“BOT”模式建设污水处理厂的思考

一．什么是“BOT”？

BOT是“Build-Operate-Transfer”的英文简称，及“建设-运营-转移”（见图1），既是一种融资方式，又是一种投资方式。政府部门通过特许经营权协议，将由政府投资经营的公共基础设施如污水处理设施，授予通过招投标选中的投资企业承担建设项目的融资、建设、经营和维护。特许期限内，项目公司按特许经营权协议向用户收取费用产生的现金流收益获取预期投资回报，特许期满，项目公司将设施无偿移交签约方政府部门，实现公共基础设施建设的企业化、产业化、市场化。BOT模式的基本结构如图2。

图1 BOT模式的概念

图2 BOT模式的基本结构

BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种形式，例如BOOT（Build－Own－Operate－Transfer），BOO（Build－Own－Operate），BLT（Build－Lease－Transfer）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等等。

二.“BOT”在我国污水处理厂建设的应用

我国污水处理厂的建设以及污水处理能力面临的最大问题就是资金问题。由于体制原因，我国污水处理厂建设资金和经营费用主要来自政府财政，经营管理上存在政企不分现象，缺少有效的利益驱动和市场竞争机制，出现管理不善、出水不稳定、设备的维修保养不及时等严重问题。鉴于我国财政资金的短缺和城镇污水处理厂建设、经营管理中存在的问题，应该制定相应的政策和法规，鼓励多种投资主体进入城镇污水处理厂的建设，逐步实现城镇污水处理厂投资、建设和运营市场化。

利用BOT模式建设城镇污水处理厂，是解决地方政府公共基础设施建设融资一种非常好的办法，发达国家已经有100-200年的发展历史，实践证明是对政府和企业双方有利的一种商业模式。

根据国家环保部环境规划院、国家信息中心发布的《2008-2020年中国环境经济形势分析与预测》，在处理水平正常提高的情况下，我国“十二五”和“十三五”期间的废水治理投入(含治理投资和运行费用)将分别达到10583亿元和 13922亿元;而在既定控制目标下，“十二五”和“十三五”期间我国废水治理投入将分别达到 12781亿元和 15603亿元。“水十条”的出台，对水环境保护和治理的原则、目标及任务提出了具体要求，主要目标是加快改善水环境质量，保障水环境安全，维护水生态系统健康。据了解，“水十条”总投资预计超过2万亿元。可以期待的大规模投资和产能需求提升空间也证明资本市场看到了污水处理行业所蕴含的巨大投资机会。“十二五”期间，采用BOT模式进行污水处理厂的投资建设，是国家积极鼓励和大力支持的一项事业，对于调动政府和企业，对于城镇市政基础设施建设的积极性起到很大的促进作用。据不完全统计，目前在全国236个地级以上城市中，已有70个以上有过BOT模式建设污水处理厂的实践，还有一些地级以上城市正在准备引入该模式。在一些省份，采用BOT方式建设的污水处理项目已占70％以上。

国内污水处理厂BOT如火如荼,传统意义上的BOT早已转变成了目前流行的准BOT形式。事实上，城市市政公用事业的大门正在逐渐向非国有资本开启，而在我国的市政公用事业中，污水处理需求更大，这就是全球最大的三家水务公司威望迪集团、法国苏伊士里昂水务集团、英国泰晤士水务公司登陆中国的最初原动力之一。表1为我国目前部分采用BOT模式建成的城市污水处理厂统计表格。

表1 我国污水处理领域中部分BOT项目建设情况

污水处理厂BOT项目周期较长，参与主体较多，关系较为复杂，实施此类项目时，各种风险，包括行业政策风险、投标风险、建设风险、财务风险、运营风险等，贯穿于项目的全过程。因此，无论是政府还是企业，对采用BOT模式建设污水处理厂都要审慎进行，尽量避免风险，减少对双方代理的各种损失。

三.采用“BOT”建设污水处理厂存在的问题

采用BOT模式可以减轻财政压力，有效地加快基础设施的建设步伐，以 BOT 模式吸引民间资本和外资投资城市污水处理设施，已经成为我国城市污水处理设施建设和运行的重要选择之一。然而，由于“BOT”模式应用于污水处理厂在我国发展较晚，仍然存在一些问题。

1.来自投资商的问题。素质不一、市场混乱。污水处理工程的BOT运作，许多投资商把其看成一块巨大的“蛋糕”，一旦有该项目的招投标，立即蜂拥而上。但有些具有污水处理和营运经验，有些则根本没接触过环保，大家都集中在BOT市场上角逐，造成污水处理市场的混乱。污水处理厂是城市一项非常重要的市政公益工程，因此，如果要想充分发挥 BOT 的优势把工程干好，那么一定要把项目交与一个有资质、高诚信的投资商。

2.来自运作中的问题。操作不规范，运作困难。BOT方式运作污水处理工程是一项涉及面较广的系统工程，在法律上国家还没有一部具有权威性质的法规对其加以规范，所执行的法律条文大都内容简单不完善，也未涉足诸多疑难问题。而签订的合同，千差万别，有的责权不清、责任不明，有的甚至违反国家的政策和法律。

3.政府的问题。污水处理工程立项规模过大，政府没有根据本地污水排放的现状及发展制定一套切实可行的科学的建设目标，特别是县一级的污水处理厂，前期立项规模往往非常超前，有的污水厂运转5年还未达到设计水量；政府由于对实施BOT项目的企业或投资人审核不严，致使没有资格的企业或投资人来实施BOT污水厂建设，最后因为工程设计、资金量断裂，建设工程无法进行，政府只能出面进行投资人的转让或由政府买单。

四.“BOT”模式建设污水处理厂的风险规避及前景

1. 招投标风险的控制策略

在BOT项目招投标环节主要存在3个问题：第一，套用工程或设备招标方式来组织污水处理厂BOT招标。第二，投标人实力参差不齐，资格审查条件不严。第三，招标文件编制水平有限，评分标准存在不科学、不合理的现象。针对这些问题主要有以下策略：

第一，规范招投标方式和程序，地方政府应改革以往传统的招标方式，引入法人招标模式，或者聘请专业性较强的招标机构来组织招标。

第二，严格资格预审和编制招标文件，合理制定评分标准。污水处理厂 BOT 项目招标文件编制的好坏往往成为BOT项目能否成功的关键。评分标准的合理制定对于选择合适的投标人至关重要，目前的评分标准通常包括技术方案和商务方案两类，有些还包括投标人基本材料和文件评分标准，这几类的评分往往需要不同的方案评分小组参加。

第三，政府部门应加强BOT招投标工作的监管力度。招标工作只有严格按照招标程序组织招标，才能保证公开、公平和公正。政府部门应尽快制定相应的法规，将BOT融资招商纳入招投标管理范畴，规范BOT招标所有参与者的行为，并实行有效监督，尽快形成一个公平竞争的BOT招标市场环境。

2. 融资风险的控制

针对目前水务投资企业尤其是中小型民营环保企业的融资比较困难的问题，有以下几个策略：

第一，积极推进商业银行的金融改革。政府应制定相应的政策，鼓励金融机构给予 BOT 项目真正的项目融资，使企业能够健康发展。随着国内商业银行的国际化和国际金融机构的本土化，项目融资等国际通用的投融资模式必将会受到国内商业银行的重视而得到推广，BOT模式的项目融资风险也会因此降低。

第二，充分发挥政策性资金的作用。“十一五”期间国债逐渐淡出城市基础设施建设的趋势已经成为必然，地方政府将更多地依赖社会资本的投入来支撑城市水业建设的发展，股市与债券市场、资产证券化、信托、基金等不是门槛高，就是尚未形成有效支持水业发展的资金平台。同时，目前的城市水业价格体系难以在短时间内支撑全成本核算，因此政策性资金仍然需要担负重要的融资责任。第三，努力开拓其他资金渠道。目前，《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》已经由中国保监会颁布，长期寿险资金间接投资基础设施项目(市政、环境保护项目)成为可能，保监会正在进一步制定相关投资业务规程，选择试点单位和项目，积极稳妥推进试点工作，其中重点流域治理的水业项目将有可能获得部分资金。

3. 管网配套风险的控制

尽管水务市场化改革已经得到逐步推广，污水处理厂和管网建设均有快速的发展，但是由于建设能力的不一致，降低了污水处理厂BOT项目应有的社会和环境效益。针对这一问题有以下几个策略：

第一，调增污水处理费，加大征收执法力度。根据1996年全国人大通过的《水污染防治法》的有关规定，城市污水处理坚持“谁污染、谁付费”的方针，缴纳污水处理费是居民履行国家法律法规所应承担的责任，所以应该积极调整污水处理费费率到合理水平，为新建污水处理厂的成功产业化运作创造条件。

第二，多方筹集建设资金，先行或同步建设配套管网设施。地方政府应该积极盘活现有的市政公用存量资产，以经营城市的理念对市政公用资源进行开发，如已建成污水处理厂可以通过TOT模式进行市场化，以筹措用于污水管网建设的资金。同时，应积极安排调剂预算资金用于管网建设，并申请国债资金，目前国债资金的主要投向已经逐步转向城市供水管网改造和新建污水管网项目。

第三，积极利用国内外政策性金融机构的贷款。由于污水处理管网的非盈利性，国内的商业银行通常为了规避长期的信贷风险几乎不对管网项目发放贷款，所以各地方政府应该积极利用国际政策性金融机构的城市环境综合整治和流域污染治理等项目贷款(包括世界银行、亚洲开发银行和日本国际协力银行)，同时国家开发银行也一直给予城市污水管网建设非常大的支持。

4. 政策变更风险的控制

中央政府政策和地方政府承诺发生冲突时，基础设施BOT项目就会面临非常大的风险，最为典型的例子就是固定回报的问题。针对这个问题，有以下策略：建立和健全BOT相关法律。目前BOT项目的开展仍然遇到不少法律上的问题，比如目前BOT项目所特有的保底水量和约定价格的“或付或取”的合同形式，仍然有不少专家对这种合同是否属于固定回报有很大的争议。纵观其他国家，如菲律宾于1990年和1991年先后颁布了《BOT法》和《BOT执行规则和条令》。

结语：BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式，可以大大减轻政府财政负担，有利于引进先进的技术和管理经验，克服我国城镇污水处理厂经营管理体制存在的弊端，提高劳动生产率，降低运营费用，具有很强的生命力。它是开发环保基础设施项目的一种较理想的选择方案。但是，BOT作为一种新的投融资模式，在中国环保产业领域的应用还处于探索阶段。此外，BOT特许协议内容复杂，涉及许多需要政府保证的内容，不管对投资者还是政府都存在较大风险。因此，针对我国国情，采用BOT模式建设污水处理厂的实践还需不断探索，有关法规体系还需进一步健全。大力发展BOT模式建设污水处理厂，需要能熟练操作BOT项目的人才，需要根据实际情况，详细考虑和设计BOT特许协议的内容，做好充分准备分散和规避风险，从而达到政府和企业双赢的目的。通过在环保产业领域的长期实践，通过加强对BOT在环保产业中的应用研究，依靠政府支持，BOT投资模式必将为中国环保产业的发展壮大做出不可替代的贡献。