【优秀案例成果】谢小芹等丨共同富裕背景下相对贫困治理的实践类型及其机制

摘要：与绝对贫困治理不同，相对贫困治理并非仅从物质层面消除贫困和缩小收入差距，而是一项以普惠性政策助推和社会进步变革的方式实现全体人民物质和精神层面同时富裕的系统工程。已有研究多聚焦于相对贫困概念、表征和社会后果等，对其类型有所探讨，但存在交叉和兼容，且机制提炼不足。根据“个体内在禀赋-社会外部支持”分析框架，本研究将相对贫困划分为外部抑制型、内源诱发型、双弱型和双强型四类，并在此基础上提出了党政统合下的“感知-增能型”学习和“接收-迭代型”学习的双重学习模式。两种学习模式并非独立，而是以串联形式协同推进相对贫困治理。研究对不同主体在相对贫困治理中的角色与互动机制进行分析，超越了党政统合治理模式自上而下的单向解释，亦为相关职能部门提供有益参考。

关键词：共同富裕;相对贫困治理;内在禀赋;外部支持;政策学习

19世纪末，英国学者朗特里最早对绝对贫困进行定义，其在《贫困：城镇生活研究》中将“绝对贫困”定义为一个家庭所获的收入不足以支持其正常生理活动的最低需求，这种需求包括食品、住房等其他必需品。二战后，随着福利国家的建立和民主社会的发展，贫困问题反而愈演愈烈，学者开始对贫困进行重新认识和反思。20世纪60年代，汤森对贫困的概念进行了重新阐释，他认为由于相对贫困群体缺乏获得这些权利的资源即处于权利的相对剥夺状态，所以被排斥在“正常的生活方式和社会活动之外”，认为贫困的“相对性”才是绝对的，即不同群体间在收入和福利上的差距是客观存在的，并且将随社会经济的发展变迁而发生动态变化。这使得贫困的研究范式从经济学转向了社会学，并且侧重从社会比较的角度来刻画贫困。在此基础上，“剥夺”与“排斥”的概念在相对贫困领域不断丰富和延伸，如阿尔科克在汤森的基础上将剥夺的概念不断推进，不再将剥夺的概念作为相对贫困的衡量，而是将“剥夺”视为贫困的原因，关注其对贫困经历的影响。“排斥”也延伸至人与社会之间以及不同群体间的分化和割裂。

然而汤森的观点受到了阿马蒂亚·森的批判，后者在《贫困与饥荒》一书中提出了权利贫困理论，森认为要理解更为普遍的饥荒或贫困现象，仅仅关注所有权模式和交换权利是不够的，还应当关注所有权反映的生产方式、经济结构及二者间的相互关系。继而，森认为权利分析是存在缺陷的，其又提出以“可行能力”的视角来理解贫困，可行能力是个体实现各种可能的功能性活动组合的自由，贫困的实质是可行能力被剥夺，而非收入低下。可行能力往往包括个体的健康、受教育状况以及社会交往等。此外，当个体无法享受公共资源、公共服务以及遭遇不平等时都会削弱个体的可行能力。

至此，相对于绝对贫困而言，相对贫困的定义实现了深度和广度上的突（见表1）。从表现上看，贫困不仅代表个体收入低下以及难以满足温饱的生存困境，也包括个体在社会中权利、资源与机会的不足，贫困的多维性逐渐成为共识；从成因上看，除个体自身的缺陷外，贫困也是一种社会后果，社会制度、结构、权利关系与政策不平等都将加剧个体贫困。我国学者对相对贫困的定义也基本延续了上述思想。20世纪90年代，有学者将相对贫困定义为能够基本满足温饱维持简单再生产，但扩大再生产能力低下且低于社会公认的基本生活水平的状态，亦有学者将相对贫困定义为“贫”所代指的收入不足和“困”所代指的处境窘迫。贫困的多维性及其所代表的社会意义上的不公平奠定了后续研究的主要基调。

前述概念的梳理中已经明确，贫困的成因不仅包括个体因素，社会制度、结构、权利关系与政策不平等也会导致相对贫困，这就拓展了贫困的研究视角。绝对贫困更侧重生存困境，而相对贫困则聚焦发展困境，但二者是相互联系的，是共存的，即便是在发展程度相对较高的社会中，相对贫困群体也会时刻面临着重新陷入绝对贫困的泥淖。有鉴于此，越来越多的学者从社会制度、经济结构、精神文化等方面入手，进一步探索这些因素导致相对贫困的机理。

从宏观层面来看，经济发展与经济结构、社会文化等因素都会催生或加剧相对贫困。就经济增长而言，1933年尼赫鲁首次提出了“涓滴”的概念，以描述财富从富裕群体向贫困群体垂直流动的现象。在涓滴效应下，贫困群体将从整体经济增长或富裕群体受益的政策中受益。然而，“涓滴效应”自提出以来一直饱受争议，纽金特和约托普洛斯指出，人力资本、资本积累、技术变革等因素都有可能导致两极分化；格林伍德和霍尔特通过对美国长历史分配数据分析后发现，涓滴效应在1950年代至1970年代中期有效，但从 1980年代开始反而加剧了社会的不平等，不同群体在相互参照之下自然产生相对贫困。就经济结构而言，刘易斯提出了“二元经济”理论，在包含农业、简单的商业和服务业的传统部门与采用较先进技术的现代工业部门中，传统部门中劳动生产率很低甚至接近于零，发展中国家大量的零值劳动力人口面临“隐蔽失业”，与现代工业部门中的群体相比，传统部门中的劳动力人口自然成为了社会中的相对贫困人口。就社会文化而言，1959 年美国人类学家奥斯卡·刘易斯提出贫困文化理论，即一种“贫困文化”，接受“贫困文化”的贫困者将安于现状，从而不再寻求自身境况的改变，而这种贫困文化往往具有“代际传递性”，从而直接导致相对贫困人口增加。

微观层面来看，1960 年舒尔茨提出了“人力资本”理论，认为贫困人口之所以处于贫困的状态，原因在于其在知识、技术投资方面的不足，应当通过引进现代生产要素，对农民的人力资本进行投资，以改善贫困人口的生产技能、身体状况和教育水平等。这与可行能力有共通之处，可行能力与人力资本之间存在正向相关关系，人力资本投入的增加将强化个体的可行能力，进而促进物质财富的增长，改善个体的生活水平，摆脱相对贫困。此外，1974年诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔提出了贫困的“循环积累”理论，该理论认为在发展中国家，居民收入的低收入水平导致生活质量也相应地低于社会平均水平，从而社会的劳动力素质难以提升，劳动生产率低下，由此引起产出增长停滞或下降，产出下降必然再次引发收入下降，如此形成了新一轮的收入低下。与其他群体相比，低收入本就是相对贫困的一大表现，而与低收入相关联的其他因素相互作用，最终使个体陷入相对贫困的恶性循环。

从上述分析可知，经济增长、合理的经济结构以及积极的社会文化是减贫的前提，但个体的人力资本水平、可行能力等也将直接影响到个体是否能够在特定社会背景下摆脱贫困。换言之，宏观层面的致贫因素与微观层面的致贫因素是相互作用的。

笔者认为绝对贫困指个体或群体的基本生存需求难以满足，而相对贫困则侧重群体间的差距。当前阶段中国的相对贫困呈现出绝对贫困与群体差距并存的状态，中国相对贫困成因复杂，有些“差距”甚至是由绝对贫困演化而来。针对中国的相对贫困状况，学界逐渐形成了“制度－权利”和“禀赋－感知”两条路径。

2.3.1 “制度 - 权力”路径

“制度－权利”研究路径大多以循环累积理论、二元经济理论和权利贫困理论为基础，认为社会结构与制度的失衡导致部分群体长期处于“被排斥”和“被剥夺”的边缘。在该研究路径下，学者们将中国相对贫困的产生归因于制度变迁过程中的路径依赖累积而成的制度困境，即制度是权利的组合，不均衡的制度与各生产要素联动，限制了部分个体或群体的权利与能力，从而陷入了“制度性的累积循环律”，这部分群体与其他群体间的差距由此产生并不断累积，最终沦为相对贫困群体。有学者将中国的相对贫困概括为转型贫困，并进一步根据个体或群体在社会转型中陷入相对贫困的原因不同归纳出流动性贫困、发展性贫困、结构性贫困和代际贫困。此外，也有学者以现有贫困格局为基础，以环境承载力特征为依据，按照贫困的地域类型划分了资源环境要素约束型、资源环境综合约束型两大类。在此基础上，不少学者提出中国相对贫困的治理应当借鉴积极社会政策的理念遵循一体化的思路，即通过推动城乡一体化、城乡基本公共服务均等化、低保和扶贫制度一体化以破除制约贫困人口或地区发展的外部约束，培育其向上流动的能力。

2.3.2 “禀赋 - 效用”路径

“禀赋－效用”研究路径下的学者大多以人力资本理论、能力贫困理论、文化贫困理论为基础，更倾向于从贫困群体或个体自身出发，解释相对贫困的成因并探索相应的反贫策略。这一研究路径下的学者认为相对贫困的成因是部分个体或群体自身所具有的摆脱相对贫困的要素或条件薄弱，如在资本、技术、知识、心理等独立的空间场域内无法与精英阶层进行有力竞争，这种禀赋差异导致了机会的不均等且在富裕者与贫困者之间逐渐产生一种剥夺关系。由此归纳出的相对贫困类型包括隐性贫困、知识贫困、精神贫困和生理脆弱性贫困等。对此，相对贫困的衡量也应当由经济尺度为主转向农民的发展权利、发展机会和参与行为上，以“赋权－强能－包容”的反贫困思路提升相对贫困群体的“幸福感”，以长效兜底机制遏制返贫，以积极的诱导机制转变其心智模式。

除上述两种路径外，也有学者意识到了两种研究路径的不足，试图将“二重相对性”进行统一，将相对贫困定义为因经济能力不能满足自身需求而形成的状态，并在形成一定规模后演化为社会差距，应当通过“物质贫困治理政策、多维贫困治理政策、保障性政策和发展性政策”四类政策构建相对贫困治理的长效机制。总体来看，三种路径下的学者对中国相对贫困从不同角度进行溯因，在很多方面已经达成了共识：首先，中国的相对贫困具有多维度、长期性、次生性和分散性的特点，因而政策设计也必须向普惠性、综合性和差异性的方向转型。结合中国目前贫困治理的实际，相对贫困治理既要守住防返贫的底线，又要着眼长远建立包容性的增长环境，实现从脱贫攻坚到治贫长效常态的转变。因此，相对贫困治理机制应当嵌入国家治理体系并能够根据治理阶段和治理任务的变化进行动态调试，其构建应当进行从宏观到微观的治理制度整合机制的立体化设计。因此，相对贫困治理仍然需要建立政府引导、社会塑造和贫困群体参与的治理共同体。

综上所述，国内学者大多基于西方理论对中国的相对贫困进行溯因，但与国外研究相比，国内研究对西方学者所界定的概念有继承也有推进，继承之处在于延续了“社会比较”的视角并关注相对贫困的社会性，突出人的主体性，即从个体的角度出发，将个体的心理、能力及社会制度、文化等非经济因素纳入相对贫困的定义；推进之处则在于中国学者将相对贫困所代表的“差距”与中国现实的“不平衡不充分”结合起来，并且对相对贫困的理解暗含着“发展”的追求，绝非仅停留在“生存手段”层面。此外，相对贫困的研究不再仅仅作为经济增长议题下的附属，而是在共同富裕的背景下进行研究，其在中国之治下的政治意义和治理价值得以彰显。然而，已有研究也存在以下不足：第一，就其相对贫困类型而言，已有研究对相对贫困类型的归纳大多过于宏观，分类维度不明确，所归纳出的类型存在交叉与兼容的情况，难以全面概括和区分各种相对贫困类型。本文将基于自有禀赋与外在支持二维变量，归纳出外部抑制型、内源诱发型、双弱型和双强型四种新类型，这将大大丰富已有关于相对贫困研究的类型学研究。第二，就相对贫困治理机制而言，已有研究围绕相对贫困治理的模式和机制的提炼仅说明了基本要点和大致方向，但不同主体在相对贫困治理机制中的职责和相互作用并未明确界定，即这一机制如何发挥作用尚未进行充分研究，更缺乏引入一个适恰的理论视角。本文将立足中国场景，引入政策学习理论，构建出“感知－增能型”学习和“接收－迭代型”学习的双重学习模式，揭示出相对贫困治理的深层密码，呈现出“中国故事”背后的特殊规律及其蕴含的一般性知识。

根据文献和经验调研，笔者认为相对贫困的成因主要包括两大方面：一是个体内因，如个体自身的知识水平、生产技能、社会资本、健康状况等；二是外在因素，如个体所处外部环境、经济发展水平、社会保障体系、社会权利结构、生态环境、社会文化氛围等。此外，根据缪尔达尔的循环累积理论，外因与内因之间相互作用导致了贫困状态的延续和社会贫富分化。同等外部条件下，不同个体差异化条件的内因已使得群体间出现分化，产生相对贫困，加之处于劣势的外因也将限制个体内因作用的发挥，从而恶化相对贫困群体的生存状况，内因与外因之间存在着一种“累积因果”关系。

类型学的代表学者马克斯·韦伯倡导理想型分类法，即归纳出理想分类以进行比较，理想类型能够整合各类分散的、具体的现象从而突出事物的一组或某种特征，并围绕这些观点形成分析构念。现实类型与理想类型之间存在偏差，但通过二者间的比较，现实类型易于被发现和解释。因此，对相对贫困进行类型提炼能够为现实中相对贫困的分类治理提供参照。从前述梳理中可知，已有的相对贫困类型划分多根据成因进行，如文化因素、社会转型因素、制度因素、自然地理环境因素等，但这些分类并没有确切的分类维度，且存在交叉兼容的不足。根据贫困的有关理论以及中国社会转型的经验事实，可以按照自有禀赋与外部支持两大维度对相对贫困进行分类（图 1）。经济学学科中的要素禀赋是指某一经济体所拥有的生产要素的结构及由此所产生的一种比较优势，本文的自有禀赋可以理解为个体或家庭自有的用以谋生致富的要素以及由此形成的比较优势，具体包括生计资本和内生动力。生计资本则可以简单地理解为个体在使用某种谋生方式时的凭借，主要包括人力资本、金融资本、社会资本等。外部支持是个体或家庭所处的外部环境能够为其谋生或致富所提供的支撑和保障，具体包括经济发展水平、公共服务、生态环境、社会文化导向以及是否具有针对性的帮扶和关爱政策等。相对完整和配套的公共服务不仅能满足其基本生活需求，直接改善生活条件，而且暗含着对相对贫困群体的能力建设，保障相对贫困群体平等参与社会发展和享受发展成果的权利。

（1）外部抑制型相对贫困。这指的是个体自有禀赋相对充足，但缺乏外部支持的贫困群体。从自有禀赋上来看，这类群体的生计资本以及发展的内生动力勉强满足其生存的基本需要。然而，外部支持条件的劣势如经济发展落后、配套基础设施薄弱、社会保障缺位、生态环境恶劣等抑制了这类群体自有禀赋作用的进一步发挥，使其面临着生计风险高、发展机会受限等困境。具体而言，外部抑制型相对贫困群体没有纳入精准扶贫帮扶体系，但处在贫困边缘。该类群体无论在城市或农村都有分布，尤其是欠发达地区，如小农户、城市中的流动人口、农民工、城市失业者、三无人员等城市低收入者等。一般来看，外部支持因素薄弱是外部抑制型相对贫困的主要原因，如果在治理中给予这类群体充足的外部支持，很容易改善其相对贫困状态。

（2）双弱型相对贫困。这指自有禀赋与外部支持条件都处于劣势的群体。就自有禀赋而言，这类群体或在某种程度上已经丧失劳动能力，单靠其内生动力和生计资本已经很难维持生存，其薄弱的自有禀赋已经决定了这类群体所面临的生存和发展困境。就外部支持条件而言，国家虽然出台了相关帮扶措施，但与其弱势地位相比，仍有待系统性的完善。双弱型相对贫困群体占比极小，但在相对贫困治理阶段仍然需要社会保障制度的倾斜和支持，除物质支持外应更加强调对这类群体的社会和人文关怀，重在以外部支持条件兜底。  

（3）内源诱发型相对贫困。这指个体的自有禀赋处于劣势的群体，但有相对稳定或针对性的外部支持条件。具体来看，内源诱发型相对贫困群体主要指精准扶贫阶段的脱贫群体，尤其是脱贫成果不稳定、返贫风险大的群体。这类相对贫困群体的自有禀赋相比于双弱型群体相对充足，但仍不足以满足其发展的基本需求，表现为专业的生产知识和技能不足、家庭劳动力缺失、社会资本匮乏、固守穷人心态等。但内源诱发型相对贫困群体在经历脱贫攻坚后已经具备了稳定和相对完备的外部支持条件，在相对贫困治理阶段，外部资源输入的持续性成为其能否进一步摆脱相对贫困的关键。内源诱发型相对贫困的治理与当前防返贫的任务基本重合，对于这类群体，既要建立科学合理的预警监测机制，同时保障前期资源投入的可持续性。

（4）双强型相对贫困。这一类群体的自有禀赋及其所获得的外部支持都相对充足。从自身禀赋上来看，这类群体所具有的生计资本与内生动力已经远超维持其基本生存和生活需要，其生计与所在地区的产业高度耦合；就外部支持而言，其所在地区的经济发展水平相对较高、基础设施和公共服务等都已经比较完备，生态环境宜居，能够为个体的发展提供有效的支持。双强型相对贫困这类群体看似不易产生贫困，但应着重规避因群体内部收入差距过大以及预期收入降低或支出增加挤占当前消费而产生的相对贫困，提升其幸福感、安全感和社会参与感，这类群体主要由分布在发达地区的城市或由农村中的中高收入群体构成。鉴于部分学者关于相对贫困类型的归纳中存在非排斥和兼容的不足，笔者将新的类型与已有研究进行了归纳（图 2），四种类型存在如图 3 所示的梯度关系。

本研究采用案例研究法。在案例选取方面，遵循理论抽样原则，按照“规划研究总体-符合理论预期-归类相似案例”的逻辑来选取合适的案例。首先，根据本研究的主题，框定案例地的选取范围，即存在相对贫困的省份；其次，根据本研究中所提出的两大分类维度，瞄准特征鲜明的省份；最后，搜集相关资料，对案例地的相对贫困的类型和成因进行分类分析。本研究所采用的数据类型、数据来源与获得方式如表2所示。

G省位于中国南部，是中国经济大省，包含21个地级市及其以上市，划分为中部、西部、东部和北部四个区域。G省虽是我国重要的经济中心区域，但省内地区间贫富差距悬殊，中部经济最为发达、公共服务完善、自然地理环境优越，东部与西部次之，北部劣势最为明显，相对贫困与绝对贫困并存。本研究以G省为案例地除基于以上步骤外，同时结合了以下三点考虑：（1）G省不同区域间经济发展状况、自然地理条件、公共服务水平等方面梯度差异明显，相对贫困形态多样。（2G省资料的丰富程度和完整程度高。G省自2016年就率先开始了相对贫困治理的探索，积累了大量政策文本、媒体报道和研究文献，并且在相对贫困治理方面已经取得了重大进展，能够为研究提供扎实的材料支撑。（3）笔者自2022年7月至2022年10月对G省流动人口、已脱贫人口、低收入人口及其所在的社区干部、村干部等群体进行了三轮追踪访谈，积累了大量的一手材料。

G 省充分发挥市场经济优势和社会资源优势，于 2018 年提前实现了全省贫困人口脱贫，最早开始了针对相对贫困治理的探索。2021 年 G 省实现了 2277 个相对贫困村全部脱贫出列，161．5 万相对贫困人口全部脱贫的预期目标。本文以 G 省为典型个案，对所归纳的四种相对贫困类型进行深入剖析。

4.2.1 外部抑制型相对贫困

外部抑制型相对贫困是指个体自有禀赋能够满足其基本生活需求，但相对薄弱的外部支持因素抑制了这类群体自有禀赋的进一步发挥，使贫困人口面临生计风险高、发展机会受限的困境，难以在短期内摆脱低收入状态。具体来看，这类群体具备一定的劳动能力、智识资源、社会网络等，也有强烈的发展和致富愿望，但受限于外部支持条件，一直陷入相对贫困窘境。

G省的外部抑制型相对贫困包括流动性相对贫困、发展型相对贫困、暂时性相对贫困、资源环境要素约束型相对贫困、环境综合约束型相对贫困，在省内四大区域均有分布，但主要集中在中部、西部和北部地区。中部以转型性贫困和流动性贫困为主。从外部条件来看，中部地区海岸线长，岛屿众多，便于对接国际市场，且交通发达，教育、医疗、文化和体育等基础设施完善，基本公共服务稳定，服务效率相对较高。良好的经济发展水平、稳定的公共服务和开放包容的社会氛围使得中部地区聚集了大量的外来务工人员，这些务工人群成为流动性相对贫困群体的主要来源。这类群体在就业机会和期望高收入的拉力以及城市化、工业化和比较收益差别撬动的推理下向发展水平较高的中部地区迁移，然而即使流入中部地区，由于户籍制度和用工制度的限制使其很难享受到与城市居民相同的医疗和社会保障水平，且这类群体也面临着工作不稳定，消费水平低的困境。Z 市某务工人员说：

“我高中刚毕业就出来打工，家里的日子确实也好过了一些，但是文化程度不高，工作也好不哪去，平时看病也贵，想把孩子送这来上学，但是哪有那么容易。”（访谈资料，A20220922）

G 省西部和北部的相对贫困则以资源环境要素约束型相对贫困和资源环境综合约束型相对贫困为主，这类相对贫困的产生主要是自然条件恶劣、土地贫瘠、资源匮乏。从外部支持条件来看，G省北部以山地为主，存在先天的“八山一水一分田”的地理劣势，加之地势崎岖且离海岸线较远，交通基础设施建设落后，难以承接外部资源。从地形上看西部虽以平原为主，但由于山地阻隔，即使在全面开放的条件下也成为“门后死角”，不仅在承接中部地区产业上受阻，且与内地的联系也存在非直接性。西部和北部的地区的地理环境、基础设施建设状况等很难吸引第二和第三产业的入驻，经济发展长期滞后，这就使得当地居民的生计活动以第一产业为主，加之金融资本和社会资本不足，从而很难获得经营性收入与财产性收入，收入来源单一，生计脆弱性强，容易因突发事件的冲击而陷入绝对贫困。Y 县居民说：

“我们这个村在山区，位置偏僻，哪里比得上城市方便，年轻的、有知识的早就出去了，留下的都是在家务农，能有多少钱？虽说温饱不成问题，但是再想多赚点就难了。”（访谈资料，A20220915）

综上所述，外部抑制型相对贫困往往在社会转型或人口迁移中产生，这类群体自有禀赋已经能够满足其自身的基本生存需求，但受外部支持条件的限制，如当地自然资源环境或社会保障缺位等，往往“节衣缩食”以维持个体和家庭的生活，长此以往，该群体难以进一步扩大家庭和自身的再生产或满足其他发展性需求，从而陷入相对贫困。

4.2.2 双弱型相对贫困

双弱型相对贫困指个体的自有禀赋与外部支持都处于劣势的群体，这类群体的自有禀赋不足以满足其生活的基本需求，加之外部支持薄弱，使其长期处于贫困循环中。G 省的双弱型相对贫困包括持久性相对贫困和多维贫困，主要集中在东部、西部和北部，以留守儿童、孤寡老人、残疾人等特殊群体为主。东部、西部和北部为人口净流出区，且常住人口中少年和老人人口比例高，15~64 岁人口总抚养比高。具体而言，东部、西部和北部地区人口年龄构成的显著特征是 0~14 岁少儿人口比重明显高于全国和全省平均水平，15~64 岁人口比重明显低于全国和全省平均水平。65 岁及以上老年人口比重则比全省平均高 2．01 个百分点，比全国平均略低 0.12 个百分点。由于不具备满足其自身基本生存需求的自有禀赋如劳动能力、认知能力等，该类群体的收入和消费都不足以实现其基本需求，这是持久性贫困的基本特征，而这种持久性贫困往往容易演化为多维贫困，该群体的健康状况、医疗、教育、生活质量等方面的基本需求也将长期处于低水平状态。Ｓ 县驻村工作队扶贫人员说：

“有些留守老人丧失了劳动能力，子女也不在身边；有的留守儿童，父母外出打工，跟老人生活在一起；当然也包括独居的残疾人，这些群体都是要社会保障兜底的，我们也安排驻村工作队的人员定期走访。”（焦点小组资料，B20220923）

双弱型相对贫困的产生是必然的，这类群体已经丧失或不具备劳动能力，更遑论对外部支持条件的利用。双弱型相对贫困现象往往与人口老龄化、人口流动、城乡二元分割等社会问题相伴而生，也极易引发其他类型的相对贫困，如人口抚养比高时会相应地挤压家庭在教育等方面的投入，或因病、因学致贫。因此，双弱型相对贫困的判定应当结合其他类型的相对贫困进行，其治理应重视非物质层面的人文关怀。

4.2.3 内源诱发型相对贫困

内源诱发型相对贫困指单靠其内生动力和生计资本已经很难维持生存，但具备稳定的外部支持条件。这一群体主要指上一轮脱贫攻坚中的脱贫群体，尤其是脱贫不稳定群体和边缘群体。G 省的内源诱发型相对贫困包含结构性贫困、代际贫困、精神贫困、知识贫困。其中，结构性贫困指该群体在经历上一阶段的政策扶持后并没有实现社会结构的跃升，其在社会结构中的劣势地位没有改变；代际贫困则指家庭组织的贫困在代际间进行传递的社会现象，突出表现为贫困人口依然是贫困人口的传递现象；精神贫困即现有精神资源不能满足正常的精神活动需要，主要表现为精神懈怠、精神失常和精神失灵等；知识型贫困指部分人群在知识学习、知识利用和知识更新方面能力缺失而产生的贫困。

直至2017年，G省28个贫困县中，除4个分布在中部以外，其余24个大部分分布在北部，外部支持条件依然处于劣势。此外，G 省脱贫攻坚信息平台显示，全省 88.8％相对贫困人口系因病、缺劳力、因残、因学、缺资金等五大因素所致，其中，因病致贫占比最高，为 36.2％。对此类群体而言，其自有禀赋劣势明显，家庭中收入低且来源单一，而医疗、教育等因素又带来较大支出，单纯依赖其自有禀赋难以摆脱贫困。在精准扶贫阶段，G 省主要通过中部对东部、北部和西部的对口帮扶、产业转移和干部派驻来解决绝对贫困，不断加大财政投入，落实产业、就业、教育、社会保障等各项扶贫政策。然而，内源诱发型相对贫困对外部资源输入依赖性较强，在摆脱绝对贫困后其自身知识结构、谋生方式和生存环境并没有实质的跃升，如易地扶贫搬迁、产业转移、社会保障等已经对其外部支持条件的改善仍是低水平，且需要产业配套以解决搬迁群体的就业问题或通过专业技能培训以提升该群体的人力资本，否则极易陷入结构性贫困。此外，当内源性相对贫困群体滋生出安于现状、懈怠被动的想法时，这种类型又将进一步衍生为精神贫困，并通过家庭等社会性遗传机制在代际间成功传递。F市易地搬迁社区干部说：

“在扶贫部门的帮扶下，我们社区搬出了原来的穷乡僻壤，居住环境大大的改善了，但现在面临的问题一是很多居民的工作还没得到落实，收入还是低；第二，大家互相不认识，社区公共事务参与程度不高。”（焦点小组访谈资料，B20220927）。S社区居民：“从父母那一代开始，家里就是穷，我没文化也没什么想法，能吃饱就行，扶贫干部真的帮我不少，日子比以前好多了，但是这个家就我自己，以后怎么样也没想过。”（访谈资料，A20220820）

综上，内源诱发型相对贫困群体是指单纯依赖自有禀赋难以满足基本生活需求，但若依赖稳定的外部支持则能够稳定生存和发展的群体。在脱贫攻坚阶段，即使内源诱发型相对贫困群体已经摆脱了绝对贫困，但脱贫攻坚阶段的措施仍难以从本质上改善这一群体所具备的外部支持条件。此外，上一阶段扶贫措施的长效性关系到能否在长期改善双弱型相对贫困群体的自有禀赋。

4.2.4 双强型相对贫困

双强型相对贫困是指个体的自有禀赋及其所获得的外部支持都相对充足的群体，这类群体间的相对贫困往往表现为群体内部收入差距过大或因预期收入下降、支出增加等情况挤压当前消费，而造成的发展受限。G 省的双强型相对贫困主要是选择性相对贫困，即由于预期收入降低而降低当前消费层次而产生的相对贫困。

G 省双强型相对贫困主要表现为区域内部城乡收入差距与行业之间的收入差距。从居民生计结构来说，中部大部分地区包括农村已经基本脱离农业产业，各类加工、制造业和服务业企业遍布农村，而东部、西部和北部地区二、三产业的产业基础仍然薄弱。不同行业的人力资本水平、从业人员的受教育水平、行业的劳动生产率、垄断程度、劳动份额等都将产生行业间的收入差距。从 G 省发布的薪酬趋势调查报告来看，2021—2022 年，“金融业”以18107 元/月的平均薪酬领先于其他行业，排名第二、第三的依然是“互联网、软件、IT 服务和信息传输业”、“电力、热力、燃气及水生产和供应业”，分别为 13612 元/月、11124 元/月；而平均薪酬水平最低的三个行业分别是“纺织服装和服饰制造业”（5697元/月）、“居民服务业”（5663 元/月）和“住宿和餐饮业”（4879 元/月），分别低于全省平均薪酬 31.23％、32.45％、40.15％。城乡和行业之间收入差距本身就是相对贫困，这种差距表现在微观个体上时强烈地呈现出选择性相对贫困的特征，收入水平相对较低或处于不景气行业中的个体往往基于各种因素选择压缩当前消费。

“孩子上完大学，工作稳定之后，做父母的也就放心了，可是孩子买完房子还要还房贷，将来孙子孙女也得上学，用钱的地方还多着，我们也有顾虑，不敢生病，也没说过要跟孩子一起住，怕给孩子添麻烦。”（访谈资料，A20221011）

双强型相对贫困同样也是比较意义上的相对贫困，单独看这类群体中的个体似乎不易产生相对贫困，但一方面收入差距层面上的马太效应将衍生出非物质层面的不平等从而加剧双强型相对贫困，另一方面预期收入下降或支出的增加也会影响该群体当前的生活水平。从外部支持条件来看，这类群体内部并无太大差异；但从自有禀赋上来看，双强型相对贫困中的高收入群体往往拥有更为丰富的社会资本、人力资本、金融资本和更高层次的精神追求，因而更易争夺和占有社会资源，获得更好的发展机会；而其中的低收入群体相对而言难以实现自有禀赋的提升，一旦这种差距逐渐扩大将会导致阶级流动受限，从而衍生各类社会问题。

据上分析，中国相对贫困的成因在于个体禀赋的薄弱与宏观层面的结构失衡相互交织。中国相对贫困治理既要巩固上一阶段的绝对贫困治理成果，又要将新型多维贫困治理融入国家治理的现代化工程，为个体创设更为包容的生存和发展环境，这就决定了中国相对贫困治理的复杂性、梯度性和长期性。因而，从上述两大维度入手结合中国实践进而归纳出分类治理机制就顺理成章地成为相对贫困治理消解复杂性、回应梯度性、缩短周期性的关键。此外，当前学界仅提出有关相对贫困治理机制和政策体系转向的基本构想，如“针对‘不充分’和‘不平衡’的系统化长效机制”，但并未阐明这一机制的具体形态和运作过程。

政策学习理论诞生于 20 世纪 70 年代，是政治学者结合社会学与组织学的学习理论构建的。赫克洛最早以“学习”的视角对政策制定和交流进行剖析，从而开始了对政策学习的研究。他认为学习是一种由经验所引起的相对持久的行为变化，以政策来表达政治互动构成了社会学习的过程。霍尔则在赫克洛的基础上进一步提出“政策制定即社会学习”，认为政策制定包含总体目标、政策工具和工具设置三大要素，即官员和公务员系统中的专家是政策工具及其设置变迁的主要推动者，政策学习发生在国家层面；总体性目标的变迁则发生在社会层面，是对社会性话题的回应，媒体、政客和政党等主体的替代性理念往往能够推动政策范式的转变。本尼特对政策学习不同定义进行梳理后认为政策学习的定义具有模糊性，这种模糊性说明不同概念间描述的是政策学习的不同方面，并总结了三种政策学习类型，即政府学习、社会学习和吸取教训。

霍尔在赫克洛的基础上推进了政策学习的研究，但二者间存在一个关键差别，即政策学习是内生或外生？豪利特和拉米什进一步总结了政策学习的两种类型，即内生学习和外生学习，前者指规模较小的政策网络内以政策情景和政策工具改进为目标的学习，集中于正式的政策过程内容；后者则指在较大的政策社群内侧重于政策问题感知和政策目标调整的学习，源自于政策过程之外，往往能够影响整个社会。综上，笔者认为政策学习就是根据情境、信息或客观现实的变化进行不断调试的过程。国外对此的研究集中关注两个方面：一是探索和剖析影响政策学习的因素；二是研究政策学习的结果与影响。国内研究则集中在政策扩散、政策创新、政策变迁等领域，认为政府正是通过学习，对外界的环境变化做出反应，对原有的政策进行有效的总结和借鉴，并在已有信息的基础上对政策进行调整和再创新。政策学习理论在相对贫困治理领域的应用较少，而对相对贫困的治理又高度依赖于政策的不断调适以适应新形势变化。

相对贫困治理是回应我国社会主要矛盾的要求所在，我国的政策过程表现为由中央机关不断下沉到地方党政机关，形成基本政策和具体政策，由基层组织负责政策末梢负责落实。从前述归纳出的相对贫困的类型及其治理来看，首先，一方面我国的相对贫困治理需要对个体自有禀赋进行提升和强化；另一方面需要国家层面发展理念、政策范式或制度结构优化的驱动，为相对贫困群体创设包容性的发展环境。其次，相对贫困治理在我国存在区域异质性和长期的动态性，围绕相对贫困治理的各项政策措施和制度安排并非“千篇一律”，而是要因地制宜与因时创设。以上两点充分说明，相对贫困治理需要党政主体对我国相对贫困经验现实的变化与人民群众的需求作出回应，因而，可以说相对贫困的治理过程也是一种政策学习过程。

本文提出“党政统合下的双重学习模式”来概括相对贫困治理模式，在这种模式下，党政系统与社会主体间的合作联动依然保留了绝对贫困治理时的整体架构，即党通过组织延伸、政治引领、晋升激励等将不同主体纳入治贫的共同议题下，并统一调动资源，促进各项帮扶政策落地。但相对贫困治理的关键在于从中衍生出一种新型的学习机制，该机制将针对微观个体福利状况的改善与宏观层面的发展环境创设进行有效关联，以个体对美好生活的诉求驱动社会变革，以社会变革促进个体生存环境的改善。

按照前文对相对贫困的定义、中国相对贫困的治理的内涵以及有关政策学习的理论，本文提出两大学习机制，即“感知－增能型”学习机制和“接收－迭代型”学习机制。其中，“感知－增能型”学习机制的主体是基层（县及县以下）公共部门及其所引导的市场和社会主体，该机制指在现有制度和政策框架下，当公共部门对个体相对贫困状态、致贫原因或返贫风险，如生计资本脆弱、抗风险能力差、内生动力不足等有所感知时，便会及时出台相应政策和措施，同时将市场或社会主体纳入其中，对相对贫困者进行赋权赋能。这一学习机制接近政策学习理论中的外生学习。“感知－增能型”学习机制有利于缓解双弱型相对贫困和内源诱发型相对贫困状态，因为这两种相对贫困的主要致贫诱因是自有禀赋不足。“接收－迭代型”学习机制由基层以上的政府完成，是受“感知－增能型”学习机制中所产生的问题和反馈的信息所指引和驱动，追求当前政策体系或制度的迭代更新以实现社会结构的整体优化和系统性调整，其有助于解决外部抑制型相对贫困和双强型相对贫困。换言之，县以上政府在接收到基层政府的信息反馈后，对当前的制度安排、政策体系等加以审视，识别出影响相对贫困改善的关键变量与作用机理，在此基础上形成新的发展目标、制度安排和治理结构。这一机制侧重于宏观结构的调整，接近政策学习理论中的内生学习。图 4 是“党政统合双向学习模式”的模型图。

在治贫实践中，真正驱动两大学习行为生成并相互作用的是党政权威统筹的统合治理。在绝对贫困治理阶段，扶贫在政治任务的高压态势下上升为各地方政府的重点任务，实现了战时话语体系下最大限度的政府动员。而在相对贫困治理阶段，党政统合的重心应当转向不同参与主体的吸纳与整合，在不同主体间搭建协作平台并预留充足的自由裁量空间。具体来看，由党和中央政府形成相对贫困治理的理念、路线和方针，依托组织下沉至地方政府，地方政府根据辖区内的实际情况将相对贫困治理的理念、方针、路线等具有纲领性和指导性元政策转化为具体政策。自此元政策、基本政策和具体政策的制定过程仍然回归党政一体下的科层体制。

统合型治理的实质在于将党委体制和行政体制组合，在整合基层不同主体的基础上塑造出不同的治理方式，其中，县及县以下的政府虽扮演着任务承继型学习者的角色，但工作内容更为复杂，其主要负责具体政策执行和落实，也要保障政策信息及时向上反馈。基层政府要不断细化由上级政府制定和传达的较为抽象的政策，并对下级政府进行动员，对辖区内的相对贫困情况进行整体把握，明确识别标准、退出机制，落实有关发展环境创设的具体政策。如根据辖区内相对贫困人口的基本情况对脱贫攻坚阶段的各项政策进行整合和梳理，在保障过渡平稳性的基础上，明确哪些政策需要清退或调整、更新和延伸，哪些帮扶人员的岗位或职责需要调整。这一阶段主要着眼于相对贫困群体的个体禀赋改善，一方面仍然需要外部的资源输入，如资金、技术、知识等，另一方面也要更侧重于激发相对贫困群体的内生动力。这就需要发挥党委力量融通体制内资源，同时整合社会和市场主体等外部力量，为各方的协作搭建平台。各社会和市场主体在政府的引领下，针对相对贫困群体的致贫、返贫原因及其在具体帮扶中的结构化困境转化为决策信息，依托科层制的上传下达向上级政府传递，从宏观层面对基本政策和具体政策进行调整，从整体发展环境方面做出改善。

上述两大学习机制能够在不同学习主体间针对政策信息达成共识后进行转化，同时作用于自有禀赋和外部支持两大维度，形成相对贫困治理的良性循环（图 5）。根据前述分析，四种相对贫困类型间存在贫困强度和治理难度的跃升，当仅依赖单一的学习机制已经难以改善相对贫困群体的境况时，将触发两大机制间的转化。中国的组织体制由科层制与中央集权耦合而成，条块关系是我国国家运转和政策执行的基本结构。不同层级“块”政府的注意力分配不同，地方政府更为关注某一政策在辖区内的效果，中央政府则更关注全国范围内的政策影响。党中央和中央政府所出台的政策具有根本和基本制度属性，而地方政府所出台和执行的政策则更为细化和具体。我国中央集权制与科层制耦合下的政策结构自上而下地反映着国家的制度、治理体系以及政策变化及规律，而各项之所以能够适应环境变化而取得成效，是因为中央政府的政策学习能力，地方政府的学习实践则是其政策学习的源头。在相对贫困治理领域，当“感知－增能型”学习者感知到相对贫困治理中具体政策难以奏效，即政策已经不能适应环境变化和政策规律，学习者将根据议题属性对有关信息进行搜集和整合，通过科层制的“条”向上反馈，从基本政策和元政策的调整上寻求解决，“接受-迭代”型学习者接收到有关信息并与“感知-增能”型学习者达成调整基本政策或元政策的共识后，由基层向上反馈的信息实现价值跃升，由“感知－增能”型学习转化为“接受-迭代”型学习。“接受－迭代”型学习者根据共识进行元政策和基本政策的调整后，通过条块结构和科层制向下传递并逐级解构，再次转化为“感知-增能型”学习。

综上，基层的政策社群在进行“感知-增能型”学习的同时，针对微观的现实性问题生成相应的信息，经由科层途径向上级政府传递，作为宏观层面政策结构调整或政策范式转变以创设发展环境的依据，形成有利于相对贫困群体的发展环境，增强对相对贫困群体的外部支持。如前所述，外部支持将促进相对贫困群体自有禀赋的累积，而自有禀赋的累积也将进一步改善社会整体的相对贫困状况，促进社会整体发展，获得更有力的外部支撑。两种学习机制各司其职，并在县域这一关键节点进行自上而下和自下而上的相互转化，共同助力相对贫困治理。这一模式从政策学习的视角审视相对贫困治理，并立足于中国相对贫困的情境，对不同层级的党政主体以及社会、市场主体的角色与互动机制进行了梳理，相对贫困治理除需要高位的党政主体为核心自上而下建构治理体系和推进资源整合外，基层的各正式和半正式权力主体也应当兼任“执行者”与“前端学习者”的角色，将施策中所产生的信息再度向上传递。

随着中国绝对贫困的消除，贫困治理的重心转向相对贫困，并直接导向共同富裕。在乡村振兴与共同富裕的战略背景下，中国相对贫困的治理并非仅从物质层面消除贫困和缩小收入差距，而是将贫困的消除融合在对国家治理现代化工程的进一步探索中，以普惠性政策助推社会整体变革并突出人的“主体”地位，最终实现全体人民物质和精神两个层面的富裕。本研究在对以往贫困与反贫困理论进行梳理的基础上，根据“自有禀赋与外部支持”的分析框架，概括出外部抑制型、双弱型、内源诱发型和双强型四种新的相对贫困类型，并以政策学习理论为基础，提炼出“党政统合双向学习”的相对贫困治理模式，以统合型治理动员各主体，围绕个体自有禀赋和外部支持环境两大因素通过“感知-增能型”学习和“接收-迭代型”学习来进行系统性的相对贫困治理。

本文的理论贡献在于：第一，立足于中国社会贫困的特殊现实，突破已有关于相对贫困类型的非全面和兼容的不足，按照自有禀赋与外部支持两大维度提炼出外部抑制型、双弱型、内源诱发型和双强型四种相对贫困类型，并阐明四种类型间存在治理难度递增秩序；第二，本研究分析了不同层级的党政主体以及社会、市场主体在相对贫困治理中的角色与互动机制，超越了党政统合治理模式自上而下的的单向解释，提出了相对贫困治理的新模式；第三，将政策学习理论引入相对贫困领域，大大促进了政策学习理论的综合运用。

本研究提出以下几点政策建议：第一，建立自下而上的信息反馈机制。相对贫困治理的两大关键单元是“县域与省域”，“县域”关系到任务承继型学习能否顺利实施，省域则关系到信息能否实现层级跃升并适时触发变革驱动型学习，因而两大学习主体间的信息通路至关重要。第二，明确不同主体间的权责，如何确定“感知－增能型”学习与“接收－迭代型”学习间的边界以有条不紊地形成闭环，不断挤压相对贫困治理的政策真空，关键在于两大学习主体间的权责分配，若任务承继型学习者没有充足的自由裁量权或权责不明，那么不同主体将在某一议题上陷入推诿和撕扯的胶着状态，大大降低政策执行效率。

本文存在以下不足：第一，对于相对贫困的分类仅仅是理论上的划分，现实中各相对贫困类型间的可能存在交叉与叠加；第二，本文所提出的模式有待实证检验。因此，后续有关相对贫困治理的研究应从微观机制入手，从中提取普遍性的贫困治理经验。

（参考文献略）