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【全球高质量发展研究】贺沛：中国产业园区的回顾与反思（二十一）
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【全球高质量发展研究】贺沛：中国产业园区的回顾与反思（二十一）

【全球高质量发展研究】贺沛：中国产业园区的回顾与反思（二十一） 老田投研3
2026-03-03
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导读：十六、过去40多年产业园区的政企关系所谓“政企关系”，即政府与企业间形成的互动合作关系，既涵盖政府与公有制企业

十六、过去40多年产业园区的政企关系

政企关系指政府与企业之间形成的互动合作关系，涵盖管理与服务、监管与扶持、协同与共治等多重维度。我国治理体系正加速从传统模式向现代化转型，制度重构、技术赋能与文化重塑成为关键路径。
在现实语境中，“政企关系”通常特指政府与国有企业之间的权责关系。相关研究主要聚焦三方面：一是国有资产管理体制下的控制与激励机制；二是市场经济条件下政府与企业权责边界的厘清；三是政企分开的路径设计与实践机制。此外，亦有研究通过国际比较，梳理中国政企关系演变脉络，为深化改革提供理论支撑与实践参考。
产业园区是我国国家战略的空间载体，兼具开放试验、制度创新与区域协调功能。其本质是在既有行政架构上，通过尺度重构与地域再组织形成的政策特区，治理结构较普通行政区更为复杂。
国家级经济技术开发区四十年来有力推动了开放型经济新体制建设、区域协调发展和产业高质量发展，已成为改革开放的试验田与发展主阵地。但当前面临多重挑战：功能定位需再校准、体制机制亟待创新、空间布局有待优化、政策红利持续减弱、产业结构升级压力加大、土地资源约束趋紧。
自由贸易试验区作为高水平开放与创新发展的重要平台，正与既有园区形成协同与竞合并存的新格局。园区发展由此进入以制度创新为核心的新阶段，关键在于如何在延续既有优势基础上，优化管理体制，应对新挑战、把握新机遇。
当前园区治理模式主要包括政府主导型、企业主导型和政企合作型三类，其中以政府派出机构——管委会体制为主流。但其法律地位长期不明晰，机构设置与职能配置缺乏统一规范，改革方向尚存争议。
管委会体制下政企关系网络高度复杂，空间层面存在多重不确定性，既是园区治理问题的根源，也是制度性困境的集中体现。依据政府介入程度差异，管委会体制可细分为六种类型，且随园区发展阶段动态调整。
实践中，管委会与上级政府、属地政府、周边地方政府及其他治理主体间形成多层嵌套关系。该网络并非顶层设计产物，更多源于地方政府在自主探索中形成的差异化实践路径。
由于缺乏统一制度规范，管委会体制下的政企关系长期处于模糊、不稳定状态。过去重在推动政府与企业融合发展，未来则需着力理顺围绕管委会构建的多层次政企关系网络。
“十四五”时期，系统梳理四十年政企关系演进逻辑尤为必要。政府是经济与社会事务的核心管理者，企业是市场经济的基本单元，二者关系直接决定经济社会发展质量。当前园区正处于治理模式选择与制度创新的关键节点，学术界已在历史演进、理论建构、实证分析、体制创新及现实困境等方面展开深入探讨。
截至最新统计，全国各类园区达2543个。其中178家国家高新区贡献全国约14%的GDP；375家国家级经开区与高新区合计贡献超全国GDP的20%。园区作为“改革开放试验田”，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要示范意义。
治理模式转型的核心在于厘清政府职能边界，推动从“全能型政府”向“政府主导—政府引导”演进。新常态下需遵循现代治理规律，实现政企、政事、政社、政资“四个分开”，构建权责清晰、边界明确、运行高效的治理体系。数字化转型要求以流程再造、技术赋能与线上线下协同提升城市“智治力”，政府职能重心应由直接配置物质资源转向统筹制度、规则与数据等非物质资源，重点完善法律规范、优化制度设计、维护市场秩序、保障公平竞争。
在政企关系维度上，需从功能泛化型治理转向功能分化型治理，明确权力行使范围并建立有效制约机制。政府作用方式应由主导控制转向引导服务、环境营造与多元协商，提升决策透明度、稳定性、可预期性及法治化水平。
当前对政企关系的讨论多停留于表层，如是否存有联系及其潜在收益。要深化认知，须先明确定义，并区分不同互动类型。“政企关系”作为正式制度表述，1978—2012年间使用频率显著高于“政商关系”；后者自2012年起渐成主流，系对英文“government-business relation”的直译。
广义上，政企关系是政府运用财政补贴、税收优惠、行业规制等政策工具，在与辖区内企业动态博弈中形成的稳定互动形态，构成营商环境的核心要素。可依“干预强度”与“合规程度”两个维度划分为四类：

（1）政企合作型

政府深度参与企业运营，双方行为合法合规。细分三类：依附型（政府强势、企业弱势）、平等型（权责对等）、不对称型（企业强势、政府弱势）。

（2）政企分治型

政府基本不干预企业运作，双方依法依规各行其是，极端形态接近古典“无为而治”。

（3）政企伤害型

政府或企业一方或双方以违法违规手段损害对方利益，包括政府单方伤害、企业单方伤害及双向互害三种情形。

（4）政企合谋型

政府深度干预企业运营，并与企业通过违法手段进行利益输送与交换。
广义政企关系需纳入国有企业视角：中央企业与地方政府关系凸显企业属性；地方平台公司与民企、外资关系则具准政府特征。一般语境下所指政企关系，多为政府与民营企业关系。
民营经济已成为国民经济重要支柱：贡献90%以上企业数量、80%以上城镇就业、70%以上技术创新成果、60%以上GDP、50%以上税收。自1992年起，私营与个体就业人数持续增长，彰显其强劲发展韧性。
1956—1978年计划经济时期，政企合一为典型特征，国营与集体企业实质为政府附属单位，缺乏经营自主权。1978年改革开放开启政企关系重塑进程，整体可分为两个阶段：

第一阶段（1978—2012年）：合作与合谋并存

此阶段政企关系呈现双重性：一方面，政府通过差别化产业政策、招商引资激励、外资准入支持等方式，与企业协同推动经济高速增长；另一方面，权钱交易、非法采矿、环境污染、偷税漏税、土地违法、假冒伪劣、房价泡沫及地方债务等问题频发，暴露合谋风险。

第二阶段（2013年至今）：分立与伤害交织

以高压反腐为转折点，原有合谋网络被打破，政企关系由“勾肩搭背”转向“背对背”。虽遏制腐败成效显著，但也衍生官员“懒政”“怠政”现象。叠加房地产调控收紧带来的财政压力，地方政府与企业由正和博弈转为零和博弈，矛盾公开化、互信受损，形成“合谋高风险、合作缺动力、分立成常态、伤害难避免”的现实困境。
产业园区发展历经“单一产业开发—多元产业集聚—产城融合”三级跃升，本质是产业化与城市化相互促进的动态过程。科学制定产业规划、精准开展招商引资，是园区可持续发展的核心支撑。
首批国家级园区设立初期，各地普遍通过地方人大立法形式出台《经济技术开发区条例》，确立园区法律地位与管理框架。地方政府据此制定实施细则，明确权限、职责与发展目标，形成两大特征：一是通过立法或行政授权获得较高自主权；二是作为独立责任主体承担发展使命。除传统政府主导、政企合一、公司化运营三类模式外，深圳前海等先进地区已探索法定机构授权治理等新型体制，如前海管理局职能拓展与土地管理创新，为全国提供可复制经验。
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