类型制定相关绩效考核体系对其考核指标进行量化，如可通过对上下游企业、人才以及生产线的引进，对当地闲置资产盘活度，对环境影响、就业创造、居民福利等设立相应的指标进行综合考核而非仅局限于税收贡献，并与其最终取得的奖补金额进行挂钩。
在“三攻坚一盘活”的背景下重庆市发改委党组书记、主任高健在中共重庆市委六届四次全会精神解读新闻发布会中对园区改革“四个加快”中明确提出：
“推进园区开发区运营公司重组，加速向产业投资公司、资本运营公司转型。”
比起根据企业的税收贡献对其进行补贴而言，股权投资不仅模式更加丰富多样，并且可以更加深入的了解企业的发展状况，对企业提供有针对性的支持，
如合肥所采取的合肥产投集团利用产投融合模式，苏州采取的地方政府投资基金与合作机构共同设立子基金，引入风险投资机构的模式都取得了较大的成功。
因此通过建立股权投资型产业公司，一方面可以为企业提供资金支持，
另一方面也可让政府深入了解相关行业的发展趋势，从而提出有针对性的招商引资政策为打造具有本地区特点的专业化园区提供有力支撑。
图：南通海门康佳江海科技城/厂房可以市区何必郊区
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