《公共管理学报》经典案例研究成果｜外源压力、内生动力与基层政府政策执行行为选择—

《公共管理学报》经典案例研究成果｜外源压力、内生动力与基层政府政策执行行为选择——基于A市生态环境治理的案例比较分析

公共管理案例研究

2023-11-06

导读：摘要：基层政府政策执行行为是实现政策输出与效果相匹配的关键。立足政策执行过程视角探索政策执行主体行为选择的动

摘要：基层政府政策执行行为是实现政策输出与效果相匹配的关键。立足政策执行过程视角探索政策执行主体行为选择的动力因素与作用机制，能够更好地对基层政府政策执行行为选择的差异性作出解释。本文通过对A市在同一时间的生态环境治理中出现的迥异的政策执行行为进行过程追踪与分析，提出了解释基层政府政策执行行为选择的“外源压力-内生动力”框架。研究发现：外源压力与内生动力既存在高度契合、部分契合、相互冲突三种情况，又存在外源压力强于内生动力和内生动力强于外源压力两种博弈状态；基层政府政策执行行为相应出现规范有序、等待观望、选择执行、集中整治和执行过度等情况。本研究认为：应增强公共政策的纲领性和指导性作用，重视政策目标的统一性与执行行为的多样性、执行效果的差异性的关系，强化基层政策执行中的多元参与，加强集中统一领导。

关键词：内生动力；外源压力；政策执行；基层政府；环境治理

作者介绍：李肆,女，中央财经大学政府管理学院助理教授。

原文刊发：《公共管理学报》2023年第3期

一、问题提出：如何解释政策执行行为的多样性?

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的发展理念不断强化。在生态文明建设实践中，通过生态环保督察、流域“清废行动”、生态保护综合行政执法、全国碳市场启动等治理措施，或基于上级政府权威、或凭借市场机制在政府组织内产生的自上而下、由外而内的激励，促使基层政府选择符合可持续发展理念的环境治理行为。然而在生态环境治理的过程中，地方政府行为却呈现出时间序列上的波动性、同一时间截面上的多样化特征，导致政策效果偏离政策预期,影响生态文明建设成效的进一步发挥。

政策执行问题引导我们追溯基层政府政策执行行为选择的逻辑过程，这一过程的核心是基层政府环境政策执行行为多样性的动力来源及其作用机制，体现为同一政策执行主体的不同政策执行行为选择。本文通过对A市在同一时间截面上(2018年4月至6月)针对生态文明建设采取的不同政策执行行为的案例比较分析，寻求对该问题的解释，并以此为基础构建更具解释力和普适性的地方政府政策执行行为的“外源压力-内生动力”分析框架。

A市位处华南地区，平原面积仅占全市面积的四分之一左右，土地资源紧张；辖区农村人口数量占比约50％，传统观念厚重，为新的生态文明风尚在辖区的推广造成一定障碍。自2016年起，环保督察等运动式、管制型政策工具在环境治理中的使用，多地政府选择以立环境治理“军令状”的方式强化政策执行，进一步凸显了地方政府与上级政府、基层民众之间的互动关系。这些因素使得A市在2018年的政策执行案例具备了变量极值的特点，其他可能影响地方政府政策执行行为选择的因素由此可以得到控制，基于该案例分析得出的结论具备了可迁移性，可以进一步提升研究结论的一般化概率。

二、多种力量的博弈：Ａ市政策执行行为差异的实证考察

A市临接三省（其中两个为经济发展龙头省份）且位处三大经济区交汇处。地理位置使其自古享有“门户”之称，在革命战争时期更是成为重要的革命根据地。同时，该地已发现矿产逾百种，资源丰富。独特的矿产资源与历史传统使得该市形成了以工业、尤其是有色金属冶炼加工、建材、新兴工业产品（如单/多晶硅、太阳能电池）为主的经济发展模式。第二产业在建国后的几十年多以年均12％以上的速度上涨。与之相比，第一产业的增长速度为年均4％左右，近两年的增长率下降至3％以下，但相关产业（包括畜牧业、养殖业、食品生产加工业等）对于辖区经济增长仍有着重要的推动作用。以农业和工业为主的传统型经济发展模式为辖区的水域、大气、土壤等生态环境带来了较为严重的污染问题，这些问题也曾被多次报道——2016年11月该市所在省份作为第一批对象接受了中央督察组为期一个月的环保督察，但随后因整改不力被中央媒体曝光。随着新增经济区的划定与区域一体化的推进，借助新机遇推动经济发展模式转换成为市政府的重要目标；凭借区位优势和生物资源推动辖区旅游产业建设、融合农业旅游路线、推进农业和工业企业与旅游产业对接，成为实现目标的抓手。近年来第三产业产值大幅提升，现已与第二产业持平。可以看出，A市的三大产业虽仍在地方经济中扮演不同角色，但同处交融与转型期，传统发展模式与理念正在接受新机遇的挑战。推进生态文明建设过程中多重目标、多方力量的共同作用，为剖析地方政府在众多约束与激励条件下的行为选择提供了观测样本，有助于更加深入地理解地方政府的政策执行行为选择。

2.1 案例叙事：多种力量博弈下的政策执行行为选择

2.1.1 外源压力主导下的行为选择

与A市仅一河之隔的临省P集团主营生猪生产养殖，生产废水虽已经过处理，但因为防渗工作尚未涵盖全部地表、涵管，导致对岸A市部分民众的生产、生活用水受到污染，灌溉水源污染物严重超标。对此，群众多有反映。但由于污染源位处A市辖区之外，跨域治理存在协同障碍，责任明确而处置困难，加之生态修复成本较高等原因，问题一直未得到妥善解决。上级督察使这一情况得到有效改善。

外源压力之下的政策执行。污染治理中，上级压力通过科层组织向下级传递，激励后者产生符合预期的行为。环保督察背景下，由民意反映产生的社会性外源压力和上级督察与问责风险产生的组织性外源压力使地方政府整合资源、提升能力、消除障碍，实现有效治理。中央环保督察组2018年6月起在A市所在省份开展“回头看”工作，期间收到民众举报，连续3批5件次向A市交办问题。强烈、一致的外源压力激励A市政府对该问题展开行动。（1）第一时间派遣市分管领导与所在镇相关负责人前往调研、监测水质，明确污染面积与程度。（2）整合调动行政资源、打破治理主体边界。组建专项领导小组，成员包括地方人大负责人，地方环保、水利、发改、监管、财政等政府部门，以及污染范围内各乡镇负责人，将督察产生的治理压力纵向贯穿至市-县-乡、村多个层级。（3）借助督察压力的溢出效应扩大动员范围（彼时A市尚未开展“回头看”工作），将治理责任划分由本市主理扩大至与临市的协同治理——向P集团所在市通报情况，派工作人员赴该市展开沟通，促使对方抽调相关部门组建领导小组，双方形成联动。通过组织开展协调会、座谈会的方式沟通协商，讨论确定任务完成时限、评估污染程度与范围、划分治理责任、监督执法，并达成“责成P集团在8月底前完成养殖场的全部停产清零……拆除全部猪栏、猪槽等设施”的共识。（4）任务随后被具体划分为关停污染源、生态修复、饮用水安全保障、执法办案、社会稳定5项。吸纳公安部门进入领导小组，各行政部门主要负责的工作随任务的划分和分配作出调整。在较为重要的水域生态净化、清淤等修复方案制定环节，A市受到污水影响的全部地区均有人员参与。污染治理任务的明确、部门的调整，以及政策网络对利益相关者的全面吸收形成了更加强烈的外源压力。污染源与生态环境同步进入集中整治阶段，P集团当即开始清运生猪、终止生产、拆除设施，同时多方参与水域生态修复。水质改善明显，民众对于政府行为与生态环境的满意度大幅提升。

外源压力对内生动力的矫正。本案例中的污染问题由辖区外部污染源及其产生的负外部性因素引起，责任明确、范围清晰，但行政动员成本与治理修复成本较高。高强度的督察行为与问责力度提升了对地方政府环境治理“不作为”的惩罚力度。在此背景下，被上级问责带来的损失远超“不作为”所避免的治理成本，纵向动员多个层级、横向链接多个部门与主体积极响应成为理性选择。此外，P集团并非由A市管辖，该企业的停产、承担的治理责任不会给A市带来经济效益损失；且上级督察对于督察地域以外的地方政府的威慑力降低了A市同P集团所在市的交涉成本。相对于A市，P集团所在地长期以来并未对该集团所造成的污染给予充分关注、亦未开展有效治理，而在A市接受环保督察的背景之下却高效参与了环境治理过程。原因或许需要从其内在利益取向同外在压力的博弈中得到解释。

A市政府得以借助督察压力的威慑效应通过更小的动员成本与跨域政府间的交易成本激励临市对于辖区集团污染问题的重视，用更短的时间、更高的效率建立联动机制。获得对方的积极响应后，在明确责任划分的基础上，由临市承担更多的治理成本，本市辅之以污染源治理以外的生态修复、监督执法等工作，实现污染治理与生态修复的有效推进，且“无一群众来闹事”，两地市民均保持友善关系，社会秩序未受影响。

2.1.2 内生动力主导下的行为逻辑

与前述集中整治案例不同，几乎发生于同一时间的绿色殡葬改革却出现了收缴棺木、入葬后强行起棺的执行过度现象，这与地方政府在实现多重目标、追求更大收益的强内生动力作用下的策略选择有关。

多种动力因素的博弈和冲突。A市传统习俗厚重，土葬历史悠久。随着该市老龄人口的增加，棺木生产污染、木材开采过量、耕地未得有效使用等资源环境的污染与浪费问题在生态文明建设广泛推进的时代愈发凸显。2015年起，A市所在省开始推行葬制调整，得到A市政府的积极响应。2018年4月针对殡葬问题召开全市推进会将改革推向高峰。（1）明确了打好殡葬改革“硬仗”的目标——确保当年年底公益性墓地在全部村落均有覆盖、确保道路沿线等可视范围内没有乱葬坟墓、确保2020年底前全市火化率达到100％。（2）将殡葬改革与辖区县镇主政官员的绩效考核直接挂钩，施加强激励，在全市范围内掀起绿色殡葬“竞赛”。（3）各县镇随市级政府目标分别制定了子目标——市级会议召开后的几天，市辖各县镇纷纷召开绿色殡葬专题会，确定任务完成时间与路径规划。（4）基于规划发展完善政策执行的配套措施。人员配置方面，市辖各县镇人社局纷纷发布了殡葬执法人员的招聘信息，部分县镇的计划招聘人数多达数十人，并要求其能够承受较高的工作强度与压力。执法方式方面，对非法生产、销售棺木的单位严加执法、予以重处；通过查处、收缴等手段遏制棺材、大型墓碑等土葬用品流通；并持续加强对风水师、棺木工匠转行就业的引导。（5）广泛组织行政动员与群众动员。明确不同部门与层级组织任务，形成政治压力并使其纵向贯穿至基层组织——设立由民政、财政、公安、纪检、城管、城建、国土等部门组成的领导小组；广泛动员政策执行链末端的村干部群体，通过设立责任状、设定绿色殡葬绩效考核标准等方式激励村干部履行殡葬改革的责任。

群众动员方面，由于拥有近千年土葬历史的社会传统观念根深蒂固，绿色殡葬与民众心理观念存在张力，上级政府压力下有效执行又成为基层组织的必然选择，因而动员方式广泛多样，包含柔性说服补偿、硬性收缴焚烧，乃至恶性的强收棺木、强行起棺土葬者，过度执行、“一刀切”等行为在此过程中不断出现。柔性说服由村镇干部，以及红白理事会、老年人协会等社会团体组织采取直接入户宣传、标语宣传等方式进行；通过宣传土葬传统造成的家庭人力、财力损耗与土葬产生的生态污染、资源浪费等内容获得民众的理解支持。被说服的居民的行为多会在社区间产生连带效应，如在一位年逾八旬的老人主动上交棺木后，许多同龄人也作出同样选择。补偿也被用作激励方式，多个县镇均为自愿上交棺木的群众设置了千元以上补偿金。但传统观念的影响使得说服、补偿等正向激励效果有限，硬性惩罚威慑也屡被使用。为实现居民“家中无棺木”的目标，居民未主动上交的棺木会被强制收缴且不予补偿。收缴后的棺木多在村镇绿色殡葬推进会上被现场销毁，后被用于生物发电，彰显对于推进新型生态文明风尚的决心，但也使部分中老年、甚至壮年男子产生“不敢死”的调侃。更有甚者则为设立绿色殡葬的样本而将土葬者强行起棺。一位逝者的“头七”正值市绿色殡葬推进会召开，家属按传统将其土葬后，村镇干部来到逝者家进行劝说。但家属认为逝者已入土为安，葬后起棺对逝者不尊，不同意重新火化；且阐明逝者葬地非常偏远——“在谁都看不见的地方，不必做得这么绝”。家属与执法人员僵持近半个月后，逝者被强行起棺火化。

内生动力推动下导致政策执行过度。基层政府介于科层组织末端与基层社会之间，理应起到调和科层组织与基层张力、弥合政策目标与实际情况间的差异的作用。但在殡葬改革的案例中，基层政府展示出与之相反的行为，原因为何？

绿色殡葬改变了土葬等传统葬式，属于新型生态文明风尚。在国家大力整治环境污染与资源浪费、推进生态文明建设的背景下，绿色殡葬已不再仅仅是传统的民生问题，而是减少木材消耗、降低生产污染、集约利用土地、推进绿色发展的助力；在厉行节约、反对浪费的倡导下，生态环保、流程简化的绿色殡葬能够带动乡村地区对于文明节俭新风尚的弘扬；在乡村振兴战略安排中，绿色殡葬亦能够带动乡村移风易俗、促进文明进步、建设生态宜居环境，助力美丽乡村的建设与发展。农业人口与矿产优势使A市长期以来形成了以传统工、农业为主的经济增长模式。生态环境的破坏与区域经济发展带来的转型机遇促使A市依托自身区位优势、历史文化、地貌与生物带动第三产业发展。通过推进红色革命老区旅游、农业乡村旅游打造旅游城市成为重要路径。近年来，A市不断整合农业、工业产业，引导其与旅游业对接，实现了在旅游城市榜单排名的大幅提升。在此过程中，面对传统土葬产生的环境污染、资源浪费等问题，选择通过多种路径予以改变，即使改革会产生较高的人力、财力、动员成本损耗。在改革遇到较为强烈的阻力时，为彰显决心、实现目标，会采取较为强硬极端的行为。

从科层体制上来说，绿色殡葬改革目标纵向传递，通过任务的分配、部门的整合形成政治压力贯穿至科层组织各个层级，直至执行链末端的乡镇。其中伴以目标的拆解、约束性指标的激励产生广泛的动员，使介于科层组织末端与基层社会之间的村镇干部更多地服从于行政目标。同时，推进绿色殡葬改革能够实现的包括生态文明、资源节约、乡村振兴、产业发展与转型等多重目标与多项收益使A市产生了较大的内生动力。因而在内生动力与社会情境压力不一致时，更有可能倾向于选择能够获取更大收益的选项。即使彼时的A市距离环保督察“回头看”工作开启还有一个多月，也会遵从科层组织正在推进的目标强化改革。

2.2 案例总结

上述案例均为A市政府在生态文明领域的政策执行案例。案例在政策执行主体、政策执行时间和场域、政策背景等维度具有一致性，政策执行过程中也体现出了政策发布、政策接受、行为选择、行为调整等几个基本环节。但执行动力、治理路径和治理效果则差异显著（参见表1）。

从治理效果来看，环保督察下的污染集中整治有效解决了污染问题，充分回应了民众诉求，政策预期得以实现；环保督察前的绿色殡葬强推并未彻底解决问题，政策效果亦未能得到实现，且部分民众仍存抵触情绪。

从治理路径来看，案例情境Ⅰ政策执行主体行为路线清晰，政策传递过程通顺，政策执行协同性较强；反之，案例情境Ⅱ政策执行主体行为路线相对模糊，政策传递过程阻力较大，政策协同性不佳。

从政策执行动力来看，案例展现出相对复杂的力量博弈场景。（1）两个案例情境存在以下动力因素——上级政府的政策执行要求、科层制内部的岗位职责约束、民众对于政策接受程度的外在压力、基层政府自身政绩追求。四种动力可划分为内生性和外源性两种。（2）不同动力因素之间的博弈会导致不同政策执行行为与效果。案例情境Ⅰ中，民众诉求与政策诉求一致，对基层政府的政策执行行为产生了较强的压力，带来基层政府与部门间的行为协同，并产生了上佳的政策执行效果；案例情境Ⅱ中，政策的民众接受程度相对较低，且基层政府推动地方经济发展的动力在政策执行过程中发挥了更强的驱动作用，导致在此过程中出现政策执行行为的单一性与简单化。（3）不同动力存在相互转化的可能。民众诉求或将转化为上级政府施予的外源压力，外源压力也会向内生动力转化。

三、“外源压力－内生动力”框架：解决问题的新思路

问题的提出与解决的对策往往同时产生于实践过程之中。A市在生态文明领域的政策执行案例表明，基层政府政策执行行为是在多种动力共同作用之下的选择。动力因素的交互作用对于最终行为的选择是一个现实的逻辑过程。问题的解决需要将分析视角聚焦于影响基层政府行为选择的动力要素结构及其作用过程。对于驱动因素的分析可以使我们更好地解释政策执行偏差问题，尤其是同一政策执行主体的行为选择问题。

从A市的政策执行行为选择中可以看出，基层政府的政策执行行为动力主要来源于上级政府、基层政府自身、社会力量等方面，表现在上级政府政策颁布、基层政府政策接受、基层政府政策实施和基层社会政策回应四个有序链接的传递环节。“外源压力-内生动力”的作用也体现在这四个环节。

延续“压力”的物理学内涵，在国家治理中，作用于基层政府的“外源压力”可界定为上级政府的权力与治理意图在政府组织纵向维度中自上而下的渗透与贯彻，是上级政府向基层社会施加的激励与推动力，以及基层社会诉求自下而上的传递与作用。同时，由于基层政府在长期实践中已形成其行为偏好或工作范式，接受“外源压力”的过程亦有将其与自身偏好或范式相匹配、结合、考量的过程。外源压力在被受力主体接受后可能转换为其行动的内生动力。基层政府政策执行中的外源压力包含奖惩规定、规则制度、政策内涵、民情舆论等形式，对基层政府行为产生激励或约束。内生动力指基层政府实现治理目标的内在行为动力，涉及职责、收益、声誉等方面。相对而言，内生动力对基层政府政策执行行为的影响更加直接。

基层政府的政策执行行为由外源压力与内生动力交互作用产生，体现在政策执行过程中的四个不同阶段（即外源压力与内生动力交互作用的四个不同阶段，这一过程是基于基层政府政策执行过程的视角对政策执行的阶段划分）表现出基层政府政策执行行为选择的四种不同状态。

3.1 上级政府政策颁布与基层政府政策接受：外源压力与内生动力的比对与考量

政策从制定到实施的过程是一个来自科层体制内部的上级政府所施加的外源压力的传递过程，是基层政府接收这一压力并将其与内生执行行为动机（即内生动力）进行比对的过程（图1）。

从科层制视角来看，位处科层组织下级的基层政府，其行为受到由组织结构产生的科层压力与激励机制的驱动。上级政府发起的督察运动、选用的政策工具、产生的行政问责等，均通过科层体制自上而下地向下级政府施以压力，激励其产生上级政府所预期的行为，解决下级政府和官员在公共事务治理、公共服务提供中出现的行为困境或治理松懈。环保督察便是通过整合政策工具、严格监督检查、明确目标考核、强化惩罚措施（如区域限批、约谈、问责、挂牌督办）等方式，通过科层体系传导，向地方政府施加外源压力。同时，下级政府立足于自己的成本收益（岗位职责、利益关系、声誉维护）等内生动力要素，对上级政府的政策内容、政策目标、激励机制等内容的遵从与否进行考量。在这一阶段，基层政府的政策执行行为往往显现等待或观望状态。

3.2 基层政府的政策接受与政策实施：外源压力与内生动力的博弈与选择

在上一环节，政策执行的外源压力与内生动力均已有所展现。作为政策执行主体的基层政府会立足于自身情况选择政策执行的内容和方式。该过程即为外源压力与内生动力的博弈过程。外源压力与内生动力的契合分高度契合、部分契合、不契合／冲突三种状态。高度契合状态下，基层政府会选择积极接受和实施；部分契合状态下，基层政府会产生选择性执行等行为；不契合/冲突状态下，更重形式的应付性执行行为在很多时候便应运而生。在外源压力和内生动力相冲突的状态下，基层政府的政策执行行为多会取决于外源压力的严格程度。

一般而言，外源压力的强烈性与激励机制的完善程度会决定外源压力是否涉及到基层政府与官员的重大关切，影响外源压力向内生动力的转化、以及相对符合政策预期的执行效果的产生。在较为强烈的外源压力之下，基层政府行为有时会由重形式的应付性执行转化为重内容而轻形式的简单直接行为，如“一刀切”，包括两种形式，一是执行标准的单一化，即在明确产能、企业规格、排污量等指标后，取缔全部未能达标的排污单位；二是执行手段的单一化，即“不分青红皂白地实施集中停工停业停产行为，影响人民群众正常生产生活”。

3.3 基层政府政策实施与政策回应：社会性外源压力与内生动力的调整

基层政府对于上级政策的接受和实施过程是政策性地延续或改变资源分配的过程。基层政府对于政策实施的路径、内容、效果等均受到社会力量的反应和评估。社会力量的作用渠道一般有二：直接或通过社会组织／媒体机构表达对于政策及其实施的赞同或反对；向更上一级政府表达对基层政府政策及其实施的态度（图2）。虽与来自科层体制内部上级政府施加的外源压力不同，来自基层社会的外源压力也存在与基层政府内生动力的契合性问题：相契合时，由于没有反对力量，基层政策执行行为会表现的规范有序；部分契合或不契合时，反对力量的存在会使得基层政府的政策执行出现粗暴简单的现象。在案例中，这一阶段为A市政府对于社会回应而予以权衡的阶段，带来政策执行行为调整。

3.4 外源压力与内生动力的整合：基层政府政策执行行为选择

上述三个环节是政策执行阶段的基本过程，外源压力与内生动力的互动作用在不同环节均有体现。影响基层政府执行行为的外源压力与内生动力存在一个较为复杂的整合过程，最终形成影响执行行为的合力，左右最终的政策效果。外源压力与内生动力的传递与整合路径见图3。为使表达更加清晰，主要从A、B、C三条路径进行分析，路径C可用于对D的解释：

路径A：中央政府政策发布→上级政府政策传递→基层政府政策执行→基层社会反馈政策效果。本路径为纵向政策传递与执行路径，依靠科层组织内部的纵向外源压力⑤传递政策目标、内容、路径、激励等要素。

路径B：中央政府政策性外源压力→基层政府内生动力→基层政府政策执行。本路径为外源压力与内生动力相契合的部分，解释了中央政府依靠体制力量传递的与内生动力相契合的外源压力。此时的外源压力已转化为内生动力，政策执行得以强化。本路径中，中央政府向基层政府进行政策传递的过程中依靠自身所处的优势地位产生的外源压力可以转换为基层政府的内生动力，提升政策执行效果。

路径C：中央政府政策性外源压力→地方上级政府外源压力→基层政府内生动力→基层政府政策执行。本路径解释了科层制体制内部的外源压力传递路径，亦可用于解释政策执行中的上下级政府间的动力关系。这里的外源压力与上级地方政府、基层政府的内生动力相契合，最终转化为基层政府的内生动力，促进政策执行。

路径D：社会力量→基层政府内生动力→基层政府政策执行。本路径解释了社会力量对于基层政府政策执行的影响。

在基层政府政策执行的过程中，外源压力和内生动力的强弱差异、博弈程度的不同，塑造了基层政府不同的政策执行行为。具体而言，在上级政府的政策发布阶段，基层政府开始依据内生动力进行考量和对比。此时的政策执行多处于观望、等待状态，执行力度较弱。在基层政府政策接受和实施阶段，基层政府会依据内生动力进行选择与接受。当内生动力与外源压力处于高度契合状态时，政策执行会规范有序；当内生动力与外源压力部分契合时，选择性执行便会产生；当内生动力与外源压力处于冲突状态时，政策执行则多会处于形式主义的应付状态。这一结论的前提预设是外源性压力和内生动力的博弈处于均衡状态。当二者处于不均衡状态时，外源性压力与内生动力契合时的政策执行情况基本没有变化；部分契合和冲突的情况会分为两种结果：内生动力强于外源压力时，会出现形式主义的应对或过度执行；而外源压力强于内生动力时，将可能转化为内生动力，政策执行行为出现集中整治等做法，弥补外源压力向内生动力转化前执行不足带来的惩罚威胁。

需要进一步说明的是，在部分官僚制视角的文献中，内生动力多由上级压力产生，且与其保持一致。但后被系列执行不畅或政策失败案例反驳，认为外源压力与内生动力未必能全然同期转换。原因在于：（1）制度安排已促使地方政府形成特定偏好与效用函数，而外源压力或与长期存续的行为偏好存在张力。当由偏好产生的内生动力较强时，地方政府行为或由其所驱动。（2）面临多重治理任务时，资源有限的固有特质会使得地方政府在不同的任务压力之下产生不同的行为动力——其会依据任务的考核要求与治理难度等将任务的优先级进行排序，并会更加青睐于收益大于成本、尤其是能够在执行中实现多重政策目标的任务。

生态文明建设与经济发展高度关联，中央政府长期以来不断推进生态文明建设的原因之一在于促进后者的高质量发展。在内生经济发展动力驱动下，环境政策执行问题在一段时间内频繁出现。伴随环保督察而不断得到推广的生态文明理念通过科层体系向政策执行者传递上级政府的强压力，促使地方政府行为符合生态文明建设要求。此时，来自科层体制的强外源压力可在很大程度上转换为基层政府环境政策执行的内生动力，弱化其旧有的经济发展动力，使地方政府通过多种方式有效整合资源、加强执法。而当基层政府执行环境政策的内生动力与外源压力需求相契合且高于后者时，执行政策所能够实现的自身收益的提升、对上级政策目标的完成等“一石二鸟”逻辑会使得基层政府产生政策执行的过度化。

从基层政府政策执行行为选择的外源压力和内生动力的博弈过程可以看出，基层政府政策执行行为选择的过程是对外源压力和内生动力考量的过程。在这一过程中，作为政策执行主体的基层政府需基于考量进行评估并做出对政策执行结果的预期。基层政府的政策执行行为考量的复杂性是其作为政策执行链条的末端环节决定的，外源压力和内生动力博弈的复杂性取决于影响因素的多样性及其关系的复杂性。对于基层政府政策执行行为选择的考察只有在对最贴近主体行为的影响因素（外源压力与内生动力）的考察中才能完成。

四、理论对话：政策执行过程理论研究的演进

基层政府政策执行行为选择的“外源压力－内生动力”框架是政策执行理论研究的演进和深化。政策执行问题是政策过程的核心内容。政策执行研究先后经历了“自上而下”、“自下而上”、“整合研究”三种分析进路。

政策执行研究的“自上而下”路径聚焦政策过程中上级政府的地位和作用，分析执行机构间的结构与策略对下级政府执行行为的影响。伴随对相关政策过程案例的过程分析，“自上而下”分析进路先后提出了完美的政策执行所必须涵盖的系列因素，如史密斯、普雷泽曼、萨巴蒂尔等研究者早期提出的有效程序、目标驱动、资源调配、组织沟通、执法行为、经济社会条件等。聚焦环境领域政策执行问题，“自上而下”进路的研究通过政治制度和组织理论视角分析政府组织中的激励制度安排对地方政府环境政策执行行为的影响，力图实现委托－代理双方一致性目标的达成。依据作用对象，政治制度可被进一步分为影响地方政府组织和地方官员个体两类，前者涉分权化制度设计与放权改革、条块分割之下的治理结构碎片化等，后者则主要涉及“晋升锦标赛”、官员任期等制度内容。研究认为，两类制度均强化了基层执行者的经济增长激励，致使其在环境治理领域出现淡化、忽视、纵容等现象。但是，随着政治制度中GDP考核地位的调整与绿色GDP考核制度的推广，环境政策执行问题将得到改善。组织理论视角专注于分析上级政府何以通过制度设计使下级与上级政府间实现激励相容。这一视角之下，“压力型体制”、“行政发包制”、“政治承包制”、“目标责任制”等理论被陆续提出。研究认为，在政府组织所处的“压力型体制”之中，上级政府将任务进行量化处理，向下级分解，辅之以“硬指标”、“一票否决指标”等压力型惩罚措施，对下级的政策完成情况予以评价和奖惩，实现有效监督。以此为基础“行政发包制”、“政治承包制”等专注于政府组织内部作用关系、分解－传达政策目标过程的特征被陆续提出并进行概念化提炼，成为解释基层政府环境政策执行问题的理论基础。但是，“自上而下”视角的研究普遍弱化了基层执行者的主观能动性对政策执行效果的影响，而“自下而上”视角的研究则在一定程度上弥补了这一不足。

政策执行研究的“自下而上”路径更关注位处政策过程链条末端的执行者，聚焦于分析其权力、技能、理解等元素对于政策执行效果的影响。丁煌和定明捷指出，基层执行者的自由裁量权对政策执行效果产生决定性作用；Hjern等认为，嵌入于地方执行结构中的执行者个体技能对于政策执行的影响远超中央政府官员；Lipsky的系列论述同样表明，拥有自由裁量权的街头官僚对于上级政策的理解对其执行行为与裁量行为产生重要影响，造成扭曲政策意图现象的出现。聚焦环境领域政策执行问题，“自下而上”进路的研究通过对基层执行者个体行为及其影响因素的分析，从微观视角对影响执行行为的因素与机制予以厘清。这部分研究中，社会网络分析认为，基层政府位处政策执行链条末梢，在政策执行中会出现由不同程度的社会网络关联、利益博弈、非正式制度等因素影响下的与企业、社会等主体的“共谋”现象，产生影响政策效果的“无行动”、“伪动”、“变通执行”、“选择执行”、“象征执行”、“扭曲执行”、“政策空传”等行为。例如，欧博文和李连江认为，上级政府颁布的统一性政策与地方政府的实际情况存在不一致的情况，导致地方政府在执行政策时出现“选择性执行”的情况，使上级决策未能得到全然有效的执行；周雪光立足组织社会学视角，将共谋行为由市场转向政府治理，阐述了政策执行中亦存在上下级政府联手“共谋”扭曲政策执行的现象及其发生机制；崔晶发现，基层政府为应对政策统一性与地方多样性而采取的“尽力完成”、“拼凑应对”、“硬怼回去”等行为策略实现了对复杂政策的主动适应。“自下而上”的研究视角着重于通过案例质性分析嵌入于社会网络中的基层执行者的政策理解与执行行为，结论呈现碎片化特征，相对弱化了制度性因素在执行过程中的作用。

与前两种分析视角不同，专注于链接影响政策执行的前置变量和后置因素、提出综合性解释的“整合研究”对政策执行提出了新的解释路径。早期的研究中，Elmore提出了决策者提升政策执行效果的前向映射因素（如政策工具、资源支配）和后向映射因素（如目标群体、激励结构）；Goggin等提出的政策执行的沟通模型则将这些因素划分为联邦层面自上而下的激励/约束以及来自地方层面自下而上的诱因与地方经济社会因素。基于“自上而下”和“自下而上”的对比分析，Sabatier、Matland等研究提出了能够用于解释长时间政策执行过程、且具备综合解释效力的倡议联盟框架、“模糊－冲突”模型等。在对西方国家与中国不同时间、不同领域的政策过程案例分析中，整合研究视角下的系列分析框架展现出了极高的普适性与解释力。例如，针对环境治理中显著的政策执行偏差，Kost－ka认为需要将基层执行者的执行行为与经济社会因素全部纳入分析范畴，张文翠发现压力型组织体制与针对基层的考核目标设置将带来极大的施政压力。

上述三种政策执行分析进路是当前基层政府政策执行行为解释的主要形式，从不同视角阐述了基层政府政策执行行为选择的具体原因，展示了政策执行理论研究的内在逻辑。然而，已有研究对于基层政府政策执行的成因解释仍然存在明显的理论缺失。

首先，缺乏对政策执行主体行为选择过程性的解释。三种分析视角均聚焦对政策执行主体的考察，而未对政策执行主体行为选择的产生过程与动力机制作出全景展示、厘清与剖析。没有对政策执行主体行为选择的动机与过程的充分探索，则难以完整描绘激励/约束性制度或社会网络对于政策执行主体行为选择的影响过程与作用机制。

其次，缺乏对政策执行主体行为选择层次性的解释。基于三种分析视角的研究虽已涉及政策执行主体的行为动力，但没有审视政策执行主体的直接行为动因，缺少对制度与社会网络作用之下政策执行主体选择具体执行行为的解释，未能实现由外在影响因素向内在行为动机的转变、实现基层政府政策执行行为选择的外在性与内在性解释的统一。

再者，在针对环保督察工作开启后地方政府环境治理行为的研究中，对基层政府在外部压力与内部动力的共同作用下、或当外部压力转换为内在动力时所产生的环境治理行为虽有涉及，但一般默认来自内部与外部的动力的作用方向一致，忽略了当地方政府的外源压力与内生动力不对等、不一致时，二者的张力作用对于地方政府环境治理行为的影响。

此外，在已有研究中，“外部压力”一般为来自上级政府的压力或来自基层民众的压力，且默认二者对于环境问题的诉求相同，都希望地方政府为生态文明建设作出更大努力，并未关注到当二者并不完全一致时的地方政府执行行为差异现象。这显然是对现实情况的简化。

关于基层政府政策执行行为选择研究的上述不足，主要源于对基层政府政策执行行为研究的过程性和层次性解释的不充分——缺乏对行为选择主体自身的关注与探索。只有将研究视野回归政策执行主体，展开对政策执行主体行为选择的相关因素（尤其是动力因素）的分析，才能充分解释政策执行主体执行行为多样性的现象，实现对三种视角下的系列分析因素同政策执行者行为选择之间的有效链接；只有对外源压力和内生动力发挥作用的结构性图景进行详细阐述，方能说明和厘清制度安排、社会网络等已有研究关注的因素在政策执行过程中的作用机制，实现对基层政府政策执行行为选择的根本性解释。

五、建议与展望：研究结论与未来研究展望

5.1 政策建议

基层政府政策执行的外源压力与内生动力问题是考察基层政府政策执行行为选择的新视角。对于这一视角和框架的运用，能够较为完整地解释基层政府在特定情境中产生某一政策执行行为的原因。基于此，结合基层政府环境政策执行行为选择，提出如下建议：

（1）增强公共政策的纲领性和指导性作用，为基层政府提供政策创造性执行的空间。提供与现实情境契合程度更高的政策文本，奠定政策执行主体内外部动力相统一的基础。政策文本是政策执行的前提，亦是有效化解基层政府对于外源压力和内生动力间张力的基本前提。

在政策制定到执行的过程中，来自科层制体系内部的外源压力发出者（也即过程链中的上级政府）与政策本身具有更高程度的一致性；而更靠近过程链末端的基层政府的内生动力与现实具有更高程度的一致性。政策与现实的统一是政策执行中外源压力与内生动力统一的基础。与现实高度契合的政策应该是纲领性的、框架性的，而不是面面俱到的。这是由政策要求的统一性和执行行为的具体性特征决定的。基层政府重在制定落实上级政策的实施方案。执行行为与政策要求的协调一致，是消解内外动力矛盾的有效途径。

（2）重视政策目标的统一性与执行行为的多样性、执行效果的差异性的关系，减少外源压力主导下的监督检查行为，适度增强对政策执行绩效考核的常态化，助力上下级政府间执行意愿的平衡一致。

基层政府的政策执行过程，是一个综合考量上级政府要求、基层群众诉求以及基层政府自身利益的具有创新性的过程。上级政府对于基层政府的监督要体现上下级政府之间的有效合作，减少单纯基于目标的检查。同时，上级政府对下级政府环境政策执行的监督要控制运动式路径，强化常态化的规范性要求，减少基层形式主义的政策应对和消极的路径依赖。

（3）强化基层政策执行中的多元参与和全过程民主，提高政府、社会等多元主体对政策执行的共识。多元参与是有效化解基层政府外源压力和内生动力间张力的基本方式。

基层政府政策执行亦可被视为与其他主体的协同过程。在此过程中，加深各主体对于上级政策目标的理解，增强对于政策目标现实性的追求，亦能够体现全过程民主的价值与内涵。这一实践过程，能够将基层政府政策执行的外源压力与内生动力有机结合，实现对环境政策的精准执行。

（4）通过强化中央集中统一领导的方式促使基层政府政策执行的内生动力与外源压力的契合一致。集中统一领导是有效化解基层政府外源压力和内生动力间张力的制度保障。

科层体制运行的特点之一就是要强化权力集中下的统一领导。强化中央集中统一领导，调整地方逐利倾向，是促进政策有效执行的重要保障。环境治理中的政策执行问题尤其需要统一协同治理方式，通过行政体制改革和绩效考核改革调整府际关系，促使基层政府政策执行行为的规范化、标准化、法制化，减少内外动力之间的冲突和博弈成本。

5.2 未来研究展望

政策执行是政策过程的重要环节，对于政策执行问题的研究是公共管理经久不衰的议题。聚焦外源压力和内生动力作用之下的基层政府政策执行行为选择研究为政策执行理论开辟了新的视角，扩展了研究视野，但也存在需要进一步解决的问题和研究空间。对此，后续研究可立足以下两方面进一步展开：

（1）研究方法方面。对于基层政府外源压力与内生动力之下的政策执行行为选择，既是理论问题，也是现实问题。质性案例研究能够予以充分解释。但是，外源压力与内生动力间的博弈情况存在多种情形，决定着基层政府不同的行为选择。对此，需立足多种案例情形逐一作出解释，抑或可聚焦同一案例情形进行解释（如若可能，需要哪些条件）？如何从典型案例中发现基层政府行为选择逻辑过程并升华为系统性理论说明？对于这些问题，既具有一般性质性案例研究所面临的解释困境，也具有聚焦外源压力和内生动力这一特殊视角的解释困境。其次，扩展对于压力/动力要素及其作用机制的定量化测度方式。基层政府政策执行行为选择源于不同的压力/动力要素。在既定体制框架下，这些要素的作用方式、传递机制与影响效果均有差异。通过要素测度描绘与定量化研究，是对贯彻外源压力和内生动力分析视角的必然要求与逻辑展开，将进一步提升研究结论的普适性与可迁移性。

（2）研究内容方面。链接政策执行过程，扩展和深化外源压力与内生动力作用下的基层政府政策执行行为选择。政策执行过程是政策内容在不同层级政府间的纵向流动过程，也是不同层级地方政府在行动中丰富和完善政府治理意愿的过程。在此过程中，不同层级地方政府均将面对其独有的外源压力与内生动力。在上级政策自上而下的传递过程中，位处政策过程链末端的基层政府将面临更加丰富的科层压力、社会压力与内生动力要素，外源压力与内生动力不契合的情况更加频繁。因而，在政策执行链中，靠近上级与靠近基层的政府的内生动力与外源压力的契合程度将呈现类似“剪刀差”的样式。对基层政府政策执行行为选择的探索需深入政策执行过程链条中的各个环节，审视不同层级政府治理情境、压力要素与博弈情境，方能推进政策过程的通畅与高效。

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