13号公告发布！增值税进项抵扣、资产重组等四大内容新旧政策对比全解析(上)

【编者按】《财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》（财政部 税务总局公告2026年第13号）近日发布。该政策聚焦增值税进项税额抵扣凭证、资产重组不征税及对应进项税处理、一项应税交易涉及两个以上税率的税目税率确定、纳税义务发生时间等核心领域，在对以往政策进行整合的基础上，进一步作出系统性优化与明确。本文通过新旧政策的逐条对比解析，帮助纳税人精准把握政策变化要点。

2026 年1月30日，财政部与税务总局发布《财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》（财政部 税务总局公告2026年第13号，简称 “13号公告”），并自2026年1月1日起施行。作为《增值税法》及实施条例的关键配套政策，13号公告聚焦增值税进项税额抵扣凭证、资产重组不征税及对应进项税处理、一项应税交易涉及两个以上税率的税目税率确定、纳税义务发生时间等核心领域，在对以往政策进行整合的基础上，进一步在法和实施条例的框架下作出系统性优化与明确。以下将通过新旧政策的逐条对比，全面解析13号公告的政策要点和变化，助力企业精准适配新规、规避税务风险。

财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告

（财政部 税务总局公告2026年第13号）

根据《中华人民共和国增值税法》和《中华人民共和国增值税法实施条例》（以下简称增值税法实施条例）有关规定，延续现行制度和做法，现将增值税进项税额抵扣等有关事项公告如下：

一、关于增值税进项税额抵扣 

（一）一般纳税人购进机动车取得机动车销售统一发票的，按照发票上列明的增值税税额确定可以从销项税额中抵扣的进项税额。 

原政策：

《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）附件1第二十五条 下列进项税额准予从销项税额中抵扣：（一）从销售方取得的增值税专用发票（含税控机动车销售统一发票，下同）上注明的增值税额。……

【对比解析】

机动车销售抵扣凭证类型和抵扣计算方法未发生变化。机动车销售统一发票仍作为增值税抵扣凭证，按发票上注明的增值税税额直接抵扣。

（二）一般纳税人购进国内旅客运输服务，除取得增值税专用发票外，按照以下规定确定可以从销项税额中抵扣的进项税额： 

1.取得电子发票（铁路电子客票）、电子发票（航空运输电子客票行程单）的，为发票上列明或包含的增值税税额； 

原政策：

《关于铁路客运推广使用全面数字化的电子发票的公告》(国家税务总局 财政部 中国国家铁路集团有限公司公告2024年第8号)规定，购买方为增值税一般纳税人的，购进境内铁路旅客运输服务，以电子发票(铁路电子客票)作为增值税扣税凭证，并按现行规定确定进项税额。乘车日期在2025年9月30日前的铁路车票（纸质报销凭证），仍按照《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019年第39号）第六条第一项第3点的规定确定进项税额。

电子发票（铁路电子客票）票样

《关于民航旅客运输服务推广使用全面数字化的电子发票的公告》(国家税务总局 财政部 中国民用航空局公告2024年第9号)规定，购买方为增值税一般纳税人的，购进境内民航旅客运输服务按照电子行程单或增值税专用发票上注明的增值税税额确定进项税额；乘机日期在2025年9月30日前的纸质行程单，仍按照《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019年第39号）第六条第一项第2点的规定确定进项税额。

电子发票（航空运输电子客票行程单）票样

【对比解析】

对于铁路运输和航空运输服务的抵扣方式，13号公告整合了以前年度多项政策公告，与全面数字化电子发票推广相衔接。明确除增值税专用发票外，铁路运输服务仅以电子发票（铁路电子客票）为抵扣凭证，按照票面金额计算抵扣；而航空运输服务除增值税专用发票外，以电子发票（航空运输电子客票行程单）为唯一合法抵扣凭证，按列示的增值税额直接抵扣。

2.取得列明旅客身份信息的公路、水路等其他客票的，按照下列公式计算进项税额： 

公路、水路等其他旅客运输可抵扣进项税额＝票面金额÷（1＋3%）×3% 

原政策：

《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》(2019年第39号)六、纳税人购进国内旅客运输服务，其进项税额允许从销项税额中抵扣。（一）纳税人未取得增值税专用发票的，暂按照以下规定确定进项税额：1.取得增值税电子普通发票的，为发票上注明的税额……4.取得注明旅客身份信息的公路、水路等其他客票的，按照下列公式计算进项税额：公路、水路等其他旅客运输进项税额=票面金额÷（1+3%）×3%。

【对比解析】

公路水路运输等其他旅客运输进项税额抵扣政策未作调整，仍按2019年39号文规定的票面金额÷(1+3%)×3%计算抵扣。

2019年39号文规定了一般纳税人购进国内旅客运输服务取得的增值税电子普通发票也可以抵扣进项税额，13号公告中未见相关规定，主要影响纳税人取得国内网约车运输服务电子普通发票能否抵扣的问题，建议持续关注总局后续配套解读文件和政策动态。

（三）一般纳税人购进道路、桥、闸通行服务，除取得增值税专用发票外，按照以下规定确定可以从销项税额中抵扣的进项税额： 

1.取得收费公路通行费增值税电子普通发票、带有“通行费”字样的电子发票（普通发票）的，为发票上列明的增值税税额；

2.取得桥、闸通行费发票的，按照下列公式计算进项税额：

桥、闸通行费可抵扣进项税额＝桥、闸通行费发票上列明的金额÷（1＋5%）×5% 

通行费，是指有关单位依法或者依规设立并收取的过路、过桥和过闸费用。 

原政策：

《财政部 国家税务总局关于租入固定资产进项税额抵扣等增值税政策的通知》（财税〔2017〕90号）七、自2018年1月1日起，纳税人支付的道路、桥、闸通行费，按照以下规定抵扣进项税额：

(一)纳税人支付的道路通行费，按照收费公路通行费增值税电子普通发票上注明的增值税额抵扣进项税额。

2018年1月1日至6月30日，纳税人支付的高速公路通行费，如暂未能取得收费公路通行费增值税电子普通发票，可凭取得的通行费发票(不含财政票据，下同)上注明的收费金额按照下列公式计算可抵扣的进项税额：

高速公路通行费可抵扣进项税额=高速公路通行费发票上注明的金额÷(1+3%)×3%

2018年1月1日至12月31日，纳税人支付的一级、二级公路通行费，如暂未能取得收费公路通行费增值税电子普通发票，可凭取得的通行费发票上注明的收费金额按照下列公式计算可抵扣进项税额：

一级、二级公路通行费可抵扣进项税额=一级、二级公路通行费发票上注明的金额÷(1+5%)×5%

(二)纳税人支付的桥、闸通行费，暂凭取得的通行费发票上注明的收费金额按照下列公式计算可抵扣的进项税额：

桥、闸通行费可抵扣进项税额=桥、闸通行费发票上注明的金额÷(1+5%)×5%

(三)本通知所称通行费，是指有关单位依法或者依规设立并收取的过路、过桥和过闸费用。

【对比解析】

13号公告基本延续了财税〔2017〕90号文的框架，政策内容未发生实质变化，收费公路通行费的增值税电子普通发票仍属于可抵扣凭证范围。此外，随着数电发票已正式推广应用，带有“通行费”字样的电子发票（普通发票）也在政策层面被明确纳入可抵扣凭证范围。而桥、闸通行费的抵扣政策仍延续原政策，可凭通行费发票按5%征收率计算抵扣。

（四）一般纳税人购进货物（不含固定资产）、服务，用于简易计税方法计税项目、免征增值税项目和不得抵扣非应税交易而无法划分不得抵扣的进项税额的，按照下列公式计算当期不得抵扣的进项税额： 

原政策：

财税〔2016〕36号文附件1第二十九条规定，适用一般计税方法的纳税人,兼营简易计税方法计税项目、免征增值税项目而无法划分不得抵扣的进项税额，按照下列公式计算不得抵扣的进项税额：

不得抵扣的进项税额＝当期无法划分的全部进项税额×（当期简易计税方法计税项目销售额+免征增值税项目销售额）÷当期全部销售额

主管税务机关可以按照上述公式依据年度数据对不得抵扣的进项税额进行清算。

【对比解析】

13号公告将不得抵扣的非应税交易纳入分摊范围，分母增加了"当期全部非应税交易收入"，分子增加了"当期不得抵扣非应税交易收入"。该条与增值税法实施条例第22条关于不得抵扣非应税交易的规定相衔接。这意味着在计算不得抵扣比例时，不仅要考虑应税销售额，还要考虑非应税交易收入，计算基数更全面；纳税人需要准确区分"不得抵扣非应税交易收入"和其他非应税交易收入，前者对应的进项税额不得抵扣，后者对应的进项税额可以正常抵扣。

（五）一般纳税人凭完税凭证抵扣进项税额的，应当具备书面合同、付款证明和境外单位的对账单或者发票。纳税人未按规定提供上述资料的，不得抵扣。 

原政策：

财税〔2016〕36号文附件1第二十六条规定，纳税人取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国家税务总局有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣……纳税人凭完税凭证抵扣进项税额的，应当具备书面合同、付款证明和境外单位的对账单或者发票。资料不全的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。

【对比解析】

13号公告延续了财税〔2016〕36号文对于凭完税凭证抵扣进项税额的相关要求，对个别表述进行规范化调整。

二、关于资产重组

（一）纳税人通过合并、分立、出售、置换等方式实施资产重组，同时符合下列条件的，不属于增值税应税交易和增值税法实施条例第二十二条规定的不得抵扣非应税交易，涉及的货物、金融商品、无形资产、不动产（以下统称资产）转让，不征收增值税，对应的进项税额可以按规定从销项税额中抵扣：

1.资产重组的标的是可以相对独立运营的经营业务。

2.纳税人实施资产重组时，应当将全部或者部分资产，与相关联的对应债权、负债和员工共同组成资产包，一并转让。资产包中应当同时包括资产、债权、负债和员工。

3.资产重组应当具有合理的商业目的，且不以减少、免除、推迟缴纳增值税税款或者提前退税、多退税款为主要目的。

4.资产重组的转让方属于一般纳税人的，接收方也应当属于一般纳税人。

（二）纳税人因实施上述资产重组被合并，办理注销税务登记的，注销登记前尚未抵扣的进项税额，可以由合并后的纳税人继续抵扣。

原政策：

《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第13号）规定：纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位和个人，不属于增值税的征税范围，其中涉及的货物转让，不征收增值税。

《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号附件2）一、（二）不征收增值税项目中第5项，在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位和个人，其中涉及的不动产、土地使用权转让行为。

【对比解析】

与原政策相比，13号公告主要在以下方面进行了调整优化：

1.资产范围扩容

原规定：货物、不动产、土地使用权纳入资产重组不征税范围，对于专利、商标、软件著作权等其他无形资产，以及股权、债权等金融商品的转让，仍需按正常销售行为缴纳增值税。

新政：新政将不征税资产范围扩大至货物、金融商品、无形资产、不动产，实现了资产重组资产包的全覆盖。

2.适用条件更完整、更细化

新政在原政策规定基础上，对资产重组的适用条件进行了细化完善，核心目的是防范企业利用政策漏洞规避税负，同时规范重组行为的合规性，具体体现在三个方面：

（1）新增“重组标的为可相对独立运营的经营业务”要求：企业需提供该业务单独的财务报表、业务经营资质、人员配置方案等证明材料，佐证其能够独立产生现金流、具备完整的运营要素（如采购、生产、销售体系）。这一要求可有效防范企业拆分零散资产、伪装成“业务重组”以规避增值税的行为。

（2）明确“资产包四要素捆绑转让”规则：要求资产包中必须同时包含资产、债权、负债和员工，禁止企业“只转让优质资产、剥离不良负债与冗余员工”的拆分式重组。

（3）强化反避税与链条完整性管控：一方面，新增“合理商业目的”条款，明确资产重组不得以减少、免除、推迟缴纳增值税税款，或者提前退税、多退税款为主要目的，税务机关可通过核查重组方案、董事会决议、后续经营规划等资料，判断其商业实质；另一方面，要求转让方为一般纳税人时，接收方也须为一般纳税人，通过纳税人身份绑定，保障增值税抵扣链条的连续性，避免因受让方身份问题导致进项税无法抵扣的情况。

3.抵扣与留抵政策更明确、更优化

原政策仅明确资产重组涉及的资产转让不征收增值税，但未直接界定对应资产的进项税额抵扣规则，导致实务中存在较大争议：部分税务机关认为“不征税交易对应的进项税不得抵扣”，要求企业做进项税转出，造成企业税务成本沉淀；同时，对于资产重组后原纳税人注销的情况，留抵税额结转规则较为模糊，尤其是合并注销场景下，留抵税额能否顺利结转至合并后企业，缺乏明确的政策依据，增加了企业的税务风险。

新政针对性解决了上述痛点：一是明确资产重组不属于《增值税法实施条例》第二十二条规定的“不得抵扣非应税交易”，对应资产的进项税额可按规定从销项税额中抵扣，无需转出，彻底厘清了进项税抵扣的争议；二是专门聚焦“合并注销”场景，明确纳税人因实施符合条件的资产重组被合并、办理注销税务登记的，注销登记前尚未抵扣的进项税额，可由合并后的纳税人继续抵扣，规则更明确、实操性更强，有效减少了企业留抵税额的税务成本沉淀，保障了税收中性原则的落实。

（未完，见《13号公告发布！增值税进项抵扣、资产重组等四大内容新旧政策对比全解析(下)》）

吴小强

研究院院长

亚洲大洋洲税务师协会专委会主席

人大数字税收研究所研究员

21年+ 国内国际税务经验

人大公共财政与政策博士

全国首批税务领军人才

高级会计师 注册会计师 税务师

010 6553 6321

wuxiaoqiang@hargent.com