日前，由湖南省教育科学研究院主办，岳阳市教体局、平江县人民政府承办的“湖南省第七届学前教育管理研究论坛”在平江春晖讲堂隆重开幕。来自省内各地市、州、县市的学前教育教研员、县市示范幼儿园园长共400多人欢聚一堂，共同探讨学前教育的新经验、新成果。
华东师范大学终身教育研究中心主任
吴遵民
华东师范大学终身教育研究中心主任、教育学部教授、博士生导师吴遵民，以《对我国学前教育立法的若干建议与看法》为题开展讲座，他深入浅出地向大家阐述了制定《学前教育法》的重要性，并鼓励大家拓宽视野、明确方向，既要努力营造专业的内部发展环境，同时也要不断探索更宽广的外部发展空间。
吴遵民教授的专题讲座
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一、学前教育立法势在必行
二、学前教育立法的国内外现状
三、我国《学前教育法》为何难以制定
四、制定《学前教育法》何以可能？
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学前教育立法势在必行
学前教育是完善现代国民教育体系和构建终身教育体系的重要组成部分，其普及和健全对强化义务教育质量、提升国民整体素养乃至促进社会健康与健全发展，都具有举足重轻的作用。
但长期以来，因资源不足而造成的入园难、入园贵等问题一直困扰着千万家庭，尤其是近年来，由于全面放开二胎政策带来的适龄儿童入园需求的激增，以及早期教育对儿童智力提升及生活习惯养成的重要作用，使得学前教育普及与进一步发展的问题再次引发社会各界的强烈关注。
但“供需关系”的严重不平衡、公办幼儿园数量的明显不足、教师队伍的后继乏人以及幼教经费得不到政策机制的有效保障等问题，都直接影响了学前教育进一步快速发展的步伐。
据2017年7月教育部发布《2016年全国教育事业发展统计公报》 的数据表明，当年全国共有幼儿园23.98万所，但其中民办幼儿园达15.42万所，占了总体的64.3%。入园儿童的总人数为1922.09万人，而在园儿童（包括附设班）的人数则更高达4413.86万人。
基于以上幼教热的现状，自2010年以来，政府相继制定了一系列的政策，并实施了两轮三年行动计划，但入园难、入园贵的状况却仍然没有得到有效改善。目前我国学前三年的毛入园率虽已高达77.4%，但由于学前教育并没有纳入义务教育体系，尤其是《学前教育法》的长期缺失，导致幼教发展一直处在一种缺乏机制保障，缺少缜密规划的无序状态之中。
诚如以上所述，公办幼儿园与民办幼儿园数量的严重倒置，使得近2/3的孩子被迫选择民办幼儿园，而民办园的良莠不齐及营利性质则直接导致幼儿园原本应该坚持的公益性、普惠性原则丧失殆尽，而与此相关联的入园难、入园贵的痼疾则更如雪上加霜迟迟得不到有效解决。
就当前全国发展的整体状况来看，除了上海、江苏等一些省市及浙江省的少数地区公办园的数量占了总数的50%以上以外，全国绝大部分地区学前教育的公共服务体系尚未形成。在相当多的区域，尤其是中、西部地区公办幼儿园十分匮乏，普惠性教育资源严重短缺。同时因为现代企业全面实行教企分离的机制，大部分的企事业单位亦因办园成本高、用工风险大、安全责任强以及主办单位属性变化等原因，纷纷退出了企业办幼儿园的机制，而已有附属幼儿园也面临着停办或改制的困境。
再就新建城镇小区配套幼儿园的情况来看，其建设进度与城市化扩张的速度相比更是严重失衡，城镇学前教育资源的“短板”日益凸显。以当前我国的现实情况来看，入园难的矛盾主要集中在城区，而农村学前教育则面临基本质量难以保证、规范办学难以推进的难题。由于城市的吸附效应，新建楼盘和住宅小区的不断增加，外来人口的不断涌入，亦使得适龄入园儿童的数量急剧增加。然而小区配建的幼儿园即使建成也往往因为审批交付手续的繁杂而难以迅速移交地方政府管理。再加之缺乏硬性管理规定和刚性举措，即使移交政府教育部门管理的也难以办成普惠性的幼儿园。
由于学前教育尚不属于义务教育范畴，办园资金往往得不到有效保证，入园贵的问题也一直催化着各界对于学前教育发展现状的忧虑与关注。此外，师资配备不足，设施缺口较大。新建公办幼儿园往往因为未能及时通过有关部门的审批，而导致大部分幼儿园处在教师无编制、待遇无保证的困难境地。民办幼儿园也同样因为经费问题，使得其教师队伍更加不稳定、教师整体素质不高。上述问题都给学前教育的进一步深化发展造成了严重的障碍与阻力。
2017年5月，教育部、国家发展改革委、财政部、人社部等四部门联合印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》。指出，到2020年要基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。而全国学前三年的毛入园率也要达到85%以上，其中普惠性幼儿园的覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）更要达到80%左右。意见还要求通过新建或改扩建的方式创立一批新的公办幼儿园，同时建立健全学前教育经费投入机制及构建教师队伍建设的支持体系等。
以上2020年基本普及学前教育的目标固然十分具有前瞻性，然如果没有《学前教育法》的制定，没有在法律框架体系内的明确规范，要想解决理顺管理体制、健全投入机制、创立运行保障制度以及严守普惠性/公益性办园原则和保障教师身份待遇的难题，则仍将成为一句空话。因此，大力呼吁并抓紧把《学前教育法》的制定提上议事日程，则不仅是切实保障我国当前学前教育事业健康发展的重要路径，而且也是对解决“入园难”、“入园贵”等一系列现实问题的根本路径。
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学前教育立法的国内外现状
（一）学前教育立法的国际趋势
如果我们把学前教育放到更大的视野中去定位，就可以发现它与国家当下正在努力构建的终身教育体系有着密切关系。
众所周知，终身教育指的就是从摇篮到拐杖的教育，因此学前教育不可或缺。而纵观世界诸国，如美、英、法、巴西、墨西哥、瑞典、匈牙利等，都制定了专门的学前教育法，或在相关法律中对学前教育的普及作出了具有针对性的具体规定。由此不仅为学前教育的普及提供了高阶位、强制性与权威性的立法保障，同时也有效地解决了普及过程中所遭遇的现实问题
（二）学前教育立法的国际经验
就当今世界一些发达国家来看，大都非常重视发展本国的学前教育，并且许多国家都在不同层面制定和完善了本国学前教育的法律和法规，并依靠立法保障了政府投资，规范了学前教育的办学行为。
如在1994年的《美国2000年教育目标法》中，第一项规定“所有美国儿童都要有良好的学前准备”。美国政府之所以把“所有美国儿童都要有良好的学前准备”列为国家教育目标法的首位，首先就是因为学前教育的基础性，其次是对实现其他教育目标也有着重要而密切的关系。再就美国的现状来看，联邦政府早在1979年就颁发了《儿童保育法案》(Child Care Act)，1990年又通过了《儿童早期教育法案》(Early Childhood and Education Act)，同年还制定了《儿童保育和发展基金法案》(Child Care and Development Block Grant Act)，1995年则再次对其进行了修订(Child Care and Development Block Grant Amendments Act)
英国也在1989年颁布了《儿童法案》(Children Act)。澳大利亚则更早在1972年就颁发了《儿童保育法案》 (Child Care Act)。为了规范学前教育体系，保障和不断提高学前教育质量，澳大利亚联邦政府还制定了一系列的法律法规，如《投资幼儿时期——国家早期儿童发展战略》《学前教育及儿童保育国家质量框架》《归属、存在和形成：澳大利亚早期学习大纲》，以及《国家教师专业标准》等。一言以蔽之，制定学前教育法早已成为国际潮流，其对学前教育的整体推进不仅起到了制度性保障的作用，而且对学前教育步入法制化建设的正确轨道亦发挥了重要的引领作用。
（三）学前教育立法的国内现状
衡量一国之教育体系是否发达，其重要的标准之一就是看这个国家有无完整的、连贯的教育立法体系。自建国以来，我国已先后颁布《中华人民共和国教育法》、《义务教育法》和《高等教育法》等九部教育法律，但《学前教育法》却长期处在缺失的状态。我国目前对学前教育进行规范的主要依据是《幼儿园管理条例》 以及《幼儿园工作规程》。
《幼儿园管理条例》制定于1989年8月20日，这是为了加强幼儿园的管理，促进幼儿教育事业的发展，由国务院批准制定。
从条例的层级来看，其仅处于教育法律法规体系中的第四层级。因法律层次较低也导致了法律规范的效力较弱，这也致使如何有效推进学前教育的发展以及协调其他法律关系和规范各主体的行为等都显得有些力不从心。
《幼儿园工作规程》公布于1996年3月，主要规定了加强幼儿园的科学管理，规范办园行为，提高保育和教育质量，促进幼儿身心健康等。随着学前教育新形势的发展，2015年12月14日进行了修订，修订的内容包括强化安全管理，规范办园行为，完善幼儿园内部管理机制，注重与法律法规和有关政策的衔接等。但总起来说，该规程仍局限于幼儿园办学的具体规范，对学前教育的整体发展依然缺乏高屋建瓴的顶层设计与精细规划，其对学前教育发展过程中呈现出的时代特征与社会需求也不能完全给以涵盖与满足。
（四）中央层面的立法进程
就学前教育立法的进展而言，业界和政府都已给予了高度关注。近十余年来，国家层面推动学前教育立法的工作也一直没有停顿。耐人寻味的是，自1989年至今，时光已经流逝了近三十年，但学前教育法的制定却仍然停留在口头或文件推动的状态。
（五）地方层面的立法经验
一些地方政府为了解决学前教育面临的区域性困难，在国家层面学前教育法缺失的情况下，率先开展了地方性立法的探索与实践。如继1998年青岛出台了《青岛市托幼管理条例》之后，北京、太原、南京、徐州、合肥等省市亦先后制定并实施了地方性的《学前教育条例》（见下表）。这些地方条例对学龄前儿童教育权益的保障、地方政府应负的幼儿教育责任（如地方学前教育事业发展机制的建立、地方政府对学前教育的投入、地方学前教育的管理与监督、保教人员的资格与权益等）都做出了有效而详实的规范，由此也为全国性的立法制定提供了重要的经验与参考。
纵观各地方条例制定的具体内容，其突出的特征是对学前教育的性质和地位予以了确认。但根据《立法法》第64条规定，地方性法规只对如下事项作出规定：为执行法律、行政法规的规定；需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。因此，对学前教育的性质和地位的确认，本应该由更上位的“单行法”，即国家学前教育法予以明确才是符合规范的。此外，地方政府责任的履行亦离不开中央政府的引领和监督。
我国已出台的地方性法规、条例与办法
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我国《学前教育法》为何难以制定
其一：民营化、企业化、集团化的运作模式导致了学前教育立法边界的模糊，学前教育“公益性”的特质亦逐渐褪色。
首先，就我国而言，国家层面的教育立法，除了《民办教育促进法》以外，其规范的对象一般都以政府主办的公立学校为主。但我国自改革开放以来，由于在教育领域倡导市场化与自由化的理念，加之学前教育不属于义务教育范畴，导致民间资本大量涌入学前教育领域。而资本的逐利性，亦必然会使其投资领域的营利性特征凸显。为了在市场竞争中谋取最大利益，差异化、集团化的运作模式与竞争法则在学前教育系统得以贯彻，一些民营企业则通过资本运作大量收购公办幼儿园，并标榜专业化与特色发展的路线，但其除了高收费外，对什么是特色、什么是专业化并没有清晰的思路。
其次，幼儿园公益性特征的不断弱化，营利性特质的不断加强，亦导致了公办、民办不同性质的幼儿园在学前教育立法中面临如何区分、如何界定以及又如何与《民办教育促进法》中涉及盈利性幼儿园的内容予以协调和统一的问题。换言之，原本在学前教育法中应该凸显的公益属性，却因为民办幼儿园的大量涌现，而处在难以清晰区分与明确界定的困境之中。
其二：幼儿园办园主体及投入机制的变化，以及地方之间经济文化发展水平的差异，亦导致了制定一部具有有效性、普适性意义《学前教育法》的困难重重。
由于一些地方政府在理解上的偏差，对中央提出的关于学前教育事业应实行“两条腿走路”的发展方针认识不足，反误以为地方政府对学前教育可以少投入甚至不投入；有些地方政府还采取企业改制的办法，要求公办幼儿园自筹资金甚至停拨教师人头费，由此导致一些地方“卖”园风盛行。如有将公办幼儿园的产权变卖给私人企业或个人的，也有将公办幼儿园推向市场而撒手不管的。
一方面，由于缺乏法律的明确规定与政府监管，社会上各种民办幼儿园的资质及办园条件都缺乏应有规章制度的保障与制约，导致其身份地位至今尚未明晰；另一方面，又因为民办幼儿园的风起云涌，尤其是他们打着各种特色的“招牌”，甚至公开争抢公办幼儿园的师资和生源，导致了公办幼儿园原已狭窄的发展空间更加趋于萎缩。换言之,一些地方政府的“不作为”已经导致幼儿园办学主体及其性质的根本逆转。
其三：学前教育属性的界定与整体归属困难。自改革开放以来我国国民经济的发展突飞猛进，反映在教育领域的国家投入也得到了稳步增长。对此把原来的九年制义务教育拓展到十二年的呼声不绝于耳。诚然这一拓展也面临了前拓还是后延的两难困境：如把义务教育延伸至高中，那么初中后的普高与职高的分流就难以协调与规范；而如把义务教育朝前推移，人们则又担心应试教育的恶习将蔓延至幼儿园。
就国外状况看，延伸至高中的居多，其中有出生率大幅度降低的原因，也有把普及高中看作是提升国民整体教养的战略考量，故而普及高中已经成为西方国家发展的基本趋势。然而我国情况略有不同，相对义务教育延伸到高中而造成大学升学的巨大压力，学前三年纳入义务教育对减低年轻父母经济压力等意义更为重大。但当前的焦点是如何基于幼儿的立场对学前教育的性质予以科学而准确的界定，以免再度陷入应试教育的泥淖。这也是学前教育法急需明晰的重要课题。
其四：学前教育经费投入机制及其责任主体不明。学前教育经费是学前教育发展的重要保障，也直接反映了国家和社会对学前教育的重视程度及发展投入力度。尽管近十年来我国对学前教育的经费投入有所增长，但从总体来看，学前教育经费占整体教育经费的比例仍然较低，直到2011年初等教育的经费仍然是学前教育经费的3倍之多。我国对学前教育经费投入的严重不足不仅导致了目前幼儿园的数量和质量无法满足社会民众的需求，而且还极大地弱化了学前教育的公益性和普惠性原则。由于学前教育经费制度的建设首先需要明确国家和各级地方政府应当承担的相关责任，同时亦需要处理好与初等、中等和高等教育经费投入的比例关系，因此如何给予明确界定与合理分配亦是学前教育立法需要破解的一大难题。
其五：幼教教师身份认定、教师编制及职称评定机制建立的困难。当前，我国幼儿教师的待遇普遍偏低、社会地位不高，不少师范类幼教专业的学生甚至离职转行，由此导致目前全国缺失合格幼儿园教师约280万之多。由于没有法律的明确规定，所以幼儿园至今没有建立教师准入制度，在岗教师也没有专业进修或培训的严格规则与途径，由此亦造成了幼教教师专业素质的整体偏低。此问题对立法而言也是一大考验，因为如果通过立法明确建立教师准入制度，那么一些基本规定和要求就可能会导致一大批不合格的在职幼儿教师下岗，那么幼教缺编的状况就会雪上加霜。幼儿教师的编制不仅能起到稳定教师队伍的重要作用，而且还与幼儿教师有无参加职称评定乃至得到职务升迁机会有关。因此如何解决以上幼儿教师的从业资格、编制职称与待遇问题，都是学前教育法必须重点予以解决的难题。
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制定《学前教育法》何以可能？
（一）理论层面的可行性
首先，重视早教、重视学前教育事业的发展在我国已经渐成共识。近年来，我国政府和社会各界对学前教育事业的发展日益重视，党和国家领导人亦多次在不同场合强调推进学前教育的必要性，而把素质教育融入幼儿教育，并从娃娃开始推进素质教育的思想亦已经成为教育界的共识与行动。
其次，对坚守学前教育公益性的原则亦已经基本达成一致。坚持幼教的公益性原则、严守幼教的惠民立场，以及明确政府在推进学前教育事业过程中的主导地位,这都得到了从中央到地方无论是专业人士还是政府部门的一致认同。因此为了确保上述公益性、普惠性原则的切实贯彻，为了保证学前教育规范化、科学化的健康发展，唯有通过立法才能够进一步明确学前教育在整个教育体系之中的重要地位，也唯有立法才能明确政府的推进责任，并由此确保学前教育公益性原则的回归。
如幼儿教育被列入《面向21世纪教育振兴行动计划》；中共中央、国务院还在《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中明确指出：实施素质教育应当贯穿于幼儿教育、中小学教育、高等教育等各级各类教育，上述国家政策无疑奠定了幼儿教育作为素质教育推进过程中第一环的重要地位。在此背景下，呼吁制定国家《学前教育法》的呼声开始得到各方的响应。
（二）实践层面的有效性
首先，一些地方政府已经在进一步着手优化学前教育的投入结构和明确投入性质。如在投入方向上,由强调新建园转向对已建园正常运转与开张招生的保障。又如在投入结构与性质上,开始适当降低中央及地方用于新建园的投入比例,而转向对普惠性幼儿园,尤其是公办园的建设与发展上。换言之，惟“普惠”与“质量”,而不惟身份,就可以又好又快地扩大学前教育资源、提升幼儿教育的质量。
其次，各级地方政府对保障学前教育经费的投入也已予以了高度的重视并逐步建立合理的机制。学前教育经费投入的不足，一直是制约我国学前教育发展的最大障碍。现在中央政府已经明确要求“鼓励普惠性幼儿园的发展”，这无疑为公平教育理念在学前教育的落实奠定了重要基础。目前一些地方政府已经开始就发展普惠性幼儿园进行政策上的设计，其目的就是希望形成普惠性幼儿园的质量标准、收费标准、教师基本薪资标准、家长成本分担比例等一体化的机制。
例如，天津地区的财政已经将重点转向支持乡镇幼儿园和农村幼儿活动站的新建、扩建及园舍改造，以提升农村学前教育保障能力，同时扩大城区学前教育资源的奖补资金。
江苏省扬中市则在今年1月，出台了《关于进一步加快推进学前教育改革发展的实施意见》，其中提出要建立学前教育的成本分担机制，即“政府投入大部、社会投入小部、家庭投入合理部”。其中规定公办园的政府投入要占学前教育总投入的80%以上，剩余部分则由社会举办者及家庭补充，由此建立一个健全的成本分担机制。
其三，着力构建稳定的学前教育师资队伍与科学管理的机制。学前教育的发展需要高质量师资队伍的保障。由于学前教育尚没有立法，因此大部分教师的身份待遇问题还没有得到根本解决，尤其是乡村学前教师队伍更是处在严重的瓶颈状态。对此从中央到地方已通过加强各地师范院校学前教育学科的建设，来缓解缺教少师的困境。具体做法包括：有效拓展各地高师、师专和幼师的培养能力，创新师资的培养模式；同时积极面向获取了教师资格证的师范毕业生、综合院校的毕业生，甚至面向社会广开纳贤大门，招聘有意从事幼教的人员，通过分层分类、有针对性的培训，合格后上岗的形式，来扩充对幼儿教师的培养；除此以外，对就职后的幼儿教师进行定期培训，同时建立系统的非在编教师的工资标准、流动、晋升、福利等制度，以稳定和发展幼儿教师队伍。
（三）具体内容层面的思考与建议
第一，必须明确学前教育在国民教育体系及终身教育体系中的作用与地位。处在终身教育的时代，学前教育必须明确它的“学前性”特质。学前教育处在人的身心素质全面发展的起始阶段，其对个体个性的养成、素质的提升以及人格的完善都起着最初的奠基作用。因此学前教育的发展与完善与否，将决定未来国家终身教育体系构建的成与败。
第二，必须明确学前教育的公益性与普适性的坚定立场。必须坚持以公办为主的原则，严守公平、公正与公益的理念。但在当前因为学前没有纳入义务教育体系，因此其公益性特质不仅不突出，甚至有弱化的倾向。如学前教育机构发展的不均衡，资源分配的不公正，政府资金投入的不充足，管理体制的不健全等都是造成其公益性减弱的原因之所在。因此在学前教育法中必须明确学前教育是为个体全面健康且终身发展奠定基础、其应该归属于面向全体公民的国民基础教育的范畴，以保障其公平与公正原则的贯彻与执行。
第三，明确学前教育的基础性与快乐性原则。学前面对的是全体适龄儿童的教育，这种教育同具有选拔功能的中等和高等教育具有本质的区别。简言之，不论个体的智力水平、性格特征或家庭背景有何差异，政府都需要对每个适龄儿童的学前教育权予以有效保障。而强调教育的“学前”特征，又决定了我们不可以把学前教育理解为是学校教育的“前缀”，而必须在学前教育法中明确学前教育的基本宗旨是以保护幼儿身心健康及快乐生活为主，同时切实贯彻以游戏活动、行为习惯养成为核心的幼儿教育原则，其中特别需要彻底防止应试教育的魔咒，回归幼儿教育的本源。
第四，必须明确各级政府和教育部门在学前教育中所应承担的职责和义务。国务院及县级以上人民政府应对学前教育进行顶层设计和统筹规划，应该合理配置教育资源，尤其是县级人民政府的教育部门必须负起监管的责任，以具体负责学前教育的管理与发展。
第五，是对幼儿园的基本设施及办园标准进行定期核查与科学规定，尤其对幼儿园的办学资质必须从严考量，其中包括园长与教师的资格准入，政府有关部门必须加强审批和监管。具体来说，应该从以下几点入手：（1）对幼儿园的基础设施、卫生安全、园所选址、教师资质、师生比率等予以明确规定；（2）设立专门的行政部门对不同性质的幼儿园进行资格审查，严格按照有关规章制度进行定期检查和不定期的抽查，以确保幼儿园的各项活动安全而有效地进行。
第六，是必须明确规定幼儿园教师的基本职责与基本待遇，完善幼儿园教师职前培养与职后培训的制度，以填补幼儿园教师的缺口。具体地说，就是幼儿园教师必须具备专业的幼教上岗证，管理人员应具有相应的从业经验；规定幼儿园教师的待遇不能低于同类中小学教师的待遇，并制定专项职务、职称评定机制。高校应确保幼儿教师的培养质量并适当增加招生人数，社会亦应鼓励有资质的退休教师重返幼教岗位或招聘其他领域中具有幼教经验的退休教育工作者参与幼教工作，以帮助解决幼儿教师缺口的问题。
第七，是需要协调好学前教育法与其他教育法的关系，尤其是涉及民办幼儿园的条款与《民办教育促进法》之间的衔接与融通。2017年修正的《民办教育促进法》对学前教育进行描述的只有第12条，其就民办学前教育的举办申请做了明确规定。但大量的涉及民办幼儿园的师资培养、编制待遇、招生规则、收费标准、质量监控等问题《民办教育促进法》中均没有提及，为此在学前教育法中如何就民办园的上述问题予以具体讨论，这也是一个不可或缺的重要课题。
意义：
幼儿园是对 3 周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构。幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是学校教育制度的基础阶段。
