【优秀案例成果】章芡 张文洁 胡子超 | 社区养老服务驿站政府监管问题研究——基于北京市M街道的案例分析

一、引言

自1999年我国进入老龄化社会以来，人口老龄化速度不断加快，“银发浪潮”滚滚而来。按照联合国的标准，我国已于2021年底进入老龄社会阶段。截至2022年年末，全国60周岁及以上老年人口28004万人，占总人口的19.8%；全国65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的14.9%。北京是首善之区，也是我国老龄化最具代表性的城市之一。截至2022年底，北京市常住总人口2184.3万人，其中60岁及以上常住人口465.1万人，占常住总人口的21.3%，高于同期常住总人口增幅5.5个百分点，65岁及以上常住人口330.1万人，占常住总人口的15.1%。根据以上数据，北京市也已进入老龄社会阶段，随之而来的就是日益凸显的“老有所养”问题。面对人口老龄化问题，北京市通过完善养老服务体系的实践来积极应对。2014年，北京市朝阳区首推“驿站式”的新型社区居家养老模式，2015年，颁布全国首部居家养老服务地方法规——《北京市居家养老服务条例》，2016年，北京市老龄委印发了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，截至2022年底，北京市已建成运营的养老驿站共有1424家，养老驿站从2016年兴建到2022年六年间发展迅速。养老驿站由政府无偿提供设施，运营商低偿运营，因此其性质是公建民营的养老服务机构，其提供的养老服务具有准公共物品属性。在发展初期，政府的监管总体比较宽松，处于“放水养鱼”的监管政策环境，但依然是比较有效的监管。随着养老服务行业的不断发展以及养老驿站数量的爆发式增长，驿站蓬勃发展的同时，发展“乱象”开始显现，尤其是养老驿站缺少监管机制问题，会影响到政府的形象和公信力。对于保护老年人的合法权益不受侵害，保证老年人享受优质的居家养老服务，保证养老驿站可持续的良性发展来说，政府的监管必不可少。

二、分析框架

监管一词来源于英文“regulation”，国内大多将其译为“监管”“管制”“规制”等，本文采用的是“监管”的翻译。关于政府监管的定义有许多的流派和理论，首先对一般意义的监管进行定义的是日本学者植草益，在《微观规制经济学》将监管定义为“通常意义上的监管，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济主体的活动进行限制的行为，监管的主体有私人和社会公共机构两种形式”。监管定义为行政管理机关依据规则和制度，对干预市场配置的企业或者行为采取的措施。以上两者均为经济性监管研究的范畴，都强调采取规制手段对经济体进行限制。现行的监管定义从各个学科角度都进行了研究辨析。经济学关注市场的角色，认为监管是“行政机构在市场失灵中，根据相关法律依据，对微观经济主体在市场交易当中的不当行为采取干预措施或是直接控制”。法学关注法律的边界，将监管理解为“在市场机制的范围之内，政府行政机关为纠正市场失灵，在法律的基础上，对市场主体的经济活动，以及与其经济活动相关联的社会问题展开的一种微观层次上的干预和控制活动”。管理学关注政府机构的主体作用，定义“政府监管是在市场经济体制下，具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标，依据法律法规制度并运用多种监管方式，对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为”。本文采用此定义，主要研究政府对养老驿站的监管问题。

政策系统理论包括政策主体、政策工具、政策效果，该理论为本文提供了分析框架的理论支持。本研究以政策系统理论结合监管理论为总体框架（见图1），分别从北京市M街道养老驿站政府监管外部监督、养老驿站政府监管部门、养老驿站政府监管方式、养老驿站政府监管绩效评价体系等四个方面分析其存在的问题和问题产生的原因，并就解决北京市养老驿站政府监管问题提出对策建议。

当前研究居家养老服务的学者大多关注的是养老服务模式，养老服务需求等方面，很少对居家养老服务最主要的载体养老驿站进行研究，针对养老驿站的研究大多也仅集中在驿站发展的堵点、痛点和难点，运营困境以及服务方面，很少对养老驿站的监管方面进行系统研究和深入思考。本文从构建养老驿站政府监管的总体框架出发，从监管的外部监督、部门、绩效评价、方式四个方面进行问题分析，有相对的研究完整性。

三、案例介绍与研究方法

本研究采用案例研究的方法，引入北京市M街道养老服务驿站为研究个案并进行案例分析。M街道位于北京市中心位置，辖区面积1.09平方公里，共有三个社区。根据第七次人口普查数据，M街道共有常住人口9081人，60岁及以上老人2340人，占总人口的25.8%；65岁及以上老人1535人，占总人口的16.9%；其中高龄老人790人，空巢老人403人，独居老人69人，计生困难老人67人，特困老人5人，是典型的老龄社区。M街道是北京市先行试点建设养老驿站的街道之一，结合街道老年人口密度和街道养老照料中心的位置，于2016年8月建设了两家养老驿站，12月正式开始运营。P驿站辐射A社区和B社区的东半部分，Q驿站辐射B社区的西半部分和C社区，实现了M街道养老服务的全辐射。两家养老驿站均属于公建民营的性质，即政府无偿提供养老服务设施，引进第三方企业或社会组织对养老驿站进行运营，街道对养老驿站的运营商进行监管。

M街道没有将养老驿站的装修与设备采买委托给驿站运营商，而是给运营商提供“精装房”，运营商可直接入驻运营。M街道在驿站建设初期引入了两家运营商，分别是在区民政局备案的社会组织H公司和拥有国企背景的Z公司。H公司运营面积较大的P驿站，Z公司运营面积较小的Q驿站。2018年底，由于H公司运营P驿站三年来多次发生服务质量问题，M街道不再与H公司续约，改由Z公司运营P驿站，至此，M街道的两家驿站都归属于一家公司运营（见表1）。P驿站配备了3名员工，其中站长1名，生活管家2名，2人与Z公司直接签订劳动合同，另一名为劳务派遣人员；Q驿站配备了员工2名，其中站长1名，生活管家1名，均与Z公司签订劳动合同。两家驿站员工平均年龄40岁，文化程度为大专和中专。除了政府要求的驿站六大基础服务功能，驿站运营商通过整合资源，与专业的服务商进行合作，共同为地区老人提供种类丰富的养老服务。

M街道养老驿站采用的是“运管分离”的模式，由政府主办，无偿提供房屋和设施，引进第三方公司运营，并与运营商签订运营协议。街道拥有养老驿站设施的所有权，运营商不能随意改变用途；街道负责驿站运营商的准入与退出；负责分配监管养老驿站运营商的部门。养老驿站主要是低利润盈利模式，通过政府补贴或者政府购买服务、使用者收费两种途径获得盈利，其他人力、水电气暖等运营成本由运营商自行负责。

本研究采用了访谈法，首先通过与M街道监管部门负责人、养老专干和养老驿站负责人半结构化的深度访谈，与M街道60岁以上老人进行非正式访谈，获取一手数据。再将收集的政府公布的统计数据，养老驿站政策文件，政府监管部门的工作总结、汇报材料、文书档案，养老驿站运营商的工作档案、各类报表等资料作为二手数据，和本文收集的一手数据形成三角互证。

四、研究发现

政策主体层面，主要分为外部监督与监管部门两方面，通过资料分析得出，外部监督存在社会监督参与度低、缺乏稳定持续的第三方监督以及监督机制不完善等问题；监管部门存在职能交叉、多头监管、部门人员不足与专业性差、缺乏独立监管部门、投入不足等问题。

1.社会监督参与度低，缺乏稳定持续的第三方监督。M街道参与养老驿站监督的仅有养老服务对象及其家属，缺乏新闻媒体、社会组织、政协委员、人大代表等群体的参与。M街道各渠道的总体投诉量少，开站以来至2022年底总投诉量为14件，2016-2017年未收到投诉，平均一年3件都不到。

最近有一个老人家属打12345投诉养老驿站一位服务人员态度不好，但死活不肯透露家庭住址、老人姓名等信息，也不透露给老人做了什么服务，说家里老人不让说，怕驿站打击报复。但这给我们核实情况带来了困难，我们很努力的找这位老人，但最终还是没找到，只能做剔除处理。其实这样是不利于我们对养老驿站监管的，等于是无效投诉。（访谈记录：养老专干FCC20230227）

第三方监管每年的频次、时间都不一样，并且没有完整的年度督查报告，不仅督查权威受损，督查效果也不佳。

2.外部监督机制不完善。一是外部监督群体主动监督的意识不强。中国的老年人口基数大，养老市场潜力大，但老年人的养老理念和消费理念还没有完全转变，接受新鲜事物、新理念的过程比较慢，习惯了事事由政府包办，主人翁意识不够及畏难情绪、多一事不如少一事的态度，大家都不愿投诉，对养老服务驿站的监管意识比较薄弱，参与驿站监管的程度较低。二是外部监督指标体系不完善。老年人是驿站服务最直接的受益者、消费者，对驿站养老服务的质量和绩效最有发言权，理应在养老驿站提供养老服务的过程监督和服务质量评估等环节上发挥重要作用。但从现状来看，一方面老年人作为服务相对人没有受到应有的重视，老年人满意度的在指标体系中占的份额不大，作用还未凸显；另一方面政府对服务受益人的满意度调查频率低，接收的反馈信息少。三是外部监督渠道不通畅。M街道没有主动公开过养老驿站的相关信息，养老驿站监管信息不透明，缺乏相应的养老信息公开机制，缺少信息公开和收集社会监督信息的平台。

驿站监管工作也属于街道整体居家养老工作的一部分，居家养老工作的职责在民保办，但街道大部制改革后，工作职责一直捋不顺，再加上我们街道总换领导，可能某项工作刚要顺了，换个领导又重新来过了。所以街道的居家养老工作一直没有牵头部门，只是各司其职，实在需要协助的时候就找主管主任协调，把工作完成了就可以了。（访谈记录：监管部门负责人LJJ20230228）

3.政府监管部门职能交叉，多头监管，未形成监管合力。市级文件仅明确了街道对驿站的安全监管职责和属地管理职责，并未明确涉及其他部门的职责。区级层面没有将养老服务统筹职责与监管职责分清，没有理顺养老服务的主次关系，造成街道市民活动中心与民生保障职能交叉，部门协作困难。街道针对养老服务工作缺乏统筹的部门，内部缺少协调合作，导致无法形成监管的合力。养老驿站的监管内容涉及安全、消防、养老服务、资金、建设等多方面，仅靠一个部门的监管是无法完成的，多个监管部门之间没有协作的监管又会给驿站带来负担，造成监管重叠、重复监管等问题，导致政府监管效能低下。虽然有联合检查的行为，但在像养老照料中心这样集中照料的机构，对驿站并没有形成固定的联合监管机制；另一方面，对养老驿站的联合检查多存在于“运动式”监管，即当国家有重大活动或者春节等重要节日时，民政部门才会发文开展联合检查。

没有任何文件规定要对养老驿站进行联合检查，我们也只是检查养老照料中心的时候顺便检查养老驿站。（访谈记录：养老专干FCC20230227）

4.基层监管部门人员力量不足，专业度较低。街道市民活动中心作为街道级养老驿站政府监管的主责部门，不仅要对养老服务资金进行监管，还要对养老服务质量进行监管。在走访过程中发现，街道市民活动中心养老专干的主要时间精力都集中街道中心工作、防疫工作、社会面防控、科室工作、养老照料中心监管和驿站日常监管上，对驿站的监管缺乏足够的时间与精力，无法专职从事养老驿站监管工作；街道和社区开展养老驿站监管的均为普通工作人员，缺乏养老专业背景，在监管过程中缺乏专业知识与能力，具体表现在：第一，政府对养老驿站监管的“放管服”边界尺度把握不准，缺位与越位问题并存。缺位表现在对养老服务质量缺乏有力监督，存在监管死角和监管空白地带。越位表现在政府扮演了“保姆”的角色，承担了一些本该由驿站运营商自己承担的成本，解决了一些驿站运营商本该自行解决的困难，使许多养老驿站运营商产生了比较严重的依赖心理和惰性心理，仅依靠政府的“输血”生存，缺乏积极自我“造血”的主动性。第二，基层政府监管部门普遍存在监管认知模糊问题，具体表现为对养老驿站监管是什么，监管养老驿站的内容以及如何监管养老驿站认知模糊，大多按部就班执行上级要求，或者打折扣地执行上级要求，缺乏探索适合本辖区情况的监管意识。

其他街道都跟我们一样，就只有一个人管养老驿站，也都有其他的工作，也不只是养老驿站一项工作。（访谈记录：养老专干FCC20230227）

5.监管部门设置不合理，监管成本投入不足。2018年北京街道大部制改革后，街道的所有科室被整合为六个办公室，但所对的区委办局总体没变，导致原本顺畅的业务层级关系被打乱，重新梳理时也是一番推诿扯皮，难以区分的工作就变成“两都管”或“两不管”。区级将社工委和民政局合并，还属于一个系统内，但街道主管养老服务工作的民保办和街道市民中心被分开，分属于两个不同的子系统，由不同的街道副主任分管，导致街道无法统筹养老服务工作，工作职责难以分清。由于各部门间的“条块分割”以及狭隘的部门主义，各部门的分散化忽视了其间的关联性和各政策间的整合。缺乏独立统一的养老驿站监管部门；此外，基层监管人员力量本就薄弱，加之养老服务本不是街道的中心工作，受限于街道总体的固定预算且需与其他工作竞争预算份额，缺乏专门的养老监管部门预算，监管部门就无法购买第三方服务进行满意度调查、服务回访等工作，监管人员只能用有限的精力干有限的事情，满足于驿站监管不碰“红线”的现状。

我们干养老驿站监管一直特别别扭，没大部制改革前因为民政科人少，把养老服务机构的活儿都推给了我们。这样也就算了，因为都是一个主管主任，这仅仅是内部分工。但后来大部制改革了，民政科并入了民保办，我们不是一个主管主任了，我们就一直在跟领导协商明确分工的事情，可一直都没有什么进展。其实养老驿站监管只是街道整体养老服务工作的一部分，我们没办法割裂的来干这个工作，和民保办的工作经常有交叉重叠。有时候我们也很无奈，为什么上级不能明确好职责，分好工呢？（访谈记录：养老专干FCC20230227）

政策工具层面，通过资料分析得出，主要存在监管方式较随意、监管信息不对称以及缺乏统一的监管平台标准体系等问题。

1.监管方式低效、不够精准。通过调查发现，M街道有效的监管手段是以传统的现场检查、材料检查方式为主，用大数据检测、摄像头等非现场检查的方式较少。传统的监管方式虽有其优势，但监管效率不高。基层政府本就监管人员薄弱，传统监管方式会进一步降低监管效率，增加监管成本，影响监管效果。

2.监管方式具有较强的随意性。M街道除了签订协议、报表等程序性的方式较为固定外，其他方式都较为随机。每周一次的驿站走访在2022年疫情管控严格后被中断，区级层面也未对此项工作进行督查，因此走访驿站从固定变为不固定；电话回访也是随机；联合检查只在上级要求并且是重大节假日时间段才会开展；书面整改也只在产生比较严重的问题时才会使用；居民投诉更具有随机性，投诉处理工作因而也具有随机性。

3.监管信息不对称。各个系统平台相互不兼容、不互通，形成了一座座“信息孤岛”，长期以来，政府注重建设平台，忽略了平台的设计和后期升级维护。平台之间的不互通，造成了信息基础设施资源浪费，监管人员重复工作，信息不对称等问题。如M街道在用平台3个，都分别配有手机端APP。监管养老驿站服务的APP是“获得”，驿站所做的所有服务都会记录，但街道“获得”后台不能及时与APP端数据同步，服务数据不能导出，获取不了详细的驿站服务情况。北京市福利平台目前街道只能使用基本养老人群认领功能，看不见驿站上传的服务记录，但驿站的服务流量补贴是通过这个平台领取。F区智慧养老平台基本处于闲置状态，看不见任何服务记录，对街道没有用处。街道作为摄像头的所有人却没有摄像头的观看权限，只有区级能看，导致街道监管滞后和监管真空问题。

之前我们还能在街道“获得”后台看见驿站服务的异常单，异常单上还能看见服务时他们拍的照片，我们可以根据异常单判断驿站的服务规范度和质量，但现在看不见了。刚开始平台的第三方会每个月把驿站后台的数据发给街道，但后来没人发了。实在要看的时候，我们也只能让驿站导出来给我们看。我们要统计服务量或了解驿站服务情况只能问驿站要，他们的平台可以导出，并且是实时同步的数据。如果驿站要给我们作假，我们其实无法识别，监管不到。（访谈记录：养老专干FCC20230227）

4.缺乏统一的监管平台管理部门和标准体系。我国国家数据局刚刚成立，宏观的电子政务发展一直缺乏一个统一的、强有力的管理部门来负责对全国各地、各部门的信息系统和平台展开管理。在政府部门之间，存在着大量的重复投资，进行信息系统的建设，信息化系统的技术标准、数据库、乃至系统版本都各不相同，因此很难做到彼此兼容和实现互联共享；随着电子政务的快速发展，政府部门使用大数据进行监管越来越普及，使用各种电子文件的频率和种类也在不断增加，但缺乏一套统一、完整、开放的监管平台技术标准体系来对这些信息数据进行有效的匹配，信息资源的使用存在着不合理的地方。

政策效果层面，通过资料分析得出，主要存在缺少针对政府监管养老驿站的绩效评价标准、评价主体单一、评价意识淡薄以及未形成完整、成熟的监管绩效评价体系等问题。

1.缺少针对政府监管养老驿站的绩效评价制度。针对养老驿站监管的绩效评价工作刚刚起步，且涉及的内容过少，所占比重过轻，还未形成科学有效的指标体系。不完善的驿站监管绩效评价体系，会导致监管部门缺乏约束力，引发权力寻租的风险。

2.监管绩效评价主体单一，评价意识淡薄。养老驿站监管绩效评价侧重于上级民政部门对下级的监督评价，具有单一性，缺乏社会公众、监管部门内部、专业机构等对监管部门的评价，带有本位和主观色彩，难以保证评估过程的民主与评估结果的客观公正。同时监管部门和人员简单地将居家养老服务工作绩效或养老驿站绩效当成政府监管养老驿站的绩效，这会导致夸大政府监管绩效，因为即使养老驿站没有政府监管，也会产生一定的绩效。缺乏绩效评价的监管很容易使监管流于形式，降低监管实效。

3.未形成完整、成熟的监管绩效评价体系。一是监管绩效评价缺乏实践。绩效评价问题的主要原因是还未形成完整、成熟的驿站监管绩效评价标准。我国绩效评价的理论和实践起步较晚，养老驿站属于新生事物，对养老驿站监管的理论研究和监管实践还很不足，对于驿站监管绩效评价的概念、作用原理、操作原则、实施步骤尚未达成共识，绩效评价的机制也仅在文件中一笔带过。二是对监管绩效评价认知错误。许多监管部门或实施绩效评价的部门简单的将养老驿站绩效或居家养老服务工作绩效当成政府监管的绩效，有的甚至将驿站监管绩效评价与公务员绩效考核、事业单位绩效考核混为一谈。如果不能纠正对绩效评价的错误认识，转变观念，养老驿站监管将难以形成成熟的绩效评价体系。

五、结论与建议

1.注重发挥第三方机构的辅助监管作用。一是辅助并补充政府监管。引入第三方监督机构，利用其独立性、公正性、专业性，有效防止政府机构“监守自盗”，降低权力滥用与寻租，有助于形成互相制约、互相监督的良性环境。针对北京市的经济和社会发展需求，应尽早构建第三方监管与评价机制，聘请专业人士参与监管与评价，构建公平、合理的监管与评价环境。二是最大化资金使用效果。由第三方机构监督政府购买的社区居家养老服务的资金的使用情况，并监督政府和提供主体双方是否依照合同来履行职责，使资金的支持效果达到最大化。对提供社区居家养老服务的机构的准入资格展开评估监督，防止不符合标准的服务机构混入其中，从根源上避免养老服务的质量风险。

2.充分发挥社会监督的重要作用。一是发挥行业协会作用，对地区养老服务联合体的组织和培训，营造自律的良好监督环境。二是充分发挥新闻媒体的监督作用，善于运用社会化媒体的优势，构建起新闻媒体、特约监督员等日常监督网络，对养老驿站进行舆论监督。三是积极挖掘公众与社会组织的监督功能，尤其是乡镇、人大代表、政协委员、基层老年协会、老年人及其家属，为社会监督提供良好平台，健全政府信息公开制度，扩大公众的权益表达，尊重公众的知情权、监督权和表达权，通过政府微博、政府邮箱、政府公众号、老年维权热线、投诉和举报等方式，增强公众与政府的有效沟通。同时加大宣传和动员力度，促进形成公众投诉监督、社会舆论监督和监管部门自身监督相互融合的全方位监督体系，构建多元协同格局。

1.制定监管清单和组建独立统一监管部门。一是建立养老驿站政府监管权责清单，各监管部门照清单逐条认领。同时，加强对监管部门人员的监管意识培训与宣传，提高其主动履职尽责的意识。二是成立独立统一的监管部门，可以通过线上和线下的方式整合其他监管部门的资源，有效解决重复监管、扯皮推诿等问题。可借鉴国外的先进经验，如英国的照护质量委员会。对养老驿站监管规范进行统一，以规范化促进监管质量的提高；对“双随机、一公开”进行服务过程监督，随机抽查并及时公布信息；通过老人的反馈以及平台的监测数据，对服务的有效性做出客观评价。

2.加强各相关部门的协同。落实政府统一领导，利用市级养老服务联席会议和市老龄委议事协调机制，建立起一个由民政部门牵头，发改、财政、规自、住建、人社、卫健、应急、医保以及市场监督管理部门协同，职能部门履行职责，监督部门保障的工作机制，及时对发展过程中出现的瓶颈问题做出反应。同时，应着重加强区级、街道级的监管部门协同，落实养老服务联席会制度。

3.科技驱动监管方式优化。一是建立一体化平台。监管方式的关键不在“新”和“多”，而是“有效”和“精准”，应整合各级资源，建立统一、共享的监管平台，提高政府监管效能。建设一体化养老服务平台，加强市、区、街道、社区四级养老服务信息的互联互通与共享，全面梳理各级体系中的养老服务平台，加大统筹和协调力度，切实解决数据对接难题，打破信息孤岛，破除数据壁垒。二是关注信用维度，加快推进养老服务机构信用信息共享平台建设。目前北京市已出台《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》，但统一的信用平台还没有建设完成。针对平台的建设提出以下两点建议：一是信用管理平台不仅要包括养老驿站的基本情况、内部管理信息、安全管理信息、经营能力信息、从业人员信息、社会责任信息、公共信用信息，还要包括养老服务从业人员资格资历、教育培训经历、服务水平、荣誉信息、不良信息等，对从业人员也实施信用管理，激励守信人员，最后形成相应的信用报告，并赋予对应的法律效力，增加信用评价体系的权威性。二是增加和相关信用网站的对接，全方面收集信息，比如“信用中国”网等各类社会信用信息行政许可与处罚、法院公告、失信记录、企业经营异常、环保处罚等信息数据。

提升政策效果的关键是构建绩效体系。构建养老服务驿站政府监管绩效评价体系，从客观层面评价监管部门的能力和效果，并建立奖惩和问责机制，能够保证监管的高效。在政策文件基础上，北京M街道地处的F区于2017年首次制定了《养老服务监管评估指标》。为适应养老驿站发展和市场的不断变化，经历了4个版本。该指标体系也是目前M街道在监管工作中主要能依据和指导操作的文件。结合现有研究和实践情况，本文构建了监管能力、监管效益、监管经济性为主要评价维度的养老驿站政府监管绩效评价指标体系（见表2）