近日，由住房和城乡建设部直属建筑杂志社主办的全国建设领域综合性权威期刊、宣传主平台、国家一级期刊《城乡建设》杂志2023年第2期，刊发了《无锡：去中心化背景下的基层智慧城市治理》一文，以无锡智慧城管为例，探析去中心化基层城市治理的可行性。本文第一作者王波系无锡职业技术学院教务处副处长，无锡市委组织部“琢璞”计划挂职无锡市城市管理监督指挥中心副主任。
原文如下
现阶段，中国城市发展已进入快速通道，在自然环境和社会环境共同作用下，形成了复杂的城市治理环境，城市治理格局呈现网状分布，各要素间相互辐射、相互影响，对政府提出了新的挑战。并且，在云计算、大数据、人工智能等信息技术的辅助下，传统的以政府为主导的城市管理者已开始对城市进行网格化治理、精细化管理的实践，但由于受到传统线性管理思维的影响，以及对城市治理理念和技术创新缺乏了解和关注，加上政府部门间的壁垒，导致先进技术陷入“无用武之地”的窘境，制约城市治理现代化进程。
基层城市治理的现状
无锡市于2006年3月被原国家建设部定为全国第二批数字城管建设试点城市。为进一步推动城市管理信息化建设，市城管局按照GB/T 30428《数字化城市管理信息系统》相关标准，依托空间地理信息、计算机网络、无线通信等技术手段，构建了无锡市数字城管系统。2019年市城管局在数字城管系统的基础上，根据《关于实施智慧城管建设的要求》（锡政发〔2018〕35号）文件要求，应用物联网、大数据、人工智能等新技术，完成了集大数据中心、“太湖云眼”智能监管于一体的智慧城管平台的建设。
依托智慧城管平台，近几年城市的面貌实现跨越式提升。一是有力支撑了精细化管理合格区建设考评体系构建和运作；二是促进了若干难点问题的根治；三是为智慧城管大数据分析和管理决策提供有力支撑。虽然智慧城管平台在基层城市治理上取得了一些运行成效，但随着基层治理范围的扩展、复杂度的增大、群众诉求量的增加，以及新时代城市治理的新要求，在数据来源、流通及业务流程等方面表现出一些不合理的问题。
去中心化理念为平台赋能
去中心化的核心是数据共享、业务协同。无锡市城市运管服平台基于智慧城管平台，以网格化管理为基础，引入去中心化理念，优化分布式存储和边缘计算能力，纵向对接国家级、省级及区级平台，横向联通市级相关部门信息系统，依托市城运中心及市大数据中心，对接城市地理空间基础平台和道路、桥隧、管廊等城市建筑信息模型数据，规范数据资源目录，汇聚接入市政园林、交通运输、生态环境、市场监督等行业管理数据，推进数据整合，动态完善运行数据。基层城市治理是一个复杂的系统工程，涉及现行体制机制调整、信息资源共享、业务流程协同等诸多环节，对基层城市治理能力也提出更高的要求，但城市治理现行的体制机制结构较为刚性和稳定，短期内较难改变和革新。去中心化的互联性、平等性和自治性等特点能够满足现阶段基层城市管理的需求，进而基于城市运管服平台建设契机，打通城市治理横向纵向的数据壁垒，整合数据资源，构建扁平化、网络化、多元协同的基层城市治理模式，实现“基层吹哨、部门报到”。
(一)数据共享治理
数据是城市治理“一网统管”“一网协作”的基础。数据的采集规范、归集标准、共享时效等直接影响城市治理问题研判、资源调度和处置的精准度。在数据以爆炸式增长的互联网时代，做好数据治理刻不容缓。无锡市城管局依托无锡市城市运行管理服务平台，对接住房和城乡建设部《城市运行管理服务平台数据标准》(CJ/T 545-2021)，结合无锡打造“两城”的数据要求，围绕城市治理“一网统管”“一网协作”，制定《无锡市精细化管理基础数据建设方案》，行业数据全量汇聚，同步对接“灵锡平台”，引人第三方数据，拓展数据来源，进一步巩固智慧城管大数据中心建设成果，统一数据标准，拓展城市精细化管理基础数据，夯实城市运行管理服务数据基础。改进后的智慧城管案件子系统体系结构图见下图所示。
(二)平台融合协作
平台是城市治理“一网统管”“一网协作”的支撑。平台的架构设计、协议标准、共享复用等直接影响资源的集约化、响应的敏捷化和服务的标准化。依据《城市运管理服平台技术标准》(CJJ/T 312-2021)，在智慧城管平台的基上，构建3大支撑系统和7大业务系统，横向整合市级相关部门的信息系统，纵向覆盖市、区、街道(镇)和社区4级，实现城市治理问题全口径汇聚、问题流转联动协同、问题处置全闭环，搭建互联互通、业务协同、信息共享的无锡市城市运行管理服务平台，提供城市治理数字化全面集成方案，对全市城市运行管理服务工作进行统筹协调、指挥调度、监测预警、监督考核、分析研判和综合评价。坚持科学稳步有序原则，逐步推动系统集成，如升级智慧城管案件子系统，利用工作流引擎实现城市治理问题一体化流转，促使市、区街道(镇)和社区四级平台趋向扁平化和网络化，城市各组织参与基层城市治理共享共治；新建数字驾驶舱，真正发挥城市运管服平台分析研判、“一网统管”“一网协作”的核心关键作用，平台依靠数据底座集成全量数量，实现对城市问题的快速反应、对数据的海量分析，提高预测和预警能力，为基层城市治理工作提供统一决策依据，直接为各条线、板块工作提供业务指导。
(三) 场景重构治理
场景是城市治理“一网统管”“一网协作”的重点。问题导向是基层城市治理的起点，解决实际疑难杂症问题必须重构更加合理、高效和协同的工作流程。应用场景是一种以具体的基层城市治理事务或问题为主题、以技术赋能为支撑的多部门协同参与的工作机制。这种工作机制能促使政府人员管理模式创新，倒逼政府基层业务重组、流程再造，推动政府内部职业权责的优化，提升“三跨”城市治理的效率效能。基于城市数据的汇聚、融合，应用场景开发精准呈现技术赋能引发工作流的再造、关联分析，提前研判服务、治理的关联问题，如整合全市停车资源，释放闲置泊位，促进共享应用，建设统一的共享停车平台，开发“先离场后付费”“停车就诊”等应用场景，实现资源利用最大化和停车服务最优化；建设工程运输车辆数字化治理场景，实现人、车、路、运输企业、建筑工地全方位覆盖，形成企业动态监控、路面执法查纠、源头倒查惩戒一体化闭环监管，推动公安、交通、城管渣土车业务数据共享和交互互推。坚持以需求为导向，立足于民生保障、政府服务的实际需求，聚焦最迫切需求、最急难问题、最高频事项，激发全社会共同参与应用场景开发，形成开放合作、多元化参与的协同机制。
(四)基层架构创新
基层是城市治理“一网统管”“一网协作”的落脚点。技术在城市治理创新过程的角色、功能逐渐被挖掘，但应警惕落入技术决定论的误区。技术的引入和对应用场景的构建在城市治理创新中扮演着“桥梁”作用，他们应是“推手”而非“主宰”。真正在基层城市治理中起决定性作用的是人。如何优化基层治理手段，提高基层治理效率是需要不断探索的课题。传统的城市治理是以科层式结构为核心，治理的决策、资源与途径按照垂直方向进行上下传输，由于相关主体之间的信息不对称，缺乏明确一致的指向，影响执行的效率效能。无锡市城市管理局以城市运管服平台建设为契机，促进城市治理层级之间的关系变得扁平化，在此基础上，将传统基层治理中“看得见的管不着、管得着的看不见”现象通过“城管进社区”的方式将其连成治理单元，变成网络化结构，深化推进“强基础、去中心”。依托大数据、人工智能等前沿技术，优化资源共享，城管队员与属地物业、社区、各级条线联动，形成共建共管的“大城管”格局，打通联动“桥梁”，为群众解决“急难愁盼”问题，增强城市治理效能和提高为民服务水平。
去中心化理念为平台赋能
城市是有界的，而数据是可以跨界的，数据能够不受时空的限制，随时随地进行连接和共享，使得城市治理元素互融互通。互联网作为更新换代速度快、科技发展水平高的前沿领域，数字技术不断与现实社会相融合，因此在基层城市治理工作中，合理运用互联网思维，强化技术标准和数据标准，消除“数字鸿沟”和“信息壁垒”，倒逼破解制度壁垒和权力制约，实现组织架构物理和逻辑上双重去中心化，推进城市治理体系与治理能力现代化，实现政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化。
