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固定资产投资项目节能审查和碳排放评价是从源头提高新上项目能源利用效率、减少碳排放的一项重要制度，是我国节能降碳制度体系的重要组成部分。我国于2010年建立并实施节能审查制度，在提升新上项目能效水平、推进产业结构转型升级等方面发挥了重要作用。按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委近日修订发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称《办法》），这是适应新形势新要求、完善节能降碳制度体系的重要举措，将为推动绿色低碳高质量发展提供重要制度保障。
一、强化源头把关，坚决遏制“两高”项目无序扩张
能源活动是我国碳排放的主要来源，要如期实现碳达峰碳中和目标，节能是重要抓手和关键支撑。节能审查制度是加强能源节约增效、遏制“两高”项目盲目上马的源头举措，但在工作实践中，一些地方存在审查权限层层下放等情况，接不住、也管不好的问题较为突出，特别是“十四五”以来，一些地方盲目上马“两高”项目冲动强烈，带动全国能源消费总量突破预期大幅增长，对碳排放形势产生较大不利影响，也导致部分行业出现产能无序扩张和“内卷式竞争”等问题，亟需采取有力有效措施推动解决。
《办法》修订坚持问题导向，着力进一步强化制度源头把关作用，明确提出国家发展改革委建立固定资产投资项目节能审查权限动态调整机制，将重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目纳入节能审查权限上收范围，并要求在项目节能报告等相关材料中深入分析项目能源消费和碳排放有关情况及所属行业的产能规模、市场运行等内容，明确禁止将高耗能高排放项目节能审查权限下放至县级节能审查机关。通过系列规定进一步优化节能审查管理权限和要求，更好发挥节能对降碳的重要支撑作用，也将对有力有效管控“两高”项目形成强有力制度保障。
二、优化资源配置，更好发挥节能降碳调控引导作用
节能审查制度是调整优化能源资源配置方式、提升绿色低碳高质量发展水平的重要调控手段。《办法》坚持发挥节能审查制度调控引导作用，一方面，要求节能审查机关深入分析论证项目实施对所在地区碳达峰形势和完成节能降碳目标任务等方面的影响，按照节能降碳管理要求坚决叫停不符合要求的项目；另一方面，严格对标强制性能耗限额标准、能效标准和重点领域能效标杆水平，督促指导项目建设单位在开工建设前优化技术路线和设备选型方案，确保项目能效碳效等指标达到先进水平。
通过进一步明确相关规定，有利于更好发挥节能审查制度调控作用，将有效引导能源要素向能效水平和能源资源产出效益高的产业集聚和配置，推动固定资产投资项目积极采取措施提高能源利用效率、增加非化石能源消费、减少温室气体和污染物排放，有力带动产业结构升级、能源结构优化和生态环境质量持续改善，支撑完成节能降碳目标任务。
三、强化制度创新，落实能耗双控向碳排放双控全面转型要求
《办法》将碳排放评价要求纳入节能审查制度一体推进，这是节能审查制度的重大变革。后续，节能审查工作在对项目能源消费情况进行把关的同时，进一步强化项目碳排放准入管理，突出控制和压减煤炭等化石能源消费，将有力夯实“十五五”时期碳排放双控工作基础。
《办法》将项目碳排放评价要求贯穿节能报告编制、节能评审和审查、节能审查验收、监督管理等各个环节，明确由国家发展改革委实施节能审查的项目均要开展碳排放评价，并要求地方对碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目同步开展碳排放评价。此外，为有效控制化石能源消费特别是煤炭消费带来的新增碳排放，《办法》将年煤炭消费量1000吨以上固定资产投资项目纳入节能审查范围，强化煤炭消费控制和压减要求，将为实现碳排放控制目标提供有力支撑。
四、严格法律责任，加强项目审查全链条闭环管理
明确的法律责任、有效的监管措施是保障节能审查制度落实的关键。节能审查制度实施以来，仍有一些地方出现未批先建、未通过节能审查验收就投产或批建不符的项目，需要持续深化节能审查监管规定、健全制度依据、落实法律责任，完善项目闭环管理机制。
《办法》进一步细化了监督管理机制和法律责任要求。比如，对未按要求进行节能审查或审查未通过就擅自开工建设或投产项目，责令停止建设或停止生产、使用，限期整改；首次明确对经认定完成整改的项目只能出具相关证明，不再出具节能审查意见，杜绝“后补节能审查手续”问题；对在开工建设前、建设过程中、投入生产使用后发生重大变动的项目，明确了节能审查变更、限期整改和处罚规定。此外，《办法》细化了有关部门在项目审批管理、验收管理、日常监督、信用监督等方面的监督管理职责等，推动形成全链条闭环管理机制，保障节能审查制度更好落地见效。
《办法》全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，结合节能降碳新形势新任务，对节能审查制度进行系统完善和全面创新。各有关方面要认真学习领会《办法》要求并认真抓好贯彻执行，切实发挥好节能审查和碳排放评价制度的重要作用，为推动完成节能降碳目标任务、更高水平更高质量做好节能降碳工作提供有力支撑。
（作者：刘琼 国家节能中心主任；闫金光 国家节能中心评审处处长）
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