谭爽｜《公共管理学报》 案例研究成果 （四）

引言

2007 年，厦门爆发一场抵制PX项目落户当地的群体性事件，以之为滥觞，我国进入“邻避时代”。据2014年《中国法治发展报告》统计，十年间规模百人以上的群体性事件中，约 32％是在推进邻避项目过程中发生的。邻避运动集中呈现了经济发展与生态保护之间的尖锐矛盾，其“功能失调与破坏性”特征既考验着政府的公共治理能力，也挑战着社会进步的美好图景。但若转换视角，从积极面向检视邻避现象，尤其立足环境向度，不难发现其亦具有建构式的社会能量。如经过半个多世纪，邻避在欧美国家呈现从“不要在我家后院（NIMBY）”到“不要在我们后院（NIOBY）”再到“不要在任何人后院（NIABY）”的发展态势，唤起人们广泛的环境关切，孕育了诸多环保组织， 并推动环境公民社会 的成长成熟；日本的邻避抗争推动“环境厅”建立、相关法律出台以及企业经营理念变革；台湾的邻避冲突则对“伴随污染的成长模式”产生冲击，迫使台湾当局在 1987 年成立“ 环保署”，也让环境评估制度化地纳入经济开发。

立足已有经验反思自身，我们不禁要追问：在中国，邻避运动的环境内蕴何在？其对环境公民社会建构是否具有促进作用？受到哪些因素的影响？作用机理是什么？是否具有可持续性？这是现阶段学界关注甚少却值得追问的课题，也是本研究的核心要旨。因为只有环境公民社会的成长成熟，才能从根本上解决当下愈演愈烈的邻避风险，迈向社会稳定与环境保护的双赢局面。

  文献回顾：

邻避运动研究的

“前传”与 “ 后传”范式

2.1  “ 前传”范式：邻避运动生成动因与演化过程

如果将社会运动视为一出剧目，绘制一条时间轴，“前传范式”着重探讨其动力机制、演化过程、预控方法等，具有悠久历史，以“感染论”、“相对剥夺论”、“资源动员论”、“政治结构论”等为代表观点的学术著作汗牛充栋。

具体到对邻避运动的研究，时间轴最前端是对运动诱致因素的探索。如 Fischer 认为邻避冲突来 自于政府运用专家辅助决策的合法性不足；McAvoy 将邻避情结归咎于美国政府的决策体制和机制不健全；Pol等认为邻避效应与风险社会认知及复杂归因过程等直接相关；Horst 证实空间 邻近度对邻避效应具有显著影响；Levinson探究征税水平对公众邻避情绪的影响；黄岩和文锦指出权利意识和政治开放性增强会推升邻避抗争等。

时间轴的中段是对邻避运动演化过程的梳理。如魏娜等用框架理论梳理了新公民参与缺失所激化的邻避冲突；侯光辉等设计“ 实在风险－感知风险－社会稳定风险”链条，从风险认知的发展规律探索其生成机制；朱正威等立足“空间挤压”与“认同塑造”视角剖析邻避运动的发生路径；李文姣对冲突中的“心理台风眼效应”进行解读。

基于对原因与过程的探索，学者进一步对邻避运动防控提出建议。如丘昌泰从法治建设、社区建设、政府沟通能力建设等角度分析了“邻避”如何转为“迎臂”；Richman发展了一个交易成本经济模型用以克服邻避；刘小峰基于计算实验理论与方法建构邻避设施选址与环境补偿模型；赵小燕认为参与决策既彰显了公民的价值与权利，也有助于化解邻避冲突中的对立情绪；张乐、童星强调在项目决策过程中加强议程开启的机制建设；马奔等指出只有通过协商式的政策制定，对邻避设施进行审议讨论，才有可能规避风险。

2.2  “ 后传”范式：邻避运动结果评估与社会建构

“前传”范式与社会冲突研究的传统视角相吻合，强调冲突的破坏性与病态性。 而“后传”范式反其道而行，以美国社会学家科塞的“冲突正功能论”为起点，主张将抗争“放到更长的社会历史和更广的框架去检视其后果”，“解读孕育于运动中的多种意义”，探讨其建设性功能。

该视阈中的邻避运动研究关注“事件建构了什么？是否具有持续的社会能量？如何运用这些社会能量？”等问题。对此，部分学者持否定观点，指出其大多以“领导高度重视”、“强制加协商”等方式平息，很少成为政策、制度和社会变迁的推动力。如张曦兮等判断“尽管参与者时常利用环境议题进行抗争，实际关心的却只是局部自身利益”；何艳玲将“‘诉求单一、难以妥协、草草收尾 ’之僵局”视为“中国式邻避运动”的显著特征。但同时，亦有学者持肯定态度，认为：

（1）邻避运动可推动民主进程。 如 Gibbs等指出冲突催生了公众的公共意识；Smith等认为其促进了公众参与和社区发展转型计划；周如南将运动视为公民其知情权、参与权、监督权的锻炼。

（2）邻避运动有利于政策完善。如郭巍青将番禺事件定义为一场“公民创议运动”，回答其如何进入并作用于政策过程；龚志文同样认为该事件展现了公民与政府理性互动的非正式政策参与过程，有助于提升政策合法性。

（3）邻避运动可聚集环保能量。有学者描绘了番禺反焚运动中生物公民的“ 私利”诉求向“环保”和“公益”目标蜕变的全过程；Graeme 检视了抗争对“生态现代化”的积极影响。

上述观点无疑为邻避运动研究从“前传”向“后传”的转向做出有益贡献，为冲突正功能发挥奠定了基础，但仍存在两方面缺陷：首先，已有实证研究多为个案分析，可复制性不足，不利于对我国邻避运动的全局把握；其次，结论涉及邻避运动诸多方面的正功能，在“环境向度”上的讨论不够充分。

有鉴于此，本研究将立足“后传范式”，通过跨案例比较的方法，集中笔墨考察两个问题：第一，我国邻避运动是否促进了环境公民社会建构，具体机制如何？第二，这种现象对我国未来邻避运动防控与环境治理有何启示？

研究设计

3.1核心概念与理论框架

3.1.1 “ 邻避”的性质之辩

以欧海尔 1977 年提出“ NIMBY”（Not in My Backyard）一词为标志， 邻避现象开始进入学者视野。在中国，围绕着“NIMBY”这一缩略语，出现了邻避抗争、邻避冲突、邻避行动、邻避运动、邻避型群体性事件等各异表达，其中蕴含的核心争议在于：“NIMBY”究竟该被视为一场偶然性、无组织、短时期的集体行动，还是一场目的明确、有组织、连续性 的社会运动。从实践来看，不同邻避事件存在微观上的形态与特征差异，有的偏向集体行动，有的更近似于社会运动，还有的运动中包含着多次行动，但若将我国十年间所有的邻避行动视为一个整体，可以说已经形成一种旨在追求公民权利、公平正义及环境保护的“新社会运动”。从理论来看，正如赵鼎新所言：“集体行动、社会运动之间并没有一个绝对的界限，它们在某种意义上都遵循相似规律， 属于梯利（Charles Tilly）所说的‘对抗政治’，在一定条件下可相互转换，在理论解释上也有很大的共 通性，可被纳入同一框架加以研究。”基于上述原因，本文用“邻避运动”来统称所有此类行为。

3.1.2 “环境公民”与“环境 NGO”：环境公民社会的观察框架

环境公民社会是公民社会的派生概念，指公民和公民组织根据环境权益积极介入并影响政府、企业等主体的环境决策和治理行为的公共领域及运行机制。 立足定义，可从两个层面观察邻避运动对环境公民社会建构的影响（参见图 1）。

（1）邻避运动是否及如何促进了环境公民的建构。 环境公民（Environment Citizenship）指“每个人都有免受环境干扰和毒害的权利，也都肩负环境保护的责任”。对“环境公民”的系统研究源于英国学者安德鲁·多布森（Andrew Dobson），他将环境公民定义为“当代人类社会个体、群体和相互之间围绕着生态环境品质及其可持续性而产生的一种广义性公民权益、义务与责任”。之后，诸多学者都试图建构环境公民理论，但各自的指涉范围与侧重点不同。如 John Barry 强调以市民共和主义的传统思想为基础的环境公民身份，提倡积极公民和参与式公民；James Connelly 探讨了环境公民的德行，认为环境美德可以促使公民落实环保行为。在国内，郇庆治将环境公民解读为“现代社会中作为个体、群体、族群性的公民，关涉生态环境品质及其可持续性的法律权利义务、主动参与德行和正确行为要求”。一言概之，环境公民倡导人们“可持续地生活，以便其他人也能正常生活”。随着环境公民概念的演变与发展，其理论体系不断充实，呈现“ 自由主义环境公民”和“共和主义环境公民”两种样态。前者建立在个体与国家契约基础之上，主张个体的环境权利不可侵犯，并鼓励公民通过参与辩论、民主审议等方式进行维权，目标是获得立法形式的环境公民权利认可与保障，以及对于生态环境破坏制造者更严格的法律与行政监管；后者植根于欧美历史上的共和主义传统，尤其是古希腊的城邦国家传统，强调公民为环境公益而行动，甚至抑制或牺牲自身偏好，并希望国家主动培养或创造具有绿色变革义务感的新公民。

（2）邻避运动是否及如何促进了环境 NGO 的建构。环境治理是全社会的公益事业，但零散的公民总会有自身利益，无法朝向完全一致的目标，此时，环境 NGO 的角色就被呼唤出来。其不以个体利益表达为目标，而是利用集体行动的力量影响环境政策输出，培育公民环境意识、敦促企业履行环保责任、塑造社会环保文化，故被认为是环境公民社会的重要组分。

3.2 研究方法与案例简介

本研究采用多案例探索式分析，旨在通过典型案例的深描与比较获得对问题全面、深刻的了解，并归纳相应理论模型。根据案例研究所遵循目的性抽样原则，依据 4 个标准选取样本：（1）案例发生时间、项目类型、所处地域多样，保证其代表性与覆盖面，但数量不宜过多，以实现比较的深入化与精细化；（2）案例中均出现环境公民社会萌芽，但具体表现存在差异，可进行比较；（3）案例具有时间上的纵深性，可清晰观察环境公民社会的成长过程；（4）案例发生地便于接近，或案例得到业界、学界和媒体的广泛关注，能获取丰富的一手或二手资料。 最终确定7个案例（参见表 1）。

资料搜集时，采用三角检定法，通过多种数据相互核实与检验，提高信度与效度。具体包括：（1）一手文献资料。一方面，笔者参与了部分邻避运动的听证会、分享会等，对当下情境和讨论内容的记录 3 万余字，并以部分运动中反建代表建立的微信群为媒介，持续跟踪 NGO与公众的互动以及公众环保态度变化，形成笔记；另一方面，笔者对部分反建运动中的公众、政府和 NGO 工作人员代表进行深度访谈，整理 15 万余字的录音文稿。（2）二手文献资料。如：项目规划、环评简本、征求意见公示等与项目修建有关的政府文件；新浪网、腾讯网、新华网等各大门户网站对反建运动的报道；社区论坛、微信群、微博、博客等自媒体文章；中国知网上针对各事件的学术论文等。

研究发现

4.1 三级阶梯：邻避运动中环境公民社会建构的特征

有学者在检视我国反焚烧运动对生态现代化 （Ecological Modernisation）的促进作用时，依据其对环境治理方式的改善程度、公正社会系统的建设程度、对消费主义的挑战程度等，区分了强、中、弱三个层次。与之类似，本研究在考察邻避运动对环境公民社会的影响时，发现不同事件中环境公民与环境 NGO 的建构亦有先后强弱之分，呈现阶梯状差异（见图 2）。

（1）一阶建构：自由主义环境公民基本成熟。我国邻避设施并非兴建于近几年。上世纪 80 年代，大亚湾上马了第一座核电站，却未遭致周边居民反对，此后修建的同类项目也鲜见以“ 不要在我家后院”为目标的抗争，唯有出现征地、拆迁等触动公众根本利益的决策时，才爆发被动抵抗。彼时，相对于权利之主张，公民更多考虑义务之履行，且不习惯在公共领域中发声。直至 2007 年厦门反 PX 事件，公民的身份觉醒、环境关切、自我表达才逐步显现，促成了我国第一起邻避运动，此后，各地同类抗争此起彼伏。纵览七个案例，有地处发达地区的大型城市，也有西部地区的县级城市，有颇具声望的各界精英，也有普通的社区居民与村民，虽发展程度各异、社会阶层不一，但人们都积极投身于环境权利的申诉，其“自由主义环境公民”特征得以全面展现。

（2）二阶建构：共和主义环境公民部分萌芽。共和主义环境公民强调公民环境责任意识与履责能力的培养与践行。七个案例部分出现了有责公民的萌芽， 如阿苏卫维权人士表示：

“最初集合起来只是为了表达个人不满，但在共同查阅资料、制定计划、与政府谈判的过程中，大家的想法发生了变化。觉得这件事不再是个人的事…… 焚烧厂的垃圾处理量那么大，还将所有处理方式都集中到一起，这对整个北京市的空气、水源、土地等的影响是不可想象的。这一点我们跟环保部也谈过， 我们既是维权也是在做公益，是基于对环境长远发展的考虑去做这件事。”（访谈资料，阿苏卫反建代表 WY）

而彭泽事件中，反建行动一直围绕着“ 长江流域核电大跃进”这一公共环境议题，希望通过阻止彭泽核电站上马以实现对内陆核电站激进规划的调整。上述两例可谓公众视野由环境私域向环境公域的拓展，行动由环境抗争向环境治理的延伸，“环境私利维权者”正逐渐蜕变为“环境公益主张者”。

（3）三阶建构：环境 NGO 与环境公民共生。番禺反垃圾焚烧厂事件可谓环境公民社会建设的代表性案例。维权过程中， 抗争者们意识到:

“如果既不让他（政府）烧又不让他埋，怎么办？只能堆在自己家里。所以我们真的要面对它（垃圾），解决它，要推动整个事情（垃圾治理）的变化。”（访谈资料，番禺反建代表 FY）

环境责任感促使反焚者们首先组建了社区垃圾分类推广项目组“绿色家园”，后又进一步成立以“零废弃、绿公民、靓广州”为愿景的环境 NGO“宜居广州”，全力推动我国垃圾的减量化、无害化、资源化处理。

4.2四步闭环：邻避运动中环境公民社会建构的路径

上述阶梯状建构缘何产生？本部分对邻避运动过程进行时序性的纵向梳理， 发现环境公民社会由低阶到高阶发展将经历四个步骤（见图 3）。

4.2.1 步骤一：两类“运动空间”分疏

我国邻避运动大多始于利益诉求，形成维权场域。该场域虽由大量公众集结而成，也往往以“拒绝环境污染”、“保护共同家园”为口号，其实质仍是个人领域，是个体自利倾向的展示。但随着事态进展，不同事件产生了运动空间的分疏（见图 4）。

（1）维权场域延续。什邡、启东、仙桃三起事件 中，冲突从爆发到平息约 1~4 天，环保组织等第三方力量来不及介入调停，加之政民双方均诉诸暴力，大大压缩了对话空间，故其始终停留于“项目停建或迁址”的单一诉求，私人担忧未转变为公共话题。厦门事件虽创造了政民良性互动，具有分水岭意义，但当 PX 迁址漳州后，厦门人欢庆着胜利，并没有更多思考项目污染对他地的危害，亦未形成审视环境的宏观视野。

（2）环境公共领域孕育。环境公共领域是一个介于市民社会私人领域与国家政治权力领域之间的地带，各利益相关方能在此就环境事务进行自由、平等、公开、理性的讨论，产生公共意见。 阿苏卫、彭泽、番禺运动能实现维权场域向环境公共领域的转型， 原因在于： 第一，时间充裕。 三起反建运动历时 1~6 年不等，给利益相关方的沟通与磋商争取了时间。第二，空间开放。三地政府通过打开官民协商通道、进行立项大讨论等理性、克制的冲突处置方式，给垃圾焚烧、核电上马所引发的环保论战留出空间，使民间声音得以呈现。第三，中层组织引导。美国学者康豪瑟（William Kornhause）在其大众社会理论中强调中层组织的重要功能。阿苏卫、彭泽、番禺事件中，均出现环境 NGO、环保精英、技术专家等社会中层，在矛盾缓和、组织协商、议题拓展等方面做出贡献，大力推动维权场域的“ 绿化”。通过在环境公共领域中的反思与学习，维权者的观念发生改变：“ 我们不是要钱，而是觉得这里的环境根本不适合建焚烧厂。”（阿苏卫维权筹备会议记录）“不能止步于垃圾焚烧厂停建，而要继续为垃圾处理做点什么。”（访谈，番禺反建代表 TB）

“国家宏观战略上需要新能源没有问题，但核电站在布点上也应该科学， 应满足生态和安全的一些基本要求。”

比较可见，当邻避运动作为受害者一场自救，止步于维权场域时，公众诉求局限于与项目对抗或向政企索利。反之，若抗争过程塑造出“环境公共领域”，则可促使独立个体联合为社会力量，对环境政策与污染行为进行监督与纠偏。只有跳出就事论事的窠臼， 公众才有可能从“环境难民”成长为“环境公民”。

4.2.2 步骤二： 两类“环境公民”生产（参见图 5）

邻避运动参与者，无论身处维权场域还是环境公共领域，都会发生向环境公民的转向，但其程度与形态的差异决定了运动所累积的社会能量。

（1）维权场域催生“ 自由主义环境公民”。 自由主义环境公民鼓励公民积极维权，但“维什么权”却并未在运动初期得到确认。据阿苏卫的反建者所言，“大家首先质疑的是焚烧厂修在咱小区旁边，为什么没人告诉业主，当时还没想到‘环境权利’这个概念 ”（访谈，阿苏卫反建代表 GJ），形塑个体环境权利认知的首要动因是媒体对过往邻避运动的报道。“媒体总提‘环境权’这个词，说这与国家生态文明建设思路一致，所以开始考虑从这入手。”（访谈， 阿苏卫反建代表 HS）。这在什邡、启东、仙桃等案例中均有体现，各运动的结果虽然不可复制，但其行动目标、话语策略却彼此效仿，发酵为全国范围内的“环境权复苏”。其中，阿苏卫、番禺等事件中的公众在长期维权过程中反复试错与锻炼，还学会用“申请行政复议”、“参与立项听证会”、“参与规划环评”等踩线而不越线的技巧，环环紧扣向政府与企业施压，实现了对环境维权能力的训练。

（2）环境公共领域培育共和主义环境公民。环境公共领域为利益相关方搭建了环境论辩的舞台，但论辩过程中反建者却遇到了道德困境。如番禺区政府工作人员询问公众：“令人讨厌的设施如果不建在我家后院，就会建在你家、他家后院，这等于是要把自己的垃圾放在别处，是不是一种自私？而且，如果只是简单反建，却没有可替代性策略‘垃圾围城’困境何解？ ”舆论倒逼的同时，抗争者建构起环境风险认知：首先，通过对李坑焚烧厂周边居民的实地走访，他们直面了垃圾焚烧对身体的危害，认识到“自己的垃圾没处理好，其实是在伤害别人”（访谈，番禺反建代表 FY）；其次，在与政府的多次博弈中，居民切实体会垃圾产量之庞大和处理之棘手，这迫使其不得不将眼光从社区转向广州市，将  议题从单纯反建转向垃圾有效处理，进而形成垃圾分类的共识。 无独有偶，阿苏卫居民也表示：“ 我们既是维权也是在做公益，是基于对北京市环境长远发展的考虑去做这件事（反建）。”（访谈，阿苏卫反建代表 WY）“我们知道，垃圾得不到消化整个城市的环境都得不到保障。搬到别的地方，当地的居民也是和我们一样的遭遇。”（阿苏卫维权筹备会议记录）“搞‘绿房子’出钱又出力，目的只有一个，就是尽到一个公民的责任。我不想指责谁，也不想抱怨谁，只想用事实证明，一个普通公民都都能做好的事，政府更应该有能力做好。”（访谈，阿苏卫反建代表 XS）

由此可见，环境公共领域中开放、理性、绿色的文化氛围使邻避运动参与者的环境责任感越来越强，这种责任感敦促公民产生对环境公益的追求，并建设性地寻求出路。与此同时，环境公共领域中NGO 和环保精英持续地知识宣传、行动倡导，还帮维权者了解如何践行绿色生活、如何参与环境治理等，增强其环境履责能力，共和主义环境公民逐渐形成。正如环境 NGO 工作人员在谈及邻避运动时说：“邻避运动对于公众的‘绿化’有重要意义。人们在这个过程中掌握并践行环保知识，探索与政府、企业进行沟通的技巧，学习保护自己的生活环境与更广阔的家园。”（访谈， 环境 NGO 工作人员 LW）

总体来看，维权场域中的自由主义环境公民根本上依然是“大散众”，是为了环境私利而非环境公益暂时走到一起，项目停建后，大家又各归各位，并无改变。相反，公众在环境公共领域中成长为共和主义环境公民，意识到环境困局与每个人密切相关，从而积极介入环境治理，成为环境 NGO 组建的基本力量。

4.2.3 步骤三： 环境 NGO 组建（参见图 6）

美国、荷兰、日本等地的邻避运动均伴随着环保团体的诞生，为环境善治奠定坚实基础，但这种趋势在我国尚不明显。 就所选案例而言，阿苏卫事件中诞生的“共和主义环境公民”针对社区垃圾资源化处理做了诸多努力，也萌生过建立 NGO 的念头，却无疾而终。只有番禺事件中的“共和主义环境公民”集结起来，注册成立环境 NGO“ 宜居广州”，成为我国唯一一起有 NGO 产生的邻避运动。“共和主义环境公民”如何走向“环境 NGO”？是本部分的观察焦点。

“宜居广州”由十几位反焚核心参与者发起，其共同的环保意愿及抗争中形成的彼此信任，是环境NGO 建立的重要支撑。许多反焚者成为第一批捐助者，几位参与者甚至为此放弃了原本的工作。但仅有人力与资金并不足以维系 NGO 的运转，更不可能为之取得合法身份。其得以成立的动因还包括：

（1）民间组织开放注册的政策机遇。我国 NGO获得资质的条件之一在于必须挂靠政府机构，这是环境运动孵化环保团体的最大障碍。但 2011 年，广东省政府提出要放宽民间组织注册门槛，并推行独立注册、简化手续、放宽条件等系列改革，这无疑给“宜居广州”的成立提供了绝佳的政策机遇。

（2）来自老牌环境 NGO 的支持。维权过程中，反焚者得到环保组织“自然之友”的帮助，并荣获环保基金会设立的“中国第四届SEE·TNC生态奖”。与 NGO 的多次接触，一方面为抗争者注入更多环保动力，另一方面也使其更了解 NGO 的运作模式、生存技巧、发展策略等，为“宜居广州”的组建提供了知识来源。

在人际网络、 政策机遇和老牌环境 NGO 的合力推动下，番禺运动中累积的社会能量得到了最大化与最优化运用。“宜居广州”诞生昭示着此次运动实现了由破到立的转型、由个体环境维权向宏观生态保护的变迁，运动主体的动机也从利益驱动型到污染驱动型， 再进一步提升为价值驱动型。至此，环境公民社会建构得以实现。

4.2.4  步骤四：“环境公民社会”运转与回退

如同制度变迁存在“回退效应”，环境公民社会建构也并非一帆风顺，故还需进一步考察其是否切实运转起来，即环境公民与环境 NGO 是否真正融入环保体系、参与环境治理，会否因某些原因重新退回到初始状态（参见图 7）。

环境公民社会运转起来了吗？从短期来看，答案是肯定的：首先表现为公民的绿色行为。阿苏卫与番禺运动结束后，部分反建社区成为当地的“垃圾分类示范小区”，居民们表示：“反焚烧还是有一 些作用，它让更多人明白不环保的后果是得自己承担的，所以现在做起来比较有动力。”（访谈， 阿苏卫反建代表 LR）。“我们逐步认可了要从自身做起的环保理念…… 小区的很多业主都在落实垃圾分类。有时间大家会一起参加 NGO 组织的固废处理交流会，比较熟悉的人之间也会相互监督，分享一些垃圾堆肥的经验。”（微信群观察记录）

其次，新生环保组织稳定成长。番禺案例中的 “宜居广州”经过五年的运行，现已是资金稳定、人员充足、领域专精、活动丰富的 NGO 。其与 35 个民间团体共同组建了以“解决垃圾危机”为目标的“ 中国零废弃联盟”，结成一张稳定的“反焚烧网络”，为城市固废物治理体系的完善提供不竭动力。

再次，新生环保组织嵌入环境政策体系。就“宜居广州”而言，一方面以组织形式在体制外进行政策倡导，如“帮助政府部门进行调研、宣传，为政策出台提供建议，撰写报告提交给政府，提供人大、政协撰写议案与提案过程中的咨询等。”（访谈，番禺反建代表 BS）另一方面，其总干事作为“广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会”委员，以个人身份嵌入体制内，为民间诉求发声。

若环境公民社会能持续运转，势必有助于从源头缓解邻避运动，但为何目前大部分项目修建仍未走出“一建就闹、一闹就停”的困境？原因在于“回退效应”制约了其影响力。导致回退的原因有四：

（1）维权诉求得到满足，公民参与环保的行动力降低。人们介入邻避运动的原因多样，既有为了纯粹的环境公益，也可能是为了私利讨个说法、争一口气。后两者虽然在抗争过程中形成环保意识，但这并非由内而发，若没有外力的持续推动，难以坚持。

（2）维权群体中的利益之争侵蚀社区组织与环保氛围。个体间的利益冲突会在抗争中暂时隐匿，也会在抗争成功后迅速浮现。番禺和阿苏卫事件中，随着对城管委和焚烧技术的了解，有参与者转为“挺烧派”，反而谴责当初的抗争伙伴夸大了焚烧技术的危害。这导致维权联盟遭到冲击，业主们重新回到此前的原子化状态，部分个体的环保热情因缺乏同伴而迅速减退。

（3）新生环境 NGO 面临发展困境。资金不足、活动受限，与政府沟通不畅等都会不同程度动摇 NGO 工作人员最初的坚守与信念，也动摇了 NGO 成长壮大的可能性与合法性。

（4）国家环境政策的挑战。环境公民与NGO虽然经过不懈努力推动了《北京市生活垃圾管理条例》、《广州市生活垃圾中有害垃圾分类处理办法》相继出台， 但政府因面临经济发展、能源短缺等多重压力，治国理念与政策体系的绿色转型并非一蹴而就，这使人们感到环保行动前景不明，士气受损。

4.3  四因协同：邻避运动中环境公民社会建构的动力

根据资源动员理论观点，社会运动之兴衰成败与其能动员的资源密切相关。这一框架既可以预测邻避运动的走向，也适用于剖析其潜藏能量与社会生产能力。基于此，本部分以上文纵向维度的动态梳理为基础，再做跨案例的横向比较，从资源动员角度考察环境公民社会建构的影响因素（见表 1）。

4.3.1 邻避运动的属性

（1）项目类型。七个案例中，环境公民社会建构比较理想者，大部分为垃圾焚烧项目的反建运动，其原因或与垃圾治理的性质有关。垃圾焚烧厂的功能在于处理快速增长的垃圾，焚烧产生污染的源头是垃圾分类的缺失，而减量与分类恰恰是个体生活方式的可循选择。相较而言，造纸厂、PX等项目则缺乏能直接导向环保行动的抓手。

（2）运动时长。若邻避运动历时较短，则只能唤 醒公众对“环境权”的认知， 无法实现对其维权理性与维权能力的训练。反之，运动长期持续虽然会给社会秩序带来一定冲击，却也有利于“环境公共领域”成型，让环境 NGO、环保精英等有充足时间参与环境议题探讨并发挥引导作用，为环境公民社会建构创造有益环境。

（3）运动形态。制度外的集体行动、暴力冲击会迅速激化矛盾，关闭政民对话渠道，不利于理性公民的产生。制度内的合法行动、和平维权则可增强冲突双方接触，让公共参与、环境监督等诉求能在协商中被纳入体制，提升公民在环保领域的自我效能感，进一步巩固其环境公民的身份认同。

4.3.2  运动的政治资源

（1）对话空间。 政府对邻避运动的容忍度和公众使用的抗争方式共同决定了对话空间的大小，进而决定了“环境公共领域”存在的可能性。什邡、启东、 仙桃事件的暴力性质降低了双方的沟通意愿，而彭泽、阿苏卫与番禺事件中的维权策略并未在“维稳”上给政府造成太大挑战，为对话空间的扩展创造了条件，成为环境公民与环境 NGO 孕育的土壤。

（2）政策机遇。相较于大部分邻避运动中紧闭的政策之窗，阿苏卫与番禺事件中的良好机遇是环境公民社会建构的巨大动力。前者表现为政策系统的开放将“ 公民知识”纳入体制，促成《北京市生活垃圾管理条例》出台；后者则是 NGO 扶持政策推平了“宜居广州”成立的障碍。

4.3.3  运动的社会资源

（1）中层组织支持。 相较于仅依靠居民自组织进行的邻避抗争，环境 NGO、技术专家、媒体等社会中层既能引导抗争理性、有效进行，也有助于将议题从私人领域的“ 环境维权”拓展为关乎全社会福祉的“环境保护”。如番禺居民坦言，“媒体关注及其对新鲜议题的不断挖掘， 实际上推动了我们不断寻找更理性、更有意义的方式与政府互动”（访谈，番禺反建代表 FY），阿苏卫反焚者则表示，“NGO做了很多环保项目的宣教， 通过这些项目我们发现有很多同样的弱者在为环境权利抗争，所以参加了一些项目的筹款，也更关注环境难民这个群体。”（访谈，阿苏卫反建代表 FW）

（2）社区人际支持。业主间的熟人关系有助于其在邻避运动中紧密联合、共同学习、相互鼓舞，从而促进个体环境维权韧性的提升、对区域环境关切的形成以及对绿色生活方式的坚持。显著例证是阿苏卫与番禺事件的差异，后者因得到来自社区反建者的鼎力支持，孕育了“宜居广州”；而前者在社区内的“绿房子计划”却因大部分居民的环保热情不足而失败，发起者“设计了很多激励（参与垃圾分类）的方法，有横幅、有奖品、有活动，却得不到大家的理解与配合”（访谈，阿苏卫反建代表 XS），这也进一步导致其申请成立环境 NGO 的计划虽得到政府认可，最终仍化为泡影。

4.3.4 运动的文化资源

（1）环境风险感知。个体是否能正确理解环境风险，决定了其参与环境治理的可能性。彭泽、阿苏卫和番禺案例中，反建者针对核电发展与垃圾焚烧建构起“威胁生命”、“不可持续”、“牺牲生态”等认知，并意识到风险的“飞去来器”效应决定其将超越地理界限，突破政治边界，不可逆转更无可逃遁，因故从“邻避”转向“环保”。而其余几个案例中，当事人依旧局限于对区域利益的捍卫，缺乏对风险的整体判断。

（2）环境正义观。美国环境正义运动的先驱Bullard 指出：“环境问题若不与社会正义联系起来，便不会得到有效解决。”同样，环境正义观若未深入人心，个体亦很难实现自身“绿化”。显著对比来自厦门 PX 事件与番禺事件：厦门人民将 PX项目驱至漳州后，几乎不再针对 PX 做任何讨论，一切复归平静。市民虽也心有不忍，却仍然表示，“2008 年空气变好了。而漳州那边的一切，离自己有些远。”反之，番禺事件中的反建者在走访李坑焚烧厂后建立其“环境正义观”，意识到“自己没处理好垃圾，其实是伤害那些弱势群体（已建焚烧厂周边村民），所以不能局限于邻避主义，要理性解决垃圾问题。”（访谈，番禺反建代表 FY）

迈向“环境公民社会”的

邻避运动治理

随着“美丽中国”、“绿色发展”等理念的提出与落实，如何撬动环境治理中的社会力量已成为一项重要课题。邻避运动虽无法替代环境政策与环境教育等常态化策略在社会“绿化”中的效用，但本文通过对七起典型案例的纵览与横剖，证明了其是环境公民社会建构中独特而重要的能量。遗憾的是，受到多方制约，这股能量的释放目前依旧困难重重。有鉴于此，立足研究结论对我国未来的邻避运动治理提出如下政策建议：

（1）推动政府对邻避运动的治理转型，为环境公民社会建构提供保障。邻避运动中公民呈现的环境责任和环保智慧，是政府在可持续发展过程中需要大力吸纳的宝贵资源，只有公民行为与政府治理对接，才能造就破解环境困局的新契机。因此，未来应对邻避运动时，政府有必要从两方面做进一步努力：首先，转化邻避运动的治理理念。不仅考虑如何尽快“止损”，还应在可控范围内给冲突一定的时间与空间，为“环境公共领域”的塑造提供支持与保障，允许公民展开环境辩论，引导公民思考环境问题，鼓励公民参与环境设施规划与立项等，充分发挥冲突的正功能。其次，以邻避运动为契机，有勇气、有策略地进行环境风险展示，在全社会植入一种深刻的环境危机感，谋求合力削减风险。阿苏卫、番禺事件能实现环境公民社会的培育，其动因之一正是维权过程中公众对垃圾焚烧危害的体悟。但也正如番禺反建代表所说：“如果能坦诚告诉我们焚烧厂确有风险，但不做垃圾分类，就不得不烧，则可以倒逼个体的环保行动，可惜政府多次错过了这样的机会。”（访谈，番禺反建代表 BS）因此，如何化邻避运动的“治理难点”为“治理拐点”，告知风险、唤醒意识、争取同盟、共担责任，敦促全社会迎接生活方式的绿色变革，是政府未来需要思考的核心问题。

（2）邻避运动治理从“单中心”转向“多中心”，为环境公民社会建构创造条件。各案例中，环境NGO、媒体、专家等与政府、维权者合力推动环境公民与环境 NGO 的出现，展示了“多元协同”的重要性，证明政府应从治理的主导方退到协调者位置，充分发挥社会各主体的优势：首先，信任环境NGO，赋予其介入邻避运动的空间与权利，使之在政府与公众之间形成一道“缓冲带”，减少二者的直接对峙，稳定局势，并推动邻避运动转型为环保行动。其次，注重社区建设，增强业主归属感，催生其对共同体的环境责任，建构社区环保文化，并改变社区业主与环境 NGO 在大部分邻避运动中彼此孤立的状态，增强多元环保力量的联合，建立合作型环境公民社会结构。再次，优化媒体角色，提升其对公民社会的“绿化”作用。现阶段，媒体对邻避运动的报道在主体意识、维权精神、维权策略等方面着墨较多，对环境责任描绘甚少，无形中催生了权责失衡的“自由主义环境公民”。故媒体应有意识地对邻避事件报道中的信息进行筛选与安排，融入对环境危机的反思、对理性参与的引导、对环境责任的提倡等，实现有利于环境公民社会的议题建构。

（3）分合一体，推进邻避运动中环境公民社会的分类建构与彼此交流。研究表明，我国邻避运动并非“均质化”，故应实行分而治之。如反焚抗争最有利于引发公众的环境反思，激发其环保行为，则可先从该类别入手，告知每个人在垃圾处理链条中的角色，推动垃圾减量与垃圾分类，之后再将经验推及至其他项目，如通过倡导节电以减少核电站建设等，助力能源结构转型。这个过程中，还需要从“合”的视角鼓励成功案例间交流示范，让更多和平解决并对环境公民社会建设产生积极影响的案例成为示范，引导后继的维权者们探索既有助于环境维权，也对环境善治有所贡献的运动路径，形成环境公民社会建构的增值效应。

（4）设计“防退机制”，破解环境公民社会的“回退效应”。为切实发挥环境公民社会对邻避运动的防控和对环境善治的督促，有必要建立一套“防退机制”，如营造良好的政策环境、加大环境宣教力度、开展环保社区营造运动、加强对新生 NGO 的能力培育等，让环境领域已积累的“绿色”资本持续运转，使环境公民社会不断成长成熟。该问题存在一定的复杂性，笔者将在后续研究中，专门辟出空间做进一步探讨。