各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，中国城市轨道交通协会：
按照行政审批制度改革要求，为做好城市轨道交通项目审批权限下放后的落实和衔接工作，切实加强后续监管，促进城市轨道交通持续健康发展，现就有关事项通知如下：
一、总体要求
坚持“量力而行、有序发展”的方针，按照统筹衔接、经济适用、便捷高效和安全可靠的原则，科学编制规划，有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。把握好建设节奏，确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。
二、加强规划管理
（一）超前编制线网规划。《城市轨道交通线网规划》（以下简称“线网规划”）是指导城市轨道交通长远可持续发展的总体性方案。根据城市总体发展要求，确需发展城市轨道交通的城市要编制线网规划，确定长远发展目标。按照前瞻性和系统性要求，线网规划应统筹人口分布、交通需求等情况，确定城市轨道交通的发展目标、发展模式、功能定位等；确定城市轨道交通线路走向、主要换乘节点、资源共享和用地控制要求，实现与城市人口分布、空间布局、土地利用相协调；做好城市轨道交通与主要铁路客站和机场等综合交通枢纽的衔接。
（二）科学编制建设规划。《城市轨道交通建设规划》（以下简称“建设规划”）是近期建设项目安排的实施性方案。城市要结合自身经济、人口、客流需求等情况，根据线网规划编制5～6年期的建设规划。拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。
（三）明确规划审核要点。省级发展改革部门对城市政府申报的建设规划进行初审。我委根据城市经济社会发展条件、规划实施情况受理建设规划，从线网规划、建设方案、建设规模、资金筹措、财力保障、综合衔接、环境影响、建设条件等方面进行审查。为增强规划科学性，明确规划审核要求，我委制订了《城市轨道交通规划编制和评审要点》，将按此开展规划评估和审核工作。建设规划审批程序按《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）有关规定执行。
（四）规范规划调整程序。国家批准的建设规划原则上不得变更，纳入建设规划的项目直接开展可行性研究工作。对于因城市规划、工程条件等因素影响，基本走向、敷设方式发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资（扣除物价上涨因素）超过建设规划批准规模的15%以上，或提前开工规划项目，以及投资模式发生重大变化，需将规划调整方案报我委审批。
（五）加强规划实施监管。主动公开规划信息，发挥社会对规划实施的监督作用。建立全国轨道交通投资项目库，及时汇总项目审批、建设内容、投资安排、形象进度和存在问题等信息，实现在线监测和动态跟踪。适时开展中期评估，做好规划实施检查，及时依法查处违规行为，对涉及其他部门的，移交有关部门依法做出相应处理。对于存在严重违规行为的城市实行警示、禁入等惩戒，暂停受理其建设规划。
三、加强建设管理
（一）完善项目监管制度。省级发展改革部门抓紧制定项目审批和监管办法。开展项目审批前，应委托有资质的第三方机构开展评估，实行审批信息公开制度。按要求定期向我委报送项目信息。落实国家装备制造产业规划和政策，避免重复建设和产能过剩。按照国家对关键设备招标的要求，规范招投标行为。形成项目监管的部门联动机制，发现违规行为及时处置和报告，开展项目后评价。为指导各地做好可行性研究报告编制和评估工作，我委制订了《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》，供各地参照执行。
（二）科学组织项目实施。各城市要建立透明规范的政府资本金投入长效机制，均衡年度财政债务负担，确保资金到位。创新投融资体制，实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。对城市轨道交通运营企业实施电价优惠。支持企业发行债券。优化工程方案，合理安排工期，有效控制造价，保证质量安全，做好社会稳定风险防范、运营筹备等工作。严禁擅自开工建设规划外项目、随意压缩工期和试运行时间等行为。
（三）发挥监督服务作用。中国城市轨道交通协会要在国务院有关部门的指导下，充分开展调查研究，提出行业发展与改革的政策措施建议，供有关部门和企业参考。密切跟踪行业发展，建立行业发展统计监测机制，定期发布分析报告和风险警示；监测跟踪招投标活动，发现违反法律法规和国家相关政策的情况和问题，及时通报国家有关部门；培育关键技术装备认证机构，推动第三方认证工作；加强跨地区人才培训和交流。
四、加强安全管理
（一）落实主体责任。企业要健全安全生产管理机构和管理制度，构建安全预警机制，加强安全生产标准化建设。严格落实安全设施“三同时”管理制度，逐步形成规划、建设、运营全过程全系统的安全评价制度。实现与运营环节的紧密衔接，确保线路和车站条件、车辆和设备配置等方面能够满足安全运营需要。深化勘察设计，开展安全源头管理，建立隐患自查自报自纠系统，做好建设风险管控，坚决杜绝重特大生产安全事故发生。
（二）强化监管责任。城市政府有关部门要落实属地监管责任，明确安全监管政策和机构，落实人员和经费，量化企业安全考核指标，建立常态化安全检查制度和重点工程检查、抽查制度，强化工程质量终身责任制，严格安全准入。逐步完善项目竣工验收制度。
（三）完善应急体系。健全城市政府各部门、城市轨道交通相关企业之间的协调机制，形成应急救援联动制度，制定快速有效的安全事故和突发事件处置预案，有效整合资源，建立救援队伍，合作开展演练，加强装备建设，提升一体化应急能力。
附件：1、城市轨道交通规划编制和评审要点
2、城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲
国家发展改革委
2015年1月12日
附件1：城市轨道交通规划编制和评审要点（发改基础〔2015〕49号）
一、总则
第一条 为进一步增强城市轨道交通规划的科学性，提高规划评估水平，明确规划审核要求，加强规划实施监管，特制定本要点。
第二条 城市轨道交通包括钢轮钢轨（含直线电机和有轨电车）、单轨和磁悬浮等方式。城市轨道交通规划的编制和评审，适用本要点。
第三条 城市轨道交通建设应贯彻“量力而行、有序发展”的方针，坚持统筹衔接、便捷高效、经济适用和安全可靠的原则。超前编制线网规划，支撑城市远景发展；科学编制建设规划，合理确定建设规模和发展速度，与城市经济社会发展相适应。评估工作要把握重点内容和深度要求，为规划审核提供依据。
二、线网规划编制
第四条 线网规划是城市轨道交通长远发展的总体设计，是建设规划的重要依据，应具备科学性、稳定性和前瞻性。
（一）研究范围和年限。研究全市域范围内轨道交通的网络布局、功能定位和总体安排。在城镇密集地区，考虑与相邻城市轨道交通系统的衔接和协调。规划年限应包含远期和远景，远景线网应基本达到远期线网研究深度，并与之相协调。
（二）功能定位和发展模式。统筹市域范围不同区域，以交通调查数据为基础，分析客流特征、建设条件等，区分不同类型轨道交通的功能分工和服务水平，合理选择发展模式。
（三）网络布局。基于定量测试的多方案比选，构建与城市用地形态、空间结构和客流分布等相适应的网络布局，提出各规划期出行结构、线网规模和密度等指标。确保线网规模合理，功能层次分明，满足不同年限的发展要求；线路基本走向方案可行，保证规划稳定性。
（四）环线与市域快线。对于中心城区面积较大、各方向发展较均衡的城市，在规划放射型线路的同时，研究设置环线的必要性。对城市外围组团，研究规划市域快线。
（五）综合衔接。做好城市轨道交通与干线铁路、机场等综合交通枢纽的衔接。大型铁路客站和机场要规划城市轨道交通引入，规划年发送量2500万人次以上的铁路客站应研究引入多条线路的必要性；衔接普通机场优先考虑复合功能线路，衔接规划年吞吐量超过5000万人次的机场，研究设置专用线路的必要性。
（六）深化研究重点。梳理可能对线网规划实施产生重大制约因素，落实车辆基地、换乘节点、联络线等关键方案。对影响线网布局的地质水文、文物古迹和工程重难点等开展专题研究。
（七）规划用地控制。编制与线网规划相对应建设用地专项控制性规划，做好用地预留和控制，并与城市控制性详细规划紧密结合、相互协调。确定线路、场站、资源共享、大型交通接驳等设施用地范围，纳入城市规划管理体系。
三、建设规划编制
第五条 建设规划以线网规划为基础，提出近期建设方案，作为项目实施的依据。
（一）项目选择。优先建设客流需求大、缓解交通拥堵明显的线路。拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。
（二）建设规模。建设规划期限为5～6年，建设规模应与交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，轨道交通出资额占城市维护建设财政性资金的比例一般不超过30%。
（三）总体要求。在对建设规划实施情况及时总结的基础上，根据线网规划、交通需求、建设管理能力、政府财力、新技术发展和国家政策导向等，结合城市发展重点提出建设规划。包括背景分析、线网规划、建设必要性、规划方案、工程方案、投资估算、建设保障和风险分析等。完成用地控制规划，开展社会稳定风险分析、环境影响评价、客流预测、交通一体化等方面的专题研究；结合城市特点，开展资源共享、网络化运营、地质灾害等专题研究。
（四）客流预测。以五年内交通调查数据为基础，利用交通预测模型开展客流预测专题研究，满足规划方案比选、线路系统规模确定和经济分析等要求。预测内容包括城市交通需求、轨道交通线网客流、建设线路初、近、远期客流等，分析客流总量和结构特征，对客流预测结果进行敏感性分析和风险分析。
（五）规划方案。从规划层面提出近期建设重点，明确近期建设方案构建原则，匡算近期建设规模，从方案与城市规划和交通需求的适应性、与财力的匹配性以及投资和客流效益等方面进行多方案比选分析，提出推荐方案，明确建设任务和时序安排，确定线路服务水平和技术标准。
（六）工程方案。近期建设项目应达到预可行性研究深度，重点落实线路起讫点、基本路由、敷设方式、车站分布、系统规模、设备初步选型和资源共享等内容。对于涉及特殊不良地质、文物古迹、穿山岭跨江海长大隧道、重要枢纽、集中拆迁片区（旧城改造、车辆基地等）和环境敏感点的控制性工程方案，在专题研究基础上提出具体措施。
（七）投资能力。深化工程投资和前期费用的估算，确保工程投资合理可控、征地拆迁等前期费用符合实际，提高建设规划投资估算准确性。合理确定资本金比例，明确资金筹措方案，落实资本金和债务资金来源。统筹运营、在建和规划项目的分年投资计划安排，编制财政收支预算平衡表，全面考量政府的资金保障能力。编制财务计划现金流量表，确保政府财力可支撑和企业财务可持续。（八）建设保障。建立健全规划编制的公众参与制度，开展公示工作，广泛听取社会各方面意见，采纳合理化建议，提高规划实施的民意基础。做好规划环境影响评价工作，确保规划方案在建设、运营阶段满足相关规范要求。开展规划社会稳定风险分析和评估，积极预防和化解风险。首次申报城市应明确组织机构及人才保障措施。
（九）发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。以地面线路、钢轮钢轨和低地板为主要技术路线，采用适宜的技术标准，合理控制工程造价。
四、规划评估
第六条 咨询机构遵循独立、公正、客观、科学的原则开展规划评估工作。评估重点包括：
（一）必要性和建设时机。根据上位规划的要求，从城市发展战略层面审视线网规划的科学性和近期建设的必要性。客流预测基础数据的时效性和真实性，预测结果精度。根据城市经济社会发展和近期建设重点，分析轨道交通建设的迫切性和建设时机。
（二）合规性。建设规划是否满足相关法律法规和规范性文件要求，在项目选择、建设规模等方面是否与城市经济社会发展规划相适应，与其他交通方式相衔接。方案选择、线路走向和用地范围是否符合土地利用总体规划，与用地控制规划是否一致。
（三）合理性。建设规划方案构建原则的科学性，建设规划对交通需求的符合性和支撑近期建设重点的匹配程度，建设规模是否满足基本客流效果和城市财政支撑能力，建设规划的投资效益和客流效益，建设项目技术标准、工期安排的合理性。
（四）可行性。各建设项目环境条件与技术标准的适应性，总体方案的系统性和协调性。工程方案研究是否达到深度要求，土建工程、设备系统的配置和规模是否满足功能、运营要求。建设运营组织机构的筹备情况。投资估算的合理性。
（五）外部保障。近期方案建设用地的保障程度，周边用地开发与轨道交通特性的匹配程度，外部环境影响程度，征地拆迁政策及方案落实程度，建设期交通疏解方案的落实程度。社会稳定风险分析和评估是否符合国家规定的程序和内容要求。
（六）可控性。政府是否具备建设运营投入的保障能力，企业财务可持续能力。规划决策、施工建设、运营管理、资金筹措、财务平衡等方面的风险分析及应对措施是否可行，风险是否总体可控。
五、规划审核与监管
第七条 申报程序。省级发展改革部门对各城市报送的建设规划组织初审，重点对线网规划、建设条件、规划方案和用地落实情况进行审核后，报国家发展改革委。
第八条 受理条件。对于申报的建设规划，在初步核实线网规划和建设规划基本符合编制要求，以往建设规划已完成中期评估，项目实施中无重大违规行为，客流预测、社会稳定风险评估等相关专题报告齐备后，国家发展改革委予以受理。
第九条 审核程序。国家发展改革委受理申报的建设规划后，委托有城市轨道交通专业评估咨询甲级资质的第三方咨询机构开展评估。在咨询评估报告认为规划基本可行、环境影响评价报告获得批复后办理审批文件。具体审批程序按有关规定执行。纳入建设规划的项目直接开展可行性研究工作。
第十条 规划要求。国家批复的建设规划明确基本建设方案，确定线路起讫点、基本走向、敷设方式、车站数量、工程投资、建设年限等约束性内容。规划实施中可根据实际情况优化完善建设方案，但约束性内容不得随意变更，基本走向、敷设方式不得发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资（扣除物价上涨因素）的变动不得超过规划方案的15%。投资模式不得发生重大变化。项目不得提前开工和压缩工期。
第十一条 项目审核。省级发展改革部门按照国家批准的建设规划做好项目审核工作，不得进一步转移和下放审批权限，制定和完善审批制度，实行项目公示和信息公开。委托有城市轨道交通专业评估咨询甲级资质的第三方咨询机构开展评估，严格审批要求，明确约束性内容，指导项目实施。项目批复文件抄报国家发展改革委，定期报送项目审批、投资安排、形象进度、存在问题等信息。
第十二条 实施监管。建立全国轨道交通投资项目库，及时汇总项目审批、建设内容、投资安排、形象进度和存在问题等信息，实现在线监测和动态跟踪。适时开展建设规划中期评估和项目稽察工作，评估和稽察结果作为规划审批的重要参考依据。省级发展改革部门会同有关部门加强项目建设的监督检查，发现违规行为及时处置，并按规定做好项目后评价和竣工验收等工作。
附件2：城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲（发改基础〔2015〕49号）
为提高城市轨道交通项目可行性研究报告编制和评估水平，明确研究深度和重点，规范评估内容和要点，特制定本大纲。
一、编制大纲
（一）项目建设背景
项目建设背景是项目实施的边界条件，包括项目概述、上位规划研究、建设必要性、工程建设条件等。
1.项目概述。包括项目名称、承办单位概况、研究依据、研究范围与年限、研究工作概述等。
2.上位规划研究。梳理城市总体规划、综合交通规划、经济社会发展规划、城市近期建设规划以及轨道交通线网规划、用地控制规划、建设规划、规划环境影响评价、规划社会稳定风险评价等与本项目相关的内容。重点明确上位规划对本项目的具体要求和约束性内容，以及上位规划变化对本项目产生的影响。
3.建设必要性。从城市总体发展、经济社会发展、综合交通发展、环境资源等方面论证项目建设必要性。重点研究项目建设时机和紧迫性，对支撑城市近期建设重点、解决交通问题等方面的作用。
4.工程建设条件。简要描述自然地理、地质水文、城市建设现状、经济实力和已实施项目总结等，为可行性研究奠定基础。重点明确不良地质、大江大河、文物古迹、环境敏感区域等影响项目实施的关键控制因素，必要时开展专题研究。
（二）项目技术条件
项目技术条件是项目实施的总体原则，包括客流量预测、总体技术标准等。
1.客流量预测。在开展项目沿线现状交通和土地利用调查的基础上，进行客流预测、客流特征分析、客流敏感性分析等工作。重点强化高峰小时客流、平均运距、客流均衡性、换乘系数、跨区OD等特征指标分析和风险性分析。
2.总体技术标准。重点明确项目在综合交通体系、轨道交通线网中的功能定位，确定运输能力、旅行速度、发车间隔、舒适度、换乘便捷性等服务水平，提出安全、环境、自动化、投资控制等方面的系统标准。对市域快线、机场线等特殊功能线路开展针对性研究。
（三）项目建设方案
项目建设方案是项目实施的关键环节，在总体方案基础上，详细研究土建工程方案、设备系统方案和组织实施方案。
1.总体方案
包括车辆、限界、线路、车站分布、运营组织、车辆基地、配线设置、控制系统构成、资源共享等。在满足总体技术标准要求的基础上，重点把握系统目标和各专业之间的协调性。
2.土建工程方案
包括地质条件评价、车站建筑方案、结构工程方案和轨道工程方案等。重点针对工程重难点、大型交通枢纽及重要换乘站等开展深入研究，对影响安全的因素强化工程技术措施研究。
3.设备系统方案
包括供电、通风空调、给排水及消防、通信、信号、站台门、电梯与自动扶梯、自动售检票、乘客信息、设备监控、运营控制中心等系统，以及设备国产化方案。提出供电系统、通风空调系统、信号系统的功能配置方案，结合项目特点研究分期实施等方案；提出其他各系统配置原则；关注各设备系统之间的效能均衡性。
4.组织实施方案
包括工程筹划、征地拆迁安置、组织机构与人力资源配置、劳动安全与卫生等。重点研究工期安排、建设期交通疏解、征地拆迁安置、人才培养、建设及运营安全等，提出合理可行的实施方案和保障措施。
（四）项目适应性分析
项目适应性分析是项目实施的重要保障，包括交通衔接、社会稳定、节约能源、环境保护、文物保护、安全评估、防灾与人防等，并根据外部条件对项目建设方案进行反馈。
1.交通衔接
除建设方案中已涵盖的综合交通枢纽外，研究与其他交通方式的衔接换乘。重点是交通衔接设施设置原则、大型衔接设施的分布和规模、实施管理主体和保障措施等，确保同步设计、同步建设、同步投入使用。
2.社会稳定
按照重大项目社会稳定风险评估办法的要求，主要研究内容包括风险调查、风险因素识别、风险估计和判断，提出风险防范和化解措施，以及措施落实后的预期风险等级。
3.节约能源
按照固定资产投资项目节能评估和审查的要求，主要研究内容包括节约能源措施以及能耗指标分析等。
4.环境保护、文物保护、安全评估、防灾与人防等。按照相关法律、法规和规范性文件要求，结合项目特点开展针对性研究。
（五）项目综合分析
项目综合分析是对项目投资、效益、风险等方面开展全面研究，明确结论与建议。
1.投资估算与资金筹措
与已批复建设规划进行详细对比分析，结合分年投资计划，落实资金筹措方案。重点结合建设规划实施情况，考量本项目的政府资金保障能力。
2.效益分析
包括财务分析和经济分析。财务分析重点研究财务费用、财务效益分析、不确定性分析等；经济分析重点研究经济费用估算、经济效益估算、国民经济评价、敏感性分析等。
3.社会分析
重点研究项目在城市经济社会发展、交通环境、自然环境等方面的影响，分析项目的社会效益以及可能出现的社会风险，提出对策措施。
4.风险分析
重点研究项目的规划风险、市场风险、工程风险、技术风险、资金风险、管理风险等，识别风险因素，确定风险等级，提出对策措施，并对项目建设方案进行反馈。
5.结论与建议
通过对项目研究的全面总结，明确项目是否可行，提出下一步工作建议。
二、评估大纲
（一）评估原则
咨询机构遵循独立、公正、客观、科学的原则开展项目评估工作。
（二）评估依据
已批复的《城市轨道交通建设规划》，相关法律、法规和规范性文件，相关技术规范及标准等。
（三）评估内容
工程项目可行性研究报告以及相关专题报告等。
（四）评估重点
1.必要性
通过对交通需求分析和预测、经济社会发展需求分析、建设时机分析、功能定位分析和建设规模分析等方面的评估，判断项目建设的紧迫性、建设时机的合理性、功能定位的科学性。
2.合规性
建设项目与建设规划、线网规划和用地控制规划的一致性，与城市总体规划、综合交通规划、相关专项规划、法律法规和规范性文件的符合性。
3.合理性
分析工程建设条件、交通需求特点以及服务标准等，评估总体技术标准是否适用，总体方案是否科学、协调，各专业技术方案是否完整、可行。
4.安全可靠性
分析总体技术标准、总体方案、土建工程方案、设备系统方案、组织实施方案等，判断项目建设及运营是否安全可靠。
5.经济性
分析项目总体技术标准、建设方案、资金筹措方案等，判断工程造价是否合理、投资是否可控、融资方案是否可行。存在多个投资主体时，评估判断投资方案的合规性、可行性，收益分配方案的合理性。
6.创新性
使用或开发新技术的项目，要评估新技术的可靠性、安全性、经济性，分析新技术研发成本、收益和风险分担等问题，判断新技术的开发和应用是否合理可行。
（五）评估体系
咨询机构按照“经济适用、安全可靠”的要求，从建设必要性、技术标准合理性、总体技术方案系统性、建设方案可行性和投资经济性等五个方面完善评估体系。以下评估指标体系供参考。
新闻源自：RT轨道交通
