武龙  阎波  朱珉莹  王小虎

协同治理是当前中国政府试图解决环境污染等具有较强外部性公共问题的重要举措（吴建南等，2020）。党的二十大报告中明确提出，在现阶段“深入推进环境污染防治”进程中，各级政府要持续“加强污染物协同控制”，党的二十届三中全会进一步强调“要完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系”“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。然而，与西方协同治理理论中理解的政府与非政府主体间协同治理形式（安塞尔、加什，2008）不同，由于长期以来中国各级地方政府在环境属地责任制下几乎承担了所有环境治理责任，中国环境领域的协同治理很大程度上是指政府间协同治理（李倩等，2022），而社会组织和公众等非政府主体参与环境治理的程度非常有限（高、蒂茨，2020）。换言之，中国的协同治理呈现出典型的“权威主导”特征（周志忍、蒋敏娟，2013），且往往地方政府间环境协同治理都面临突出的合作困境（李倩等，2022）的情境下，政府与非政府主体间协同治理似乎更加难以实现。但出人意料的是，在近年来少数环境政策执行过程中，基层政府不仅与本地企业和民众等非政府主体进行了相互协作，而且取得了一定政策成效（崔晶，2022，2020）。那么，这一看似矛盾现象所引发的问题是：为什么在中国权威主导的治理情境下，基层环境治理领域政府与非政府主体之间的协同治理仍然能够实现？这种中国治理情境下的环境协同治理与既有协同治理形式又存在何种差异？

为了回答上述问题，本文通过对S市工业园区“环境管理合作伙伴计划”这一基层环境协同治理案例进行长期追踪调查，试图以这一案例中呈现出来的基层政府部门、行业协会、园区企业之间共同形塑的“链式协同”治理形式，来刻画和解释中国基层地方政府如何推动环境协同治理和推进自身环境治理体系和治理能力现代化。之所以选择这一案例作为研究对象，一方面是由于S市工业园区作为当前中国发展质效最好、创新活力最强的区县之一，过去6年间持续蝉联国家级经济开发区综合考评榜首，在生态环境保护与经济发展质效等方面均走在全国前列，甚至被视为高质量发展“中国方案”的代表地区之一（李慧凤，2021），在基层环境治理等方面具有较强典型性。另一方面则是基于该区处于区县层级的客观现实，在政策执行、组织人事、资源调配等方面也面临较多基层地方政府普遍存在的共性问题（颜昌武，2019），相关研究结论也能够为其他基层政府推动环境协同治理提供一定经验参照。

协同治理作为20世纪后期为超越科层制下政府单一治理主体局限所发展起来的一种新的政府管理理念与治理模式（郭道久，2016），其出现是为了回应以往政策执行失败、治理监管高成本和过度政治化等政府治理失效问题（安塞尔、加什，2008）。那么，协同治理该如何实现？既有研究分别从协同治理的主体、过程及形式等层面进行解释。

从协同治理的主体层面来看，协同治理需要依赖多元主体得以实现。衍生于西方情境的协同治理理论通常将协同治理界定为，不同层级或不同职能的政府部门与企业、公众、社会组织等多元利益相关者，出于公共目的而共同采取的正式的、共识性的公共政策制定与政策执行活动（爱默生等，2012；安塞尔、加什，2008）。协同主体由政府部门与非政府主体等公共事务利益相关者共同构成（阿格拉诺夫、麦奎尔，2003）。然而从狭义维度来看，既有文献也不乏将协同治理主体限定于政府部门内部。例如，菲奥克（2013）围绕美国地方政府间如何破解制度性集体行动困境，实现公共服务供给的地方政府间协同治理进行探讨。周志忍和蒋敏娟（2013）在布莱森等（2006）“跨部门协同”模型的基础上，聚焦中国情境下纵向、横向以及条块间不同层级或不同职能的政府主体如何实现跨部门协同治理。由于长期以来中国非政府主体参与治理实践的程度非常有限（高、蒂茨，2020），因而以往中国情境下的协同治理研究通常将各级或各类政府部门设定为协同治理主体（李倩等，2022；锁利铭、李雪，2021）。

从协同治理过程来看，协同治理的实现离不开多元主体之间的互动关系与协同共识。为了解决西方民主社会中日益复杂的社会问题，布莱森等（2006）提出，政府部门需要通过与企业、非政府组织、公众等多元主体建立伙伴关系，共享不同主体所具备的信息、资源、能力来共同实现单一主体无法完成的治理目标。安塞尔和加什（2008）提出，政府部门与企业、公众等非政府主体基于公私伙伴关系进行正式集体决策和政策执行的协同治理活动，大致可以划分为面对面协商、信任构建、参与承诺、共识形成与阶段性成果等相互衔接的闭环过程。爱默生等（2012）通过整合政府间合作、政府和非政府主体间基于伙伴关系实现的协同，将协同治理的核心过程精简为多元协同主体的原则性参与、共同动机、集体行动能力等3个相互衔接的环节。结合以往中国地方治理实践，郭道久（2016）认为，中国情境下协同治理需要经过问题触发、力量动员、协商对话、建立信任、过程承诺、取得阶段性成果、形成长期愿景等环节，并在此基础上构建多元协同主体的相互依赖与合作共赢关系，解决中国协同治理面临的松散型集体行动问题。

从协同治理的形式来看，由于协同治理结构受到环境因素与协同策略目标等多重因素影响（布莱森等，2006），其治理形式也呈现多样化特征。例如，阿格拉诺夫和麦奎尔（2003）基于美国地方政府协同治理实践提出，协同治理形式通常包括伙伴关系、网络、契约关系、委员会以及各种联盟等。王等（2019）依据中西方不同的制度情境和协同治理网络特征，识别出基于自愿参与的协同治理、基于强关联或契约协议的协同治理以及权威主导下强制性协同治理等形式。蔡岚（2019）结合粤港澳大湾区大气污染治理实践提出，大湾区政府间协同治理是基于行政协议及区域规划的嵌入型协同网络所展开。周志忍和蒋敏娟（2013）则将中国政府间协同治理区分为以各类议事协调机构为代表的纵向等级制协同治理、以部际联席会议为代表的横向部门间协同治理以及围绕专项任务实施的条块间横向协同治理等形式。

然而值得注意的是，上述不同分支的协同治理文献虽然为本文理解协同治理的实现机制提供了重要启示，但其在解释当前中国基层环境治理实践时仍然存在一定理论局限和理论“缺口”。一方面，由于中西方治理情境下协同治理的主体对象存在较大差异，西方语境下的协同治理主体是指包括政府与非政府主体在内的所有公共事务利益相关者（安塞尔、加什，2008；布莱森等，2006），而中国协同治理研究通常只关注各级政府部门（蔡岚，2019；周志忍、蒋敏娟，2013），在很大程度上忽略了非政府主体在协同治理中的重要作用。然而，政府与非政府主体之间的互动恰恰是理解中国治理实践的关键环节（崔晶，2022）。在制度背景和协同治理主体存在巨大差异的情况下，显然难以简单套用西方协同治理的模式和过程来解释中国协同治理实践。这也使得现有研究难以充分解释中国情境下政府和非政府主体之间该如何进行协同治理等问题。

另一方面，尽管近年来部分学者意识到“政府主导”下的多元主体协同治理是现阶段“中国社会治理的现实选择”（何艳玲、王铮，2022；郭道久，2016），但由于长期以来非政府主体难以真正参与到中国地方治理的决策和执行等环节（高、蒂茨，2020），致使现阶段中国协同治理发展仍然存在将“政府主导”等同于“政府独占”的误解、以及企业、社会组织等非政府主体止步于形式上的参与，而非以利益相关者角色实质参与治理等多重阻碍（郭道久，2016）。因此，在中西方协同治理的主体、过程和形式存在明显差异的情况下，现有研究也同样难以回应中国“政府主导”情境下，非政府主体如何正式参与协同治理等问题。

为了弥补现有研究的不足和寻求“更适合中国国情的协同治理形式”（郭道久，2016），本文从协同治理理论视角出发，结合中国独特制度情境与“政府主导、多元参与”特征对中国政府与非政府主体之间开展协同治理的可能路径进行探讨，并试图提出一个能够解释这一理论路径的协同概念和分析框架。

基于上述讨论，本文将中国情境下基层地方政府与非政府主体基于伙伴关系和责任链条所推动实现的协同治理形式概括为“链式协同”，即在基层地方政府主导下，基层地方政府部门一方面与企业、社会组织等非政府主体基于正式性、自愿性和共识性磋商来进行集体决策，另一方面在政策执行过程中依据各方治理责任与责任关系，与非政府主体形成责任利益共同体，从而推动实现可持续的协同治理。从理论脉络的角度来看，“链式协同”是布莱森等学者提出的政府部门与企业、社会组织等非政府主体“跨部门协同”模型（布莱森等，2015，2006）在中国情境下的延伸和发展，而并非狭义上政府内部的“跨部门协同”（周志忍、蒋敏娟，2013）。如表 1 所示，为了更为清晰地呈现“链式协同”与既有协同治理形式之间的区别和联系，本文将其与两种常见的协同治理进行横向比较。

首先从治理情境来看，协同治理作为一种复杂多元的动态系统，需要依据特定情境采用灵活的治理结构来适应不同的公共管理需求（布莱森等，2015）。以往“跨部门协同”模型（布莱森等，2006）、“协同治理”模型（安塞尔、加什，2008）等“政府—非政府主体”一般性协同治理主要集中在西方治理情境下，而中国情境下的协同治理更多表现为“府际协同”（锁利铭、阚艳秋，2023）、“中国政府跨部门协同”（周志忍、蒋敏娟，2013）等政府间协同。本文提出的“链式协同”则是在中国情境下对政府与非政府主体之间的协同治理进行探讨，因而从治理情境方面与西方协同治理理论中的“政府—非政府主体”一般性协同治理存在明显差异。

其次从协同维度来看，以往中国情境下的政府间协同治理研究无论是关注横向部门间协同还是条块间协同，其研究主体仍然局限于政府部门内部（周志忍、蒋敏娟，2013），而“链式协同”概念中的协同主体与以往“政府—非政府主体”一般性协同（布莱森等，2006）相似，既包括政府部门也包含企业、社会组织等非政府主体。从协同形式上来看，以往“政府—非政府主体”一般性协同通常是多元协同主体自愿达成协同共识与参与承诺，并采用正式合作契约形式进行约束（安塞尔、加什，2008）。中国政府间协同治理则通常采用上级政府主导下的横向部门间协同或条块协同的形式推进协同治理，例如各类“部际联席会议”等（周志忍、蒋敏娟，2013）。与此不同的是，“链式协同”不仅强调政府在协同治理中的主导作用，同时也重视企业、社会组织等多元主体的参与作用，呈现“政府主导、多元参与”的协同形式。从协同关系维度来看，尽管既有中国政府内部跨部门协同存在多种具体形式，但“权威”仍是这类协同主体间关系的核心，例如各级领导批示往往在处理政府间协同问题上发挥决定性作用（周志忍、蒋敏娟，2013）。然而，本文提出的“链式协同”一方面与“政府—非政府主体”一般性协同相似，多元协同主体间呈现为伙伴关系，即多元主体都是基于自愿和平等达成协同治理共识，另一方面又强调政府在平等伙伴关系中的关键主导作用。

最后从问责维度来看，问责作为一种机制，通常是指问责主体能够要求问责客体就其行为结果进行解释说明，追究问责客体责任，并据此施加奖惩的制度安排（博文斯，2010）。根据不同的问责依据，又可区分为政治问责、行政问责、契约问责等多种形式，例如行政问责通常指科层制中上级要求下级对其履行委派的行政职责情况进行负责（克里斯滕森、拉格莱德，2015）。西方协同治理理论中“政府—非政府主体”一般性协同的问责主体通常为所有利益相关者，包括政府、社会组织、民众等多元主体（布莱森等，2006）。然而，“链式协同”的问责主体则与以往中国政府间协同治理模式中的上级政府较为相似，其问责主体集中体现为主导实施链式协同的基层地方政府，即基层地方政府作为地方环境治理权责的“委托人”对参与环境协同治理的基层地方政府部门与非政府主体进行约束和奖惩。从问责客体方面来看，以往“跨部门协同”等一般性协同模型中的问责客体是指所有协同参与者（布莱森等，2006），即各级政府和非政府主体都包含其中，而中国政府间协同的问责客体则聚焦为参与协同的下级政府或地方政府部门。区别于上述两种协同形式，“链式协同”的问责客体集中表现为责任利益共同体，即除了基层地方政府之外，实际参与到协同治理中的基层地方政府部门及企业、社会组织等非政府主体均为问责对象。进一步结合问责方式来看，西方协同治理理论中的“政府—非政府主体”一般性协同中主要采用“契约问责”（王等，2019），即所有利益相关者依据前期合作契约对各协同参与主体进行问责。以往中国政府间协同中，上级政府主要依托自身行政权威对参与协同治理的下级政府进行行政问责（周志忍、蒋敏娟，2013）。与此不同的是，“链式协同”中的问责是以协同治理的“责任链条”为依据，由主导实施链式协同的基层地方政府对参与协同的责任利益共同体进行问责，具体呈现为对政府部门参与者的行政问责以及对非政府主体的追责。其中，“追责”作为问责的一种特殊形式，是指发现问题后再对相关责任主体进行追究问责（倪星、王锐，2018），即非政府主体在协同治理周期结束后如果未能整改前期发现的问题则对其进行责任追究。这一问责形式相较于西方契约问责具有更强的强制性和约束性特征，但问责范围又比行政问责更为宽泛。

为了验证上述理论分析框架，本文采用S市工业园区“环境管理合作伙伴计划”案例进行具体分析。本部分重点介绍本文所选取的研究方法、资料来源与案例基本情况。

从研究方法论视角来看，由于当前中国基层环境协同治理仍处于初步探索阶段，难以开展大规模调查研究，因而善于解释个例现象“如何”或“为什么”发生的案例研究方法（埃森哈特，1989）对本研究具有很强的方法适用性。进一步地，为了充分发掘案例信息从而对研究问题给出更为生动丰满的分析解释（于文轩，2020），以及注重从中国情境下探索中国治理案例中蕴含的“中国之治”（朱正威、吴佳，2021），本文遵循案例研究极端典范抽样思路（埃森哈特、格拉博纳，2007），基于笔者团队前期广泛田野调查，最终选取 S 市工业园区“环境管理合作伙伴计划”这一代表性案例进行分析。一方面，S市工业园区被以往研究视为高质量发展“中国方案”的代表之一（李慧凤，2021）；另一方面，其“环境管理合作伙伴计划”也是当前基层环境协同治理自主探索，且政策试验取得较好成效的典型案例，符合以往案例研究中极端典范的抽样准则。

案例资料搜集过程中，为保证研究结论的稳健性，本文遵循数据来源三角验证的基本思路（殷，2009）。自2019年11月中旬笔者在S市田野调查中观察到“环境管理合作伙伴计划”以来，笔者团队首先通过S市工业园区官方网站、官方微信公众号等途径长期密切追踪观察该案例进展。其次从2019年至今，笔者团队以一年为间隔周期，每年下半年对涉及和参与该项目的政府部门、企业、行业协会等主体进行走访调研，搜集整理该案例相关的内部文件、访谈资料。再次，笔者通过定期查阅生态环境部直属的《中国环境报》、S市工业园区政府工作报告以及相关新闻报道等公开资料，对案例资料进行补充验证。

作为20世纪90年代中国与新加坡双边合作的重点项目以及当前中国经济发展最活跃、创新开放程度最高、营商环境最好的国家级经济开发区之一，S市工业园区尽管辖区面积仅为278平方公里，但截至2021年 12月累计注册登记内资企业数量高达94908家，2021全年地区生产总值达 3330.26亿元，约为同年上海市全市地区生产总值的 7.7%。然而，这些数量庞大的产业主体在为S市工业园区经济发展提供重要支撑的同时，也给该区政府环境治理带来巨大挑战。

首先，由于园区环保部门紧缺的人员编制与规模庞大的待监管企业在数量配比上存在严重失衡，导致该区企业环境治理实践中面临“监管难”挑战。正如该区环保部门工作人员所述，“（尽管是不同的治理领域）我们实际承担水、气、土污染防治和减排等工作的部门被整合为一个处室，环保局机关在编也就十来个人，但每年需要推进实施的重点大气污染防治工程就有300多项，单年度需要进行挥发性有机物（VOCs）排查整治企业也有400多家”（访谈记录：20191027SZ）。对于基层环保部门而言，现有人员配比仅应对较为迫切的环境监督检查工作已经分身乏术，对该区9万余家企业进行环境监管更无异于杯水车薪。

其次，由于数量庞大的园区企业在环境污染类型、污染规模和污染方式等方面也存在高度异质性，致使园区环保部门进行环境监管和精准治理的难度再次急剧提升，不可避免地陷入“难监管”的尴尬境地。例如，“从精准治理的角度来说，像是生物医药企业与传统制造企业，（由于）企业规模不同、环境污染因子不同，（因此所需要的）污染防治设备和污染监测方式也不一样，（对企业环境污染的精准治理）需要‘一企一策’”（访谈记录：20211128SC）。但在具体治理实践中，面对规模数以万计的企业实施“一企一策”绝非易事。对此，S市工业园区环保部门事实上已经有所察觉，并逐渐形成“在园区环境治理中迫切需要企业‘自治’”（访谈记录：20191027LJ）的治理想法，但如何实现这一想法仍是摆在该区政府部门面前的一道现实难题。

除了政府部门以外，园区内企业和社会组织等非政府主体也面临不同困境。一方面，对于园区企业而言，随着近年来S市工业园区环评标准与环境监管规范的不断提升，大量高污染、高能耗企业已经主动或被动地外迁、关闭或被清退，而现有企业特别是环境污染相对较高且搬迁意愿较低的企业则继续面临“高风险生产”还是“高成本治理”的艰难决策，园区企业迫切希望能够以尽可能低的技术升级改造成本来达到环境监管要求。另一方面，对于园区社会组织而言，尽管 EHS（Environment，Health，and Safety）协会作为 S 市工业园区本土环保社会组织与园区政府部门及企业已经建立起相对稳定的沟通渠道，但与“绿色浙江”等中国环保组织普遍遭遇的现实困境类似（高、蒂茨，2020），社会组织更多扮演的是基层政府与企业之间的“传话筒”，而非协会自身定位的“智囊团”，因而EHS协会也希望能更加深入地参与到园区环境治理实践中。

为了解决当前中国发展中面临的突出环境问题、构建现代环境治理体系，党的十九大报告明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。在此背景下，S市工业园区政府以此为契机，结合自身环境治理过程中存在的多方困境，决定从加强企业环境保护主体责任和推动企业“自治”的角度入手，对改善园区生态环境质量进行探索试验。2018年5月出台的《S市工业园区企业环境绩效提升三年行动计划（2018-2020）》中提出，推动园区“企业环保管理能力提升”是S市工业园区环境治理的核心政策目标。然而，考虑到园区政府及环保等部门难以及时有效地掌握企业环保管理诉求，且以往国内外缺乏相对成熟的经验参照，S市工业园区为实现上述政策目标，尝试在此次治理实践中正式引入园区EHS 协会。如前文所述，EHS协会作为园区本土环保社会组织，不仅汇聚了多位行业专家，在企业环保管理能力提升方面具有较为丰富的技术资源，而且以往也与园区政府部门和园区企业分别建立了较为稳定的沟通渠道，“能够在园区政府与企业之间发挥重要中介作用”（访谈记录：20191027SZ）。因此在此次政策制定之前，由园区环保部门代表 S 市工业园区与 EHS协会正式签订《S市工业园区伙伴计划环境管理能力提升行动协议书》，将 EHS 协会正式纳入政策制定环节。随后，在S市工业园区政府的统筹主导下，由环保部门牵头，组织相关职能部门与园区EHS协会共同商议和制定“促使园区企业环保管理能力提升”政策目标的具体实现方案。经过多轮内部磋商，最终出台了《S市工业园区环境管理合作伙伴计划实施方案》（简称“环境管理合作伙伴计划”）这一政策文件。在S市工业园区官方网站发布的“环境管理合作伙伴计划报名工作的通知”中，园区环保部门工作人员与 EHS 协会负责人同时作为项目联系人出现。

所谓“环境管理合作伙伴计划”是指，“通过政府指导、企业自检与 EHS 协会环境管理专家外检相结合，建立由政府、企业、EHS协会环境管理专家、技术支持单位等共同参与的模式，帮助企业解决环境管理难题，提升企业环境管理绩效，形成园区企业环境管理合作与共同提升的良好氛围和机制”（访谈记录：20200824SC）。在S市工业园区政府主导下，该计划的实施对象为园区内符合产业发展方向的、有发展潜力和成长性的、有环保管理提升需求的企业。该计划的目的为，通过引入社会组织帮助园区企业提升EHS经验和环境管理绩效，促进优秀环境管理实践经验与方法在园区企业之间的推广与应用。其中，园区政府、企业、社会组织等多元主体间协同治理的具体过程如图1所示。

从政策效果来看，“环境管理合作伙伴计划”项目实施次年，便被评为 J 省“2019 年度十佳生态环境保护改革创新案例”中的“服务高质量发展类”案例。具体而言，S市工业园区内参与“环境管理合作伙伴计划”的企业截至 2020 年末累计达到194家，形成整改方案1600余项，平均每年稳定在60家企业左右，整体成效显著。如表2所示，通过后续对S市工业园区215家企业参与“环境管理合作伙伴计划”前后感知进行调查可知，尽管在该计划实施之前大多数受访企业都认为政府环保检查与行政处罚对企业造成了很大压力，但该计划实施后80%以上的受访企业均表示环境管理合作伙伴计划不仅符合当前企业的环境管理需求，而且该计划中提供的环境管理经验、技术升级信息等资源也对企业提升环境管理能力产生了实质性帮助，对该计划中政府部门与行业协会提供的环境服务也十分满意。

如前文所述，数量庞大的企业在为S市工业园区经济发展提供重要支撑的同时，也给其环境治理带来巨大挑战。那么，面对基层环境治理实践中的多元困境，S市工业园区政府该如何破局？

1. “伙伴”范围甄别：参与环境协同治理的政府与非政府主体筛选

当单一主体无法解决特定公共问题时，政策制定者通常倾向于采取跨部门协同治理的方式进行应对（布莱森等，2006），而选择恰当的协同主体，“让对的人进行协同”是理论与实践界的普遍共识（安塞尔、加什，2008；爱默生等，2012）。在 2018 年“环境管理合作伙伴计划”制定过程中，S 市工业园区政府选择恰当“合作伙伴”的过程机制如下：

甄别“谁应该参与协同治理”。协同主体及其所代表的利益相关者对于协同治理至关重要，需要依据协同治理对象及治理情境进行选择（爱默生等，2012）。从环境污染治理涉及的利益相关者来看，中央层面“构建现代环境治理体系”提出环境治理主体涉及政府与非政府主体两类。结合 S 市工业园区治理实践来看，政府主体方面，承担属地环境治理具体责任的园区政府和环保等相关部门应当被纳入环境治理协同范畴。非政府主体方面，作为污染排放源头和环境治理重点对象的企业（李倩等，2022），以及作为企业和政府沟通对话重要桥梁的社会组织（高、蒂茨，2020）也有必要被纳入协同治理“伙伴”范畴。由于该计划是基层政府针对企业主动环境污染防治的探索，公众及为了缓解人员编制短缺而临时引入的外部技术支持单位等非政府主体则不需要被纳入核心决策范围。

甄别“潜在伙伴是否愿意参与协同”。已有研究表明，多元主体从相互博弈到协同治理的行为转变受到内外部因素或其共同驱动（李倩等，2022；爱默生等，2012）。如表3所示，S市工业园区“环境管理合作伙伴计划”中政府和非政府主体的驱动因素在其行为反应中也同样有迹可循。

其一，对于园区政府及环保等职能部门而言，在“监管难”“难监管”困境下，政府部门“在园区环境治理中迫切需要企业‘自治’”（访谈记录：20191027LJ）。例如，由于企业环境污染通常需要基层环保执法单位实地勘验，但因为“（S市工业）园区检查企业的执法队伍相比其他区县人也少”（访谈记录：20191027SZ），即便S市工业园区环保部门采取企业环境治理抽查的方式，仍会面临“环境执法中，覆盖面有所不足”（访谈记录：20200824SZ）的现实困境，因而政府部门积极主导该方案落地。其二，对于企业而言，该计划为其在“高风险生产”和“高成本治理”之外提供了另一个选项。例如在新固废法修订实施后，企业环境违法的成本显著提升，S市工业园区内一家制药企业为了规避环境处罚风险和降低治理成本，在了解到“环境管理合作伙伴计划”与自身需求相一致后，抱着试一试的态度积极报名参与（访谈记录：20211128SZ）。对于更多不了解该计划或处于观望态度的企业，S市工业园区政府通过其官方网站、微信公众平台、政企服务平台等多种渠道进行广泛宣传，并动员与企业互动更频繁的 EHS 协会向园区企业宣传和介绍该项目流程特色，鼓励园区企业踊跃报名。需要说明的是，园区政府在积极鼓励园区企业报名参与的同时，也向参与报名企业提出两方面限制要求，一方面是试点企业必须为园区辖区内企业，另一方面则要求企业有环境管理提升方面的需求，且积极配合开展工作。其三，对于积极寻求政策参与途径的社会组织而言，长期以来难以正式参与政策制定是中国环保社会组织发展普遍面临的瓶颈（高、蒂茨，2020），因而能够正式参与到环境政策过程对其具有高度吸引力，“在方案制定过程中，（EHS）协会也非常愿意参与进来（访谈记录：20191027LJ）”。从2018年7月中旬至8月中旬，共有93家企业自愿报名参与该计划试点。在S市工业园区政府主导下，园区环保部门等职能部门、EHS协会、参与试点的园区企业共同构成了该计划的协同治理主体。

2. “伙伴”角色定位：顶层设计下“政府主导、多元参与”

协同形式的确定以往实践中存在多种协同治理形式，而协同主体的行政层级、协同形式等因素会在很大程度上影响和决定协同结果（易等，2018；布莱森等，2006）。那么当协同主体明确后，政府和非政府主体该如何进行协同？

政策制定方面，贯彻落实中央顶层设计。为了解决当前中国发展过程面临的突出环境问题，党的十九大报告中明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，从制度层面为各级地方政府推动构建现代环境治理体系进行了顶层设计。从协同形式维度来看，相较于西方语境下多元主体基于合作契约参与公共事务管理模式，或以往粤港澳、长三角等区域大气污染协同治理中政府间协同治理模式（吴建南等，2020；蔡岚，2019），政府主导下多元主体平等参与的治理模式更加符合中国地方治理实践需求（郭道久，2016）。2018年9月，首批环境管理合作伙伴计划试点工作中，S市工业园区便依据中央顶层设计确立了“政府主导、多元参与”的政府与非政府主体角色定位。

政策执行方面，充分发挥地方主观能动性。在中央统一顶层设计下，地方政府因地制宜地进行“行为调适”是中国政府治理兼具一统性和灵活性的重要成因（姜雅婷、杜焱强，2023）。该案例中，S市工业园区政府结合自身环境治理实践，将“政府主导、多元参与”的中央顶层设计协同形式进一步细化，由 S 市工业园区环保部门牵头按照“1位园区政府部门工作人员+1位园区EHS 协会邀请的行业专家+3家企业”（简称“1+1+3”）的匹配模式将首批试点企业细化为 20个工作小组，并由工作小组“一对一”地进行企业环境管理问题诊断与提升方案制定。通过发挥主观能动性，“政府主导、多元参与”的协同形式在该案例中被细化为“1+1+3”工作小组，并进一步从个体层面明确了各协同主体参与形式。

3. “伙伴”关系确立：政府与非政府主体间“伙伴关系”的形成

在明确协同主体及各主体角色定位后，多元主体在协同治理过程中如何进行互动？以往大量协同治理研究表明，多元主体在协同治理之前通过面对面协商、参与承诺、建立信任等环节构建的“伙伴关系”是其协同互动的重要基础（郭道久，2016；安塞尔、加什，2008；布莱森等，2006）。不同于以往中国政府间跨部门协同治理中的权威关系（周志忍、蒋敏娟，2013），“伙伴关系”更加强调政府和非政府主体围绕特定公共事务或治理目标所达成的信任和协同共识（高、蒂茨，2020；安塞尔、加什，2008），同时其内涵的多元主体间平等、紧密关系也更倾向于构建多元主体持续性协同关系，而非以往中国环境运动式治理中的临时性松散协同关系（崔晶，2022）。结合上述案例来看，“环境管理合作伙伴计划”中政府与非政府主体间“伙伴关系”的形塑机制如下：

充分利用以往合作或沟通基础。多元主体间具备前期沟通或合作基础更容易建立信任和协同关系（安塞尔、加什，2008）。上述案例中，从政府和非政府主体间关系来看，由于EHS协会以往和园区政府及环保部门、经信部门、科技部门等多个职能部门已经有所接触，甚至在EHS协会的成立过程中园区政府还发挥了重要帮扶作用，二者间具备良好合作基础。从非政府主体间关系来看，由于 EHS协会成员大都来自本地企业，EHS 协会与园区企业之间也存在天然信任优势，例如园区环保部门受访者曾提到“在（EHS）协会和（园区）企业建的微信工作群里中，群里的沟通交流非常多，气氛很活跃，但是在我们（园区环保部门）和（EHS）协会、企业一起建的微信工作群中，一般很少有人发消息”（访谈记录：20191027SZ）。基于此，在EHS协会这一社会组织的关键“中介”作用下，政府部门、社会组织、企业之间更容易在以往两两合作基础上形成多元主体伙伴关系。

充分挖掘多元主体间资源能力互补空间。跨部门协同治理的目的在于实现单一主体无法完成的治理目标（布莱森等，2015），而多元主体间权力、资源不对等也是促使其进行协同治理的重要驱动因素（安塞尔、加什，2008）。正如前文所述，S 市工业园区政府部门、EHS 协会以及园区企业之所以具备积极参与意愿，是因为彼此间资源能力能够实现有效互补。一方面，园区政府部门提供的治理平台能够满足 EHS 协会寻求正式参与环境治理的需求，而 EHS协会的专业资源又能够帮助政府部门解决监管困境。另一方面，园区政府部门和EHS协会提供的行政和专业资源能够有效满足企业环境管理能力提升的需求，而企业的积极参与又能够帮助政府和EHS协会更好实现职能转型和作用发挥。

协同治理作为复杂多元的动态系统，其作用发挥需要经过精密地设计（布莱森等，2015）。尽管S市工业园区依据中央“政府主导、多元参与”的环境治理体系要求构建起环境管理合作伙伴计划的“朋友圈”，理顺了多元合作伙伴间关系，但如何最大限度地发挥环境管理合作“朋友圈”效果，使“协同动态系统”（爱默生等，2012）持续运转起来仍然是S市工业园区亟需解决的一个关键问题。

1.问责主体的明确：主导实施链式协同的基层地方政府

从协同治理系统设计的角度来看，有效的问责机制通常更可能促使协同治理取得成功，但想要驱动协同治理中的问责机制却并非易事，需要问责主体同时具备很强的政治及专业能力，能够统筹收集和评估协同绩效（布莱森等，2006）。然而，由于以往西方协同治理中多元主体通常处于平等的协同网络中且单一主体难以达到上述要求，其协同治理的问责主体被笼统地描述为所有利益相关者（安塞尔、加什，2008；布莱森等，2006），无法与被问责对象进行有效区分。聚焦至中国场景下，“政府主导”是中国情境下协同治理的典型特征（郭道久，2016）。近年来相关研究意识到，协同治理不仅需要考虑横向维度上的多元利益相关者，也必须关注纵向维度上各级政府部门发挥的重要作用（崔晶，2022）。例如，在当前中国区域水污染和大气污染协同治理实践中，中央或省级政府会直接主导和广泛参与地级市地方政府的环境协同治理，并扮演问责主体的关键角色（李倩等，2022；易等，2018）。从权力来源的视角来看，地方政府的环境治理权力事实上也来源于科层制结构自上而下地委托授权（姜雅婷、杜焱强，2023），因此具有更高行政权威的政府主体通常是中国情境下协同治理的问责主体（周志忍、蒋敏娟，2013）。本文案例中，S市工业园区政府作为“环境管理合作伙伴计划”的政策制定者与园区环保部门等职能部门的上级，其参与该项计划不仅能够有效调动下级各职能部门共同参与，而且也具备足够的权威和能力对最终协同治理成效进行问责。

2.问责客体的明确：政府与非政府主体构成的“责任利益共同体”

协同治理中问责机制难以落地的另一阻碍为“谁应该因为什么被问责”，即问责客体的高度模糊性（布莱森等，2006）。对此，以往西方协同治理研究中同样相对模糊的将问责客体界定为所有协同参与者（安塞尔、加什，2008；布莱森等，2006），而无法进一步区分各协同主体的具体责任。既有中国政府间协同治理研究中，问责客体通常被视为参与协同的下级政府，例如参与长三角或粤港澳区域大气污染协同治理的地方政府或政府部门（吴建南等，2020；蔡岚，2019），但其忽略了污染源企业等外部非政府主体的环境治理责任。事实上，为了发挥协同治理的作用，在当前中国区域大气污染等环境协同治理过程中，不仅需要厘清上下级政府之间的“事权”，也应落实企业、社会组织等非政府主体的环境治理责任（崔晶、孙伟，2014）。换言之，正如前文所述，基层地方政府需要依据多元主体的环境治理责任来判断“谁应该参与协同治理”以及“如何参与协同治理”，并通过环境治理责任将多元协同主体嵌入同一“责任链条”。该案例中，S市工业园区政府通过理顺基层政府部门、EHS 协会、园区企业的环境治理责任，并依据责任关系及“责任链条”，将问责客体聚焦为“1+1+3”工作小组这一由政府部门和非政府主体共同组成的“责任利益共同体”。从责任关系的维度来看，这一“责任利益共同体”中各方责任关系变化如下（见表4）。

第一，地方政府由辖区环境治理“主体责任”转变为“主导责任”。长期以来，在环境属地管理和行政发包制治理模式下，地方政府承担辖区内环境保护的“主体责任”，即地方政府作为中央委托管理地方事务的代理人，承担辖区内环境治理等公共事务的所有责任（郁建兴、刘殷东，2020；倪星、王锐，2018）。但以往地方政府落实环境治理“主体责任”时至少存在两方面问题，一方面是仅仅依靠地方政府进行监督，容易导致政府环境监管进入“疲惫期”，难以及时有效发现辖区内环境问题（郭施宏，2019），例如前文所述S市工业园区的“监管难”和“难监管”困境。另一方面则是以往部分地方政府利用信息不对等，在环境监管方面不作为或消极作为（陈晓红等，2020），未能有效发挥政府作用。对此，近年来中央层面明确提出在“构建现代环境治理体系”过程中，要充分发挥“政府主导”作用，强调政府在环境治理中的“主导责任”，即政社关系中“占有主导地位”（倪星、王锐，2018）的地方政府在环境治理具体实践中承担统筹引导多元主体形成工作合力的政府责任。该案例中，S 市工业园区政府结合自身遭遇的多重治理困境，通过积极探索“环境管理合作伙伴计划”和建立“1+1+3”工作小组，将其环境治理责任进行转变。中观层面上在S市工业园区政府的统筹主导下，由环保等职能部门与企业、EHS 协会开展具体环境治理工作，以及微观层面上在1位政府部门工作人员主导下，1位 EHS 协会专家与3家试点企业开展具体协同治理。

第二，企业由较少承担自身环境污染治理“主体责任”转变为承担“主体责任”。如前文所述，由于长期以来环境治理主体责任存在“错配”，企业的“主体责任”——企业作为环境污染排放源头应当承担的治理责任，在很大程度上并未得到有效落实（陈晓红等，2020；倪星、王锐，2018），甚至部分研究指出在以往发展过程中污染企业和地方政府之间的政企合谋是致使地方环境污染难以治理的主要原因（梁平汉、高楠，2014）。相反，过去中国低碳城市建设等举措带来的城市空气质量改善主要得益于企业污染排放的减少（宋弘等，2019），即企业虽然在以往环境治理中具有关键作用，但这一作用的发挥很大程度上取决于地方政府，企业并未完全承担污染治理“主体责任”。本文案例中，S市工业园区依据党的十九大报告中以“企业为主体”构建现代环境治理体系的要求，将提升企业环境管理能力作为制定和实施“环境管理合作伙伴计划”方案的目标。“1+1+3”工作小组中 1 位政府部门工作人员和1位EHS协会专家均是围绕解决3家试点企业面临的环境管理问题开展工作，凸显出企业在环境治理的主体责任。

第三，社会组织由较少承担自身“主体责任”转变为承担社会组织“主体责任”。尽管社会组织在当前中国基层治理中的重要作用不应该被忽视（何艳玲、王铮，2022），但长期以来社会组织难以参与到中国地方环境治理实践中，致使社会组织也很少承担自身环境治理主体责任（高、蒂茨，2020；倪星、王锐，2018）。中央《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确提出，社会组织在环境治理中的“主体责任”在于“发挥桥梁纽带作用，促进行业自律”，而以往国内极少数环境治理经验也表明，社会组织承担其桥梁纽带的主体责任后，对于推动地方环境治理工作具有重要作用（阿勒斯、沈，2018）。在本文案例中，S市工业园区政府依据中央构建“社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求，结合此次“环境管理合作伙伴计划”的政策目标与推动企业实现主动污染防治的现实背景，将园区本土 EHS 协会这一社会组织引入“合作伙伴”网络，确保 EHS 协会能够全程参与该项计划的政策制定与实施，以及每个工作小组匹配 1 位协会专家帮助企业发现和解决环境治理问题，从而也将社会组织应当承担的环境治理责任落实到EHS协会。

3.问责方式的明确：“责任链条”下的精准问责

从问责方式或问责运作过程维度来看，尽管以往西方协同治理研究中涉及“契约问责”（王等，2019）而中国政府间协同治理强调“行政问责”（周志忍、蒋敏娟，2013），但由于问责主体、问责客体以及绩效信息的模糊性致使协同治理中问责机制究竟该如何运转仍然需要进一步探讨（布莱森等，2015）。事实上，从以往中国治理经验来看，中央环保督察等问责机制之所以奏效是其借助中央权威短期内有效实现了自上而下的控制和绩效信息反馈，即行政问责方式与纵向政府间关系相互耦合（郁建兴、刘殷东，2020），但这一传统问责方式的短板在于缺乏对外部非政府主体的问责，致使长期以来中国环保问责的效用发挥大打折扣（文，2020）。

鉴于此，S市工业园区政府在此次“环境管理合作伙伴计划”中采用“责任链条”的问责方式展开，来弥补以往行政问责方式忽略非政府主体责任的不足。如前文所述，“责任链条”的核心逻辑在于依据责任的连带关系和顺序进行问责，而并不拘泥于单一问责主体或问责方式。在该案例中，当S市工业园区政府作为问责主体，而“1+1+3”工作小组这一“责任利益共同体”作为问责客体被明确之后，S市工业园区政府可以根据责任链条对各工作小组实施更为精准的问责。例如，2018年11月底，在首批试点企业均完成整改报告后，园区环保部门作为牵头部门，组织全体工作小组对所有试点企业进行交叉现场确认与复检，并将检查结果汇总至 S 市工业园区政府。随后，由 S 市工业园区政府依据所有试点企业整改结果对各工作小组及组内成员进行考核评分。其中，各工作小组的整体考核评分等于小组内3家试点企业环境管理提升效果评分的总和，而各工作小组中政府部门工作人员与EHS协会专家的考核评分则等于小组内 3 家试点企业环境管理提升效果评分的平均值。S市工业园区政府据此对各工作小组及小组成员进行精准问责。具体而言，对于代表园区政府部门的工作人员进行行政问责，增加或扣除该工作人员的年度绩效考核分数。对于考核评分较差的协会专家，依据前期园区政府与EHS协会共同签署的协议书进行经济处罚等追责。对于考核评分较差的试点企业——大多数为对前期发现的环境问题整改不及时、不到位的企业，例如根据S市工业园区官方公布的数据，仅2020年试点企业前期发现的环境问题就包括 86 项环保手续政策类问题、100项污染防治技术问题、434项环境管理类问题等。园区政府依据《生态环境行政处罚办法》对这些评分较差企业进行追责，包括罚款、责令限期整改甚至停产整改等具体措施。

上述案例分析表明，中国治理情境下政府和非政府主体在环境领域同样可能实现有效协同治理，并在该案例中呈现出“治理情境—链式协同—治理结果”的逻辑因果关系（如图2所示）。在案例治理情境下，基层地方政府、社会组织、企业等主体的碎片化环境治理诉求共同形塑了基层环境协同治理动力，从而推动多元主体进行协同探索。经过链式协同这一关键过程“黑箱”后，形成了基层地方政府环境治理能力提升、社会组织正式参与、企业获得实质性帮助等直观治理结果与协同治理成效。为了破解这一关键过程“黑箱”，本文结合上述案例揭示出“伙伴关系”和“责任链条”的衔接互补共同构成“链式协同”成效显现的内在逻辑，进而勾勒出基层环境治理中“链式协同”的整体实现机制。

1.“伙伴关系”建构为后续“责任链条”的作用发挥提供了问责抓手

协同治理“伙伴关系”中各主体清晰的责任界定与角色定位是实施问责机制或“责任链条”的前提和基础，为后续问责提供了具体抓手。以往由于政府职权扩张的同时承担了过多社会责任，致使政府与非政府主体间权责明显不对等，基层政府经常被迫采用运动式治理等非常规手段来临时应对环境污染（倪星、王锐，2018）。与此不同的是，在链式协同过程中“伙伴关系”的构建在很大程度上弥补了以往基层环境治理权责失衡的不足。具体而言，从协同维度来看，“谁来协同”“如何协同”“怎么持续”是实现协同治理的关键问题，而本文案例中“伙伴”范围甄别、“伙伴”角色定位与“伙伴”关系确立3个紧密衔接的环节则是在基层环境协同治理情境下对上述关键问题的回应，即承担相应环境治理责任的“政府和非政府主体”在“政府主导、多元参与”的治理格局下基于“伙伴关系”开展协同治理。这一依据环境责任建立的多元主体间协同治理关系确保了被纳入“伙伴”范畴的各方主体都具有清晰的环境责任与角色定位，进而为后续“责任链条”作用的发挥提供了良好运行基础与有力问责抓手。

2.“责任链条”驱动为前端“伙伴关系”的有效落实提供了协同保障

问责机制是实现、维护和推进协同治理的重要制度保障，在本文中具体表现为“责任链条”的建立为多元主体“伙伴关系”的形成与进一步发展提供了制度保障。事实上，尽管以往公私“伙伴关系”在西方协同治理研究中经常被提及，但在具体协同实践中常常面临责任界定不清甚至问责相互矛盾等问题（布莱森等，2015；安塞尔、加什，2008），从而阻碍了“伙伴关系”的实施效果。对此，本文通过在链式协同过程中引入“责任链条”环节，为破解这一难题提供了新的思路。从问责维度来看，通过依次明确问责主体、问责客体、问责方式，链式协同能够有效回应“谁来问责？”“问责谁？”以及“怎么问责？”等问责理论中的核心问题。在本文案例中，上述问题的答案集中体现为具有更高行政权威的“基层地方政府”对由基层地方政府部门和非政府主体组成的“责任利益共同体”进行问责，而“责任链条”正是其问责的依据和方式。这一问责主客体及问责方式的明确确保了“伙伴关系”中各方协同主体都能被精准问责，从而为“伙伴关系”在治理实践中的有效落实提供了坚实的协同保障。

综上可知，“链式协同”的实现机制实质上是中国情境下“伙伴关系”与“责任链条”的有机融合与正向循环，其解释了“中国权威主导情境下，政府与非政府主体协同治理为何仍能奏效”的理论难题，揭示了西方协同治理理论在中国基层环境治理情境下，吸收目标管理责任制之后所形成的一种颇具中国特色的本土化协同治理形式。

伴随当前中国经济社会发展对公共服务需求的进一步增强，政府部门与企业、社会组织等非政府主体之间的协同治理在基层治理场域中的重要性日渐凸显（吕芳，2021）。然而，由于现有研究普遍缺乏对中国政府与非政府主体间协同治理的深入探讨，而西方协同治理理论又难以直接施用于中国场景，致使中国政府主导情境下，政府与非政府主体间协同治理如何实现的问题仍然阻碍着当前中国基层治理体系和治理能力的完善与提升。对此，本文通过揭示协同治理理论中的“伙伴关系”前提假设，并补充中国政府治理实践中的“责任链条”特征，凝练出一个“链式协同”的理论分析框架。

结合S市工业园区“环境管理合作伙伴计划”案例，本文发现，“链式协同”对中国基层环境治理实践具有很强的理论解释力，即在基层地方政府主导下，基层地方政府部门基于“伙伴关系”与企业、社会组织等非政府主体达成协同共识，而后依据环境治理的“责任链条”与非政府主体建立“责任利益共同体”，进而在共同目标责任驱使下实现基层环境协同治理。在当前中国基层环境协同治理仍然面临诸多挑战的现实背景下，本文对“链式协同”实现机制的探讨，不仅弥补了以往环境治理“政府间协同”逻辑（李倩等，2022）的不足，而且也丰富了“问责”逻辑（姜雅婷、杜焱强，2023）下基层地方政府推动环境治理的实现路径，为后续广大基层地方政府灵活运用链式协同推动和推进自身环境治理提供了重要理论参照。

从理论边际贡献来看，本文提出的“链式协同”相较于既有文献进一步作了如下拓展：第一，本文为中国“政府主导”和“权威主导”（赵等，2023）情境下政府与非政府主体之间实现协同治理提供了新的解释思路，揭示了“政府主导、多元参与”格局下基层环境协同治理的实现机制与具体形式。一方面，西方协同治理理论尽管意识到协同作为一个多层动态复杂系统，需要协同主体系统地设计和实施整个协同过程（布莱森等，2015），但并未明确具体应由哪些协同主体来承担相关工作，而是笼统认为促使协同治理实现的主体既可以是政府部门也可以是非政府主体（安塞尔、加什，2008）。另一方面，以往围绕中国协同治理的相关研究虽然指出，政府作为“公共事务的第一责任人”和对话协商“平台的主要提供者”，更有优势成为协同治理“发起者和维系力量”（郭道久，2016），但仍无法弥补中国协同治理中缺乏非政府主体正式参与（高、蒂茨，2020）的薄弱环节。对此，本文基于中国基层治理实践中涌现出来的新现象，对西方协同治理理论在中国情境下进行修正，提出强有力的政府是推动中国实现协同治理的关键主体，其主导设计和驱动了整个协同治理系统。同时，在政府主导情境下，非政府主体也能够正式参与到协同治理的政策制定与执行过程中，并以“链式协同”的形式共同推动基层生态环境治理。

第二，本文将协同治理理论中强调的“政府与非政府主体基于伙伴关系开展协同治理”（安塞尔、加什，2008）这一重要前提引入中国环境协同治理场域中，从“伙伴关系”维度对以往中国基层治理中的政府与非政府主体间关系进行补充，提出政府与非政府主体也可能基于自愿平等协商建立更为正式、紧密的协同治理关系。如前文所述，近年来部分学者虽然发现基层政府部门可能与本地企业、民众协同推进环境政策执行，但认为政府与非政府主体之间为“松散关联式协作”（崔晶，2022）关系，即这种协同过程与责任关系是松散的、非正式的和运动式的（崔晶，2020）。本文基于“责任链条”的讨论和 S 市工业园区治理实践则证明，中国治理情境下政府与非政府主体在基层环境协同治理过程中也可能呈现正式的、紧密的和相对可持续的“链式协同”关系。从更深层逻辑来看，这一政府与非政府主体间紧密协作关系也进一步呼应和发展了近年来中国国家和社会关系研究中，基层政府面对当前治理机制转型要求，更倾向于通过发展社会组织来解决基层治理难题的“借道”机制（黄晓春、周黎安，2017）观点。

第三，本文通过将中国政府治理中的“责任链条”（王汉生、王一鸽，2009）嵌入到协同治理过程中，有效弥补了以往协同治理理论模型中问责机制模糊甚至彼此冲突（布莱森等，2006）的不足，完善了协同治理理论中的问责机制。一方面，西方协同治理理论虽然意识到建立问责机制更有可能促使协同治理取得成功，但却常常受制于“谁应该因为什么被问责”的阻碍，致使协同治理中的问责变得极其复杂（布莱森等，2006）。另一方面，以往中国情境下相关研究关注纵向科层制权威在破解地方政府环境治理集体行动困境方面的重要作用（陈晓红等，2020；吴建南等，2020；蔡岚，2019），但却忽略了横向各类环境主体的责任关系，例如企业而非政府才是环境污染的直接来源。对此，本文提出的“链式协同”概念不仅关注基层政府的环境治理责任，同时强调企业、社会组织等非政府主体在基层环境协同治理过程中也需要承担相应的责任。进一步地，依据基层政府、社会组织、本地企业之间存在的横向责任关系及“责任链条”，本文提出基层环境协同治理中，多元主体通过共同构建“责任利益共同体”，有效了回应“谁应该因为什么被问责”的理论难题。

在党的二十大报告提出“健全现代环境治理体系”的现实背景下，本文提出的“链式协同”，即将“责任链条”引入“协同治理”的治理思路对于中国其他基层地方政府推进协同治理同样具有较强的借鉴意义。一方面，上述案例中S市工业园区在环境治理方面面临的人员编制短缺、“监管难”和“难监管”等治理困境是当前地方政府环境治理和基层治理面临的普遍性问题（郁建兴、刘殷东，2020；石光等，2016），而环境协同治理，特别是政府部门与企业、社会组织等非政府主体基于伙伴关系的环境协同治理被中央政府以及学界共同视为解决当前地方环境治理困境的良方（何艳玲、王铮，2022）。另一方面，尽管上述案例中S市工业园区在经济社会发展等方面与其他广大基层政府存在客观差异，但其在协同过程中采用的目标管理责任制及责任链条等治理工具并非特有。相反，目标管理责任制及其内含的责任链条被普遍应用于中国各项基层治理活动中。基于此，尽管S市工业园区案例本身可能无法完全代表中国基层政府环境治理的普遍情况，但该案例中呈现的“伙伴关系”及“责任链条”等举措对于广大基层地方政府推动实现环境领域的协同治理仍然具有较强参照性和启示性，具体政策启示如下。

首先，基层环境协同治理需要更好发挥政府主导作用和多元主体参与作用。党的二十大报告中明确指出，在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的“现代化”进程中要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”“健全现代环境治理体系”。结合本文案例分析来看，中央这一顶层设计需要基层政府在后续环境治理过程中，结合深入贯彻新发展理念和转变政府职能等重要思想，将以往政府单一主体治理及事前“以批代管”和事后“以罚促改”等变通举措转变为政府主导下坚持绿色发展方向、开放公众参与渠道、协调各类环境主体、促进环境治理经验共享，积极调整基层政府环境治理能力与地方高质量发展相适应的“中国式现代化”治理举措。例如，市工业园区政府依据党的十九大报告中构建政府主导、多元参与的环境治理体系要求，对自身环境治理中面临的多元困境进行破局探索，通过开展政府和非政府主体协同治理的主动污染防治，有效促进了基层环境治理体系的完善与环境治理能力的提升。

其次，在现阶段中国仍处于加强环境监管、全面提升微观主体合规水平的大背景下，地方政府在完善环境监管体系、强化环境监管能力的过程中，应进一步调整和理顺政府与企业、社会组织等环境主体之间关系，可以通过构建“政府主导”下的政府与非政府主体间“伙伴关系”等途径来充分调动非政府主体保护和改善生态环境的积极性，破解以往地方政府环境监管面临的部分难题。2024年国务院《政府工作报告》明确提出，在当前加强生态文明建设、推动生态环境综合治理的过程中，要“充分调动各方面保护和改善生态环境的积极性”。如上述案例所示，S市工业园区政府出台的“环境管理合作伙伴计划”之所以获得园区企业积极参与以及参与后 80%以上的满意度，很大程度上在于其理顺和改善了基层环境治理中的政府与企业、社会组织等非政府主体之间关系，解决了以往各方主体面临的“堵点”“痛点”，建构起了地方政府主体与非政府主体之间的“伙伴关系”，从而充分调动了企业、EHS协会等非政府主体参与园区生态环境保护的积极性，确保协同治理的长期可持续。

最后，基层政府应进一步完善协同治理体系中的问责制度设计，通过“责任链条”等途径来建构起多元协同主体之间的“责任利益共同体”观念，进而形成基层治理合力、保障协同治理有效开展。如上述案例所示，“链式协同”区别于以往基层环境治理中“松散关联式协作”等协同形式的另一关键特征在于，通过“责任链条”的引入将中国目标管理责任制嵌入到协同治理活动中。这一问责制度设计的优势在于，其一，依据环境责任关系明确了协同治理中问责的主体、客体以及问责方式，使得基层环境协同治理中的问责具有明确抓手。其二，问责制度对应的奖惩制度能够得到有效落实，从能够更好激励多元主体推进环境协同治理。其三，多元主体间“责任利益共同体”的建立，例如上述案例中“1+1+3”工作小组的成立，能够有效推进“责任链条”的完善，推动基层地方政府环境治理体系和治理能力的现代化进程。综上，本文通过讲述和探讨“中国式现代化”在基层环境治理领域的新故事和新现象，为地方政府在环境领域“将制度优势转化为治理效能”的理论研究作出了进一步的贡献。