《公共管理学报》经典案例研究成果｜组织如何选择协作方式？ ——来自“双碳”目标实施的纵向案例考察

在中国历次行政管理体制改革中，大部门体制正成为打破多头管理、避免职责交叉的“良方”，迅速在各个层级和不同领域展开，是政府机构改革的“时髦话语”。尤其在生态环境领域，职责整合、统一监管正发展为环境管理体制改革的主线逻辑。2018 年，生态环境部组建，整合了原环境保护部的全部职责和国家发改委等6部委的相关职责，标志着“大环保”管理体制正式形成。可以说，自20世纪90年代以来，环保职责始终处于扩权增能的改革进程之中，为环境管理体制改革和环境治理能力提升奠定了重要基础。

2020年9月，中国在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出了碳达峰碳中和的目标。“双碳”的核心是节能减排。其中，减排和应对气候变化职责已经在2018年党和国家机构改革中从发改部门转入环保部门。然而自2021年二季度以来，随着碳达峰碳中和工作领导小组的设立，发改部门重新成为“双碳”工作的牵头部门，在政策制定、统筹协调等领域发挥起主导作用。环保部门只是作为小组内部的成员单位。为什么“日渐强势”的环保部门未能有效履行整合后的新职责，反而出现了职责“撤退”的现象？哪种因素／机制促成了中国“双碳”实践中部门间协作方式的变化？

从理论上看，协作是组织运行的基本形式。科层制一方面提高了组织效率，但也容易导致部门分立。为了从其他部门获得必要的技能、资源与信息，组织必须采取恰当的协作方式。作为公共行政研究的经典议题，协作领域产出了一系列高质量研究成果：一类关注的是协作的影响因素，即哪些因素影响着协作的实现和维系、组织形态以及绩效产出；另一类则聚焦于中国在不同领域开展的协作实践，进行历史梳理、案例剖析与理论反思。总体而言，已有文献主要集中在协作的运行过程阶段，而对协作的方式选择关注较少。这可能是因为，协作的运行过程情节丰富，而协作的方式选择位于政府过程的前端，经验证据相对不易获取。

有鉴于此，本研究希望将“双碳”目标的政策实践作为研究场域，探寻科层组织是如何选择协作方式的。研究的边际贡献主要包括两个方面：其一，从理论上厘清了不同协作方式间的关联机制。已有研究主要关注的是市场组织的协作问题，笔者则希望提供来自科层组织的经验证据。相关讨论对于我们理解分工与协作的关系同样大有裨益。其二，从政府职能视角认识“双碳”工作，增进关于转变政府职能和政府机构改革的理解。已有研究多基于规范分析，对大部门体制和部门间协调两种方式进行简单的横向比较。笔者首次对“双碳”的分工协作方式进行了详细梳理和论证，有助于为后续改革提供一般性的经验参考和理论启示。

协作是实现组织目标的基本手段。它根源于科层制自身的缺陷，也滥觞于日益复杂的、不确定的外部环境。下文将从对话组织理论入手，理解组织协作的不同表现形式及其选择逻辑。

（一）分工与协作：组织结构设计的核心问题

组织的结构设计，既要考虑如何通过分工来实现效率，也要通过必要的协作以确保总目标的实现。进入工业社会以来，政府承担的职责日益繁重。为了提供更具效率的管理，政府将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，建立起纵向分级、横向分工的组织体系。马克斯·韦伯将这种新生的政府组织形式称之为“科层制”，视规则、等级制和专业分工为组织结构的关键。具体而言，一项任务在进入科层组织后即被细化为不同环节，交由不同部门来完成，最终通过规则和等级权威进行整合与协调。它的预设是“局部效率最优必然导致整体效率最优”。但在实践中，规则和权威寻求的是稳定，而结果往往是循规和组织僵化；分工是为了提高效率，局部却只关注自身利益，最终导致无序竞争和冲突，协作事实上被抛弃了。

既然分工与集权无法带来效率，新公共管理运动主张构建扁平化、分散化的组织结构，引入分权化和市场化等治理工具。它的逻辑起点是竞争，因为竞争可以带来高效率和低成本。但问题在于，竞争源自于新古典经济学的市场效率观念，而科层组织和市场组织有着本质的不同。因此，尽管这一轮政府改革很大程度突破了传统科层制的封闭与僵化，却并没有解决协作低效的问题，反倒进一步加剧了部门碎片化和权威弥散化。可见，在组织结构的演进过程中，分工始终处于基础地位，协作却事实上被排除在外——科层制模式下，分工和等级制是为了建立稳定的结构，以维系效率与秩序；新公共管理运动中，分权是对分工的进一步深化和细化，竞争同样是为了提高效率。为了高扬协作的重要性，西方国家开始了新的政府改革运动，即整体性政府。

（二）职责整合与部门协调：整体性政府理论的中国样本

随着整体性政府改革在西方的流行，整体性政府理论应用而生，核心关怀是组织协作问题。作为一个“伞概念”，它包含了“协同政府”、网络化治理、跨部门协作等多个面向，是一系列的政策组合与措施。可见，该理论并不试图寻求某种单一的或最佳的协作策略。从组织形式的视角看，它主要包含了等级式和协商式两种手段。前者强调为整个政府组织建立相应的组织架构，可以通过集中中央权力、设立协调机构、实行大部门制等组织设计方式，强化命令服从的权威；后者则主张“协作是共同协商而非等级命令的结果”，在平等和利益均衡的基础上，以协商实现政府主体、以及政府外主体之间的协作。一直以来，中国的政府改革具有向西方学习的传统。随着该理论的推介，国内逐步形成了大部门体制（部门内协作）和部门间协调（部门外协作）两种样本。

大部门体制的核心是职责整合，即将政府内部相同或相近的职责加以整合，归入一个部门为主进行管理，以最大限度地避免职责交叉。这体现出按任务分工的职能逻辑，即“一件事情由一个部门负责”，使履职中的混乱与重叠减少到最低限度。部门协调则主张部门间的制度化沟通与协商，以弥合职责缝隙，达成整体协调，体现出按事项类别的统筹逻辑（见表1）。从实践来看， 大部门体制是早期改革的流行标签，边界整合与重构是打破碎片化管理的直接和首要手段。随着改革深入，刚性的物理整合手段已经很难打破固化的利益格局，也较难实现化学反应。因此，部门协调在政策层面得到了更广泛的应用。不过，一旦协调的部门过多、覆盖的业务过广，同样会面临失灵问题。综上，既然两种协作方式各有利弊，为何会在某些情景下选择职责整合，某些情景下却选择部门协调？其背后有哪些原因？

（三）组织环境与交易成本：两条理论解释脉络

从组织理论的视域看，不同的协作方式会产生相应的组织结构（形式）。这恰好是组织社会学关心的基本问题，即“组织形式的选择趋异”。那么，为什么同一组织会产生不同的形式？既有解释主要沿着组织-环境理论和交易成本理论两条脉络展开。

组织-环境理论关注组织与其外部环境的相互影响，形成了不同的理论流派。权变理论强调组织要与环境相匹配，认为组织形式会因环境、技术、目标的条件不同而变。其中，“不确定性”是权变理论的核心概念。在不确定的环境条件下，组织将很难按照已有的制度设计进行运作，而是更适合灵活松散的形式，因时而变。后续研究逐步意识到组织行为的能动特征。代表如资源依赖理论强调，组织最重要任务是生存，而生存的关键则是“获得并保住资源的能力”，这就需要吸收环境的不确定性，使依赖最小化。为此，组织会倾向于进行合并与扩张，把不确定的任务承担起来。沿着上述思路，协作方式会受到组织和环境的双重影响：一方面，组织为了提高生存能力，更可能进行部门内协作；另一方面，由于环境是动荡的，部门外协作更具灵活性和适应性。很明显，两大流派并未就上述问题达成共识。

交易成本理论的核心观点是：交易成本的大小决定了采取哪种组织形式。一旦某种新的组织形式可以降低原有的交易成本，将会对它的产生和应用起到激励作用。该理论的主要贡献在于揭示了为什么某些制度结构取代市场而成为经济活动的更有效方式，即市场与等级制度的转换问题。具体来说，正是追寻交易成本最小化的效率机制决定了不同组织形式的选择，包含了市场交易、合同契约、资产合并和层级管理等。为了提供有力的解释，交易成本理论发展出“资产专用性”“有限理性”“投机行为”“小数现象”等分析概念。在当前，该理论已经被引入政治领域，用以分析科层组织内部的资源交换。在组织运行中，各部门需要就资源交换进行协商，产生了交易成本。一般认为，大部门体制能够最大限度地避免职责交叉、多头管理等问题。但另一方面，现实是高度复杂的，并不像理论中设定的零成本、低成本，且它的阻力和难度更大。

（四）小结

综上，两种理论脉络分别从组织、环境和效率三个层面提供了富有洞见的解释，但也都不同程度地存在着未尽之处，甚至存在着矛盾与对立。例如，权变理论中的“不确定性”是一个模糊、宏大的概念，无法提供清晰、具体的解释。资源依赖理论则过于强调组织权力的影响。然而在政治领域，协作方式