政策执行（Implementation）是公共政策的重要环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。长期以来，政策科学研究形成一种普遍观点，认为政策一经制定就会通过科层组织得到完美执行，以至于政策执行研究成为“遗漏的环节”。从实践来看，当前许多政策领域不同程度地面临政策执行难、落地难困境。政府政策难以自上而下顺畅执行，直接影响政府多领域政策目标的达成，并考验政府治理体系和治理能力现代化水平。近年来，随着中央全面深化改革的深入，党中央、国务院对各领域政策执行提出更高要求。中央政府频繁强调要推动政策落地、确保重大政策落地生根、令行禁止、打通政策执行最后一公里、提高创造性执行能力等，表达了对政策执行问题的高度重视与极大关注。尽管如此，政策执行不畅的问题依然存在，并以五花八门的形式困扰政策执行落地。由此形成一个“执行悖论”：一面是中央政府自上而下不遗余力地强调并推动各个领域政策执行落实；另一方面则是政策面临各种现实执行障碍，执行落地较为困难，进而制约政府治理效能。换言之，政策得不到有效、完整、准确执行，浮于政策客体表层，陷入局部空转状态，影响政策预期目标。

事实上，政策执行难是现代公共管理一项重要理论和实践议题，备受学术界关注。学者们很早就关注到政策执行难的问题，并提出了“变通”“共谋”“应对”“中梗阻”“政策空转”“执行走样”“模糊执行”“象征性执行”“选择性执行”“上有政策，下有对策”等解释性概念，用以描述政策执行困境及其表现形式，并对导致政策执行困境的体制性或机制性成因进行探讨。不过，既有研究大多局限于“就执行而谈执行”的视角，忽视“执行之外”的因素对政策执行的影响。特别是，很少有研究注意到政策初始设计对政策执行的影响及其因果机制等问题。因此，有关政策执行难的问题仍有待于进一步探讨。

为此，本文试图跳出“就执行而谈执行”的视角局限，将政策执行向前延伸至政策初始设计阶段，探讨政策初始设计对政策执行的影响及其机制。重点回答以下研究问题：在政策初始设计阶段，问题界定和政策设计如何影响政策执行？其中的影响机制是什么？如何从政策初始设计角度，进一步疏通政策执行障碍并优化政策执行？需强调的是，本文提到的“执行之外”是相对于政策执行阶段而言的，主要是指政策初始设计阶段（前执行阶段），具体包括问题界定和政策设计两个环节。

（一）文献综述

对于政策执行问题，学术界大体存在三种不同解释：一是关注政策本身，认为政策本身的缺陷将导致政策执行偏差，加剧政策执行落地困境。比如，政策目标模糊、政策要素冲突、政策制定科学性不足、政策内容滞后、政策手段使用不合理等，都将加大政策执行的难度。事实上，政策本身因素对政策执行的影响，离不开政策特征这一基础变量。洛维的研究表明，政策特征决定着政策的政治过程，暗指其对执行的影响。马特兰德进一步拓展洛维的观点，他依据政策“模糊性-冲突性”特征，提出行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行四种模式，有力地论证了政策特征对执行的影响。有的研究者聚焦模糊性政策执行者的行动逻辑，揭示了政策特征与政策执行之间的中介机制。丁煌则从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面，探讨了政策制定的科学性对政策执行有效性的影响。部分研究还强调政策工具的重要性，认为政策执行的核心是选择恰当的工具，因为它关系到政策执行的成败。

二是探讨行政体制对政策执行的影响。行政体制内部张力往往是导致政策执行偏差的根本原因。从纵向来看，主要探讨层级政府间的政策张力对执行的影响，强调上下级政府对政策执行的监督、控制以及调整、变更。实践表明，下级并不是机械地执行政策。因此，上级政府依靠激励或施压的方式，增强对执行过程的控制。周黎安指出，“行政发包制”与地方官员晋升挂钩，可对地方政策执行提供某种激励渠敬东认为，项目制绕开常规科层体制来配置资源，以项目激励将执行统一到国家政策目标。与激励手段不同，黄冬娅强调行政压力对执行的影响。她以某省产业政策执行为例，揭示了自上而下压力传递与政策执行波动之间的关系，并详细论述了压力强度、传递压力方式和力度等对政策执行效力的影响。有的研究指出，执行压力加大使日常工作变成政治任务，引发普遍的政策变通行为。有的则认为，适度的“层层加码”是防止科层组织执行衰减的有效策略。此外，周雪光从控制权视角切入，论证了目标设定权、检查验收权和激励分配权在层级政府之间的分配方式对政策执行行为的影响。从横向来看，既有研究重点考察政府横向组织结构和组织关系对执行的影响。在部分研究看来，政策执行问题其实是横向层面组织间的合作问题。那些执行中“推诿扯皮”“相互踢皮球”“九龙治水”“执行空白”等问题，实际上都源于组织合作问题。陈家建等研究者指出，“国家政策的执行面对的是高度分化的科层结构，这种结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，导致政策执行走样”。部分研究关注到部门执行结构的摩擦力，认为“多部门之间的结构摩擦力可能会超过粘合力，导致政策被歪曲、选择执行”。

三是集中探讨政策目标群体因素，考察目标群体及其政策反应对执行的影响。一般认为，政策群体规模、构成差异与政策执行难易程度存在一定关联。政策群体规模越大、群体差异越大，政策执行相应变得越困难。不仅如此，迈克尔·豪利特和M·拉米什指出，“政策要求目标群体的行为改变的程度，决定了其执行时遭遇的难度”，这在管制性政策中尤为突出。也就是说，政策执行必须建立在政策目标群体的广泛认同基础之上。有研究表明，“强化政策认同，有助于提升目标群体的支持度和参与度，降低执行成本，提高政策执行的效率和效度”。部分研究基于行动者利益视角，重点考察了目标群体利益对政策执行的影响。丁煌认为，政策执行的关键在于能否最大限度地反映政策相关主体特别是政策目标群体的利益需求。薛澜和赵静对山西省煤炭改革政策进行长期观察分析，将转型期中国政策过程的特征概括为“决策删简—执行协商”。他们认为，政策执行作为决策补充而表现为权衡与协商的过程，目标群体以及其他政策主体在政策执行中表达利益诉求，使得执行充满各种博弈，导致政策结果的不确定性。

现有研究立足于政策执行阶段，考察了影响政策执行的结构性因素和行动者因素。一是遵循经典结构分析思路，讨论特定的行政体制和政策结构本身对政策执行的影响。二是从政策行动者关系入手，探讨多元政策行动者互动与利益博弈，尤其是关注政策目标群体的非遵从行为对政策执行的影响。既有研究为理解政策执行提供了思路，但该领域研究仍有待于进一步拓展。首先，当前的研究对政策执行偏差行为的讨论居多，而对政策实际执行效果探讨则并不多见。其次，现有研究普遍将政策执行剥离政策过程，局限于“就执行而谈论执行”，未能从政策设计到政策执行的完整链条中审视政策执行，导致解释力的不足。最后，执行研究停留于宏大叙事，笼统地把执行问题归结于政策本身、行政体制或科层组织结构因素，并未揭示具体的影响机制，且缺乏经验性的材料支撑。

（二）理论框架

政策执行问题不完全是执行阶段的问题，而是与政策初始设计阶段高度相关。这一论点，已为经典政策执行理论所论及。比如，史密斯政策执行过程模型、霍恩和米特尔政策执行系统模型、萨巴蒂尔和梅兹曼尼安的政策执行过程综合模型等，从不同视角肯定了政策初始设计阶段对政策执行的影响。宁骚提出政策执行“上下来去”模型，亦对这一点进行过精彩论述。为此，本文将“政策执行置于初始阶段政策设计当中”，初步构建一个政策执行理论分析框架，分别探讨政策设计阶段的问题界定、政策设计两个变量对政策执行的影响，揭示其中因果机制，为政策执行问题提供一种新的解释。

依据既有政策执行理论观点，本文构建的政策执行理论框架包含三个基本要素：问题界定、政策设计、政策行动者。一是问题界定（Problem Definition）。政策问题界定是指，政策行动者对问题进行描述、分析和解释的过程。一般包括，问题命名、问题归因、要求采取的行动等环节。问题界定是公共政策的基础，关系着政策基本取向，并塑造政策执行。需要指出的是，“政策问题界定不仅仅是科学地定义问题，更是利害相关者围绕‘问题是什么’所展开的政治竞争”，是行动者表达政策偏好、利益的“第一道关口”。其中，问题界定对政策执行的影响集中体现在问题归因层面。这是因为，问题归因隐含责任承担问题，以及相应的政策利益再分配问题。因此，政策行动者积极参与其中，围绕“问题是什么、问题界定权、问题归因归责”进行长时期反复争论、博弈，从而使问题界定过程充满利益分歧和冲突。现实中，问题界定总是体现居于主导地位的行动者偏好，那些相对弱势的行动者会在后续的政策执行阶段，采取特定行动，进一步表达政策偏好，争取政策利益的最大化。

二是政策设计（Policy Design）。政策设计属于政策制定的范围，主要是指政策行动者围绕政策问题而进行政策要素选择，确定政策目标、手段以及政策内容的过程。一般认为，政策设计直接关系着政策执行的质量和效果。具体而言，政策设计对政策执行的影响，主要表现在三个方面：其一，政策目标与手段不匹配可能引发执行偏差。政策设计中，决策者对政策目标与手段张力关注不够，可能导致政策目标与手段不匹配问题，衍生“手段置换目标”行为，造成政策执行走样。其二，政策设计缺乏利益相关方参与，将增加政策内容脱离实际的风险，从而影响政策执行。政策执行在很大程度上取决于政策群体的态度、利益与行为。实践中，如果决策者在政策设计中未能充分吸纳利益相关方的意见和地方性知识，那么政策执行很可能遭遇“水土不服”并趋于失败。其三，政策设计中激励要素设计不当、激励不足、激励过度、激励错位等，同样将引发与政策目标相悖的执行行为。

三是政策行动者（Policy Actor）。政策行动者是影响政策执行的关键变量。政策过程中行动者是多元的，包括决策者、执行者、政策受众以及其他行动主体。政策行动者贯穿于政策过程始末，参与政策初始设计阶段的问题界定和政策制定，并在政策执行环节展开互动乃至博弈。需要强调的是，由于政策行动者所处地位不同，行动者在不同政策阶段的参与强度、参与方式、政策影响力、行为策略等呈现一定差异。一般而言，政府凭借强制性的权威自上而下主导着政策初始设计和政策执行，而政策目标群体在特定政策空间，调整并采取策略行为，以非正式方式参与政策过程，表达自身政策需求。因此，在政策分析中，首先要识别政策行动者及其利益，探讨决策者、执行者、政策受众行为互动及其相互作用方式，关注行动者对执行环节的影响。

图1 政策执行的理论框架

基于上述要素分析，理论框架阐释了政策初始设计影响政策执行的四组因果性机制：即问题归因、目标手段、政策内容、政策激励。其中，问题归因机制集中体现在问题界定阶段。问题归因是整个问题界定的关键，问题归因准确与否直接影响政策执行的取向，而且单一的归因模式还导致政策执行的偏误。而其他目标手段机制、政策内容机制、政策激励机制，则发生于政策设计阶段。政策设计阶段的主要任务是，明确目标手段、阐述政策内容、设计政策激励。在这一过程中，目标与手段匹配程度、内容与实际契合程度、政策激励程度等问题，将对政策执行形成一定扰动，衍生执行偏差现象。总体上，四组因果机制统一于政策过程当中。其中，问题归因产生于问题界定阶段，属于基础性机制，其他则属于政策设计阶段并列性机制，各项机制间相互加强，共同作用于政策执行。

（一）研究方法与案例选择

案例研究通过对复杂现象的挖掘、深描与阐释，能够展现其中的因果机制，增进对特定事实、行为及事件的理解。案例研究适用范围很广，在“是什么”和“为什么”问题类型方面具有特别优势。政策执行是一个复杂的行政现象。本文采用案例研究法，以“抽丝剥茧”叙事手法，考察草原禁牧休牧政策初始设计对政策执行的影响，并揭示其中因果性影响机制。数据资料主要来源于深度访谈，访谈对象包括政府官员、草原执法人员、驻嘎查工作队、嘎查主任及牧民等。同时笔者利用网络检索资源，收集整理部分政策资料，并赴调研地档案馆查阅补充相关资料。

本文以内蒙古B嘎查禁牧休牧政策执行为例，以讨论政策初始设计对政策执行的影响。B嘎查位于鄂尔多斯荒漠草原，是一个典型牧区村落。嘎查常住人口212户451人，草场面积49.5万亩，户均2000亩。21世纪初，政府自上而下实施草原禁牧休牧政策，B嘎查草场全部纳入禁牧休牧政策范围。作为史上“最严”的草原政策，执行的难度不同以往。为此，当地将禁牧休牧作为一项中心工作来抓，严格推动政策执行。在此背景下，牧民的放牧活动与牲畜数量受到政府严格限制。因此，牧民采取策略行为加以应对，致使禁牧休牧面临执行障碍，难以得到顺畅执行。

案例选取主要遵循典型性原则：一是政策执行时间跨度长。B嘎查是全国最先实施禁牧休牧的地方，它完整经历了政策执行全过程，易于全面展现长时段政策执行情况；二是地理位置特殊性。B嘎查位于荒漠草原，人草畜矛盾较为突出，禁牧休牧执行难度大，能够深度呈现政策执行复杂性。

（二）案例背景

我国是一个典型的草原大国，草原自东向西绵延数千公里，构成国家重要生态安全屏障。然而到20世纪90年代末，全国90%草原出现退化，直接威胁牧区人畜生存和国家生态安全。21世纪初，中央政府开始强化草原监管，自上而下实施了迄今为止规模最大、持续时间最久、影响最为深远的综合性草原政策——禁牧休牧。禁牧休牧政策是以限制牧民放牧活动和控制牲畜数量的方式，实现草原的休养生息和保护草原生态的目的。近二十年来，中央政府耗费大量人力、物力、财力，不遗余力推动禁牧休牧政策执行落地。截至目前，中央政府累计投入资金1500亿元，政策覆盖全国13个省区657个县、旗（团场、农场），1200多万农牧户，草原禁牧12.1亿亩，草畜平衡26.1亿亩。与此同时，全国草原“禁而不止”“休而不息”现象非常突出，草原超载过牧、违规放牧问题愈演愈烈，政策目标尚未完全实现。禁牧休牧政策实施期间，全国每年违反禁牧休牧规定案件的发案数居高难下。草原生态安全形势较为严峻，全国70%的草原处于不同程度的退化状态。正是如此，从2011年开始，中央政府对禁牧休牧政策进行调整，实施草原生态补奖政策，试图以“补”换“禁”。然而，调整后政策执行依然面临诸多执行窘境。

（三）案例描述：草原禁牧休牧政策的执行

1. 政策执行：“限牧”与“控畜”

2002年，国务院颁布《关于加强草原保护与建设的若干意见》，首次提出实施草原禁牧休牧的政策。同年，新修订的《中华人民共和国草原法》以法律形式将禁牧休牧确定下来。自2007年起，当地政府每年都要发布一道禁牧令，推动政策执行。政策执行的重点是“限牧”和“控畜”。政府依据草原生态状况，将嘎查草原划为禁牧区、休牧区，分别实行全年禁牧和季节性休牧的政策。从每年3月20日到6月20日，B嘎查草场照例进入休牧期，期间停止一切放牧活动。同时，政府以核定草原载畜量的方式，严控放牧牲畜数量，使草场维持合理载畜规模。B嘎查草场核定载畜量为每只羊单位26亩草场，以草场面积折算，户均放牧牲畜数量上限是75.5只绵羊。为确保政策有效执行，政府不断加强对放牧行为和牲畜数量的监管力度。林草部门定期开展草原执法检查，入户“数羊”，对违规放牧和牲畜超载给予罚款，并责令将牲畜数量降至核定载畜量范围内。此外，政府从嘎查招募一定数量的草原管护员，并建立“举报制度”，鼓励牧民相互监督。在禁牧休牧政策执行情境下，牧民的“放牧区域、放牧时间、放牧牲畜数量”被置于当地政府的严格监管之下。与过去相比，嘎查牧民只能在更小的草场上，更短放牧时间内，放牧更少的牲畜。

2. 政策执行困境：“禁而不止”与“休而不息”

禁牧休牧政策通过“限牧”和“控畜”的方式，不断缩小牧民的生计空间，引发牧民普遍不满和抵制。作为回应，牧民采取各种策略行为，自下而上地违反禁牧规则。政策执行过程中，当地牧民发明许多“逃避的艺术”，以更加隐蔽的方式进行先前的草场放牧活动，亦未履行控畜减畜的责任。比如，有的以夜牧代替白天放牧，逃避政府监管；有的采取分群、分时段放牧，保证每个时段都有一个畜群在草场，巧妙化解超载问题。B嘎查老书记解释到：“上级来检查，牧民把羊分为两群，圈养着一群，草场上放养另一群，没超载。等上级走了以后，把草场上的那群羊圈养起来，然后把圈养的这部分羊再放出去”。（访谈资料HBB20190907）对于超载的牲畜，牧民同样有一套应对办法。他们通常采取拖延策略，以“牲畜太小”或“售卖价格太低”为借口，请求政府“宽限几天”，从而保留牲畜。当遇到草原执法检查时，牧民深谙“法不责众”道理，以“为什么其他超载放牧不管，偏偏管我，要管都管”的言辞，获得行动的合法性。有的与草原执法人员达成默契，选择主动交罚款，换取一段时间的“不被打扰”。政策执行期间，违规放牧和超载放牧行为“禁而不止”，政策执行效果并不理想。数据显示，2008年B嘎查牲畜超载率为8.4%,2013年达到12.5%。根据笔者调研，2019年嘎查牧户牲畜均处于超载状态，最多超载达到365只。从全国层面看，违规放牧和超载放牧行为同样较为普遍。以2016年为例，全国违反禁牧休牧规定案件11828起，占全年草原各类案件总发案数量的75.3%。而且，据全国草原监测报告显示，全国大部分草原超载过牧问题突出。

针对政策执行“禁而不止”“休而不息”的现象，政府及时进行政策调整。2011年，中央政府实施草原生态补奖，即按照牧民禁牧、休牧草场面积，发放一定数量补奖资金，通过“以补换禁”的方式，推动政策执行。然而，牧民领取补奖资金，是以遵守禁牧规则和落实减畜任务为前提的。事实上，这些补偿性收益远不足以弥补牧民执行禁牧和减畜所带来的损失。当地干部讲到：“禁牧以后（牧民）有损失。牧民也有机会成本，拿到补贴后，牲畜头数减少，这两个哪个高？补贴远远弥补不了损失。如果禁牧补贴超过损失的话，（牧民）肯定执行这个政策”。（访谈资料：CBZ20190826)B嘎查牧民常以补贴标准偏低、生计困难为由，与政府讨价还价。大多数牧民一边拿着禁牧补贴，一边在草场上违规放牧。面对这种情况，地方政府做出有限度的妥协。他们采取“睁一只眼闭一只眼”的做法，维持形式上的政策执行，使得禁牧休牧逐渐陷入一种空转状态。

科学合理的政策设计是政策执行的前提。通过对禁牧休牧政策执行案例的分析发现，政策执行问题在很大程度上受到政策初始设计的影响。因此，本文聚焦禁牧休牧政策初始设计，分别考察问题界定、政策设计因素对执行的影响，并揭示四种具体影响机制：问题-归因、目标-手段、内容-实际、政策-激励。

（一）问题界定：行政主导与执行博弈

1. 行政主导的“问题归因”与政策执行

“谁来界定、如何界定”是公共政策问题界定的关键。行政主导是草原政策问题界定最重要的一项特征。20世纪末，全国大规模草原退化日益威胁国家生态安全。随之而来的长江流域特大洪水灾害、北方沙尘暴等一系列标志性环境事件，引发中央政府对草原生态问题的关注与重视，由此形成了草原问题的基本事实判断。在此基础上，中央政府通过自上而下生态保护话语建构，将问题命名为“草原生态问题”。与此同时，各级政府、牧民、专家等政策行动者介入到草原问题归因过程。草原问题归因不仅仅是明晰问题产生原因，背后涉及问题归责以及行动者的利益。所以这一过程充满了各种价值分歧、矛盾冲突、利益纠纷以及行动博弈。不同的政策行动者从自身利益出发，追溯、描述草原生态问题产生原因，形成了各种各样的“归因故事”。比如当地牧民的朴素经验认为，干旱、少雨等气候因素是导致草原生态退化的主要原因。部分草原专家认为，草场私有化政策及大规模草场围栏，加大草场局部放牧压力，造成了草原的退化。政府则将问题归因于牧民超载过牧行为，并谴责当地牧民滥牧、过度放牧等不合理草原利用方式。经过长期反复争论，政府主导整个问题归因，确立并强化了“超载过牧”的问题归因范式。

总的来看，政府行政主导问题归因，对后续政策执行产生潜在影响。首先，行政主导的草原问题归因，驱动草原政策通往管制之路。受问题归因影响，禁牧休牧政策以解决超载过牧为导向，政策执行重点在于约束牧民放牧行为以及减少牲畜数量。这种强制性草原政策缺乏足够弹性，执行起来相对生硬，容易拉大政府与牧民间矛盾，不利于政策有效执行。其次，行政主导的单一问题归因模式导致政策执行偏误。草原生态退化问题是多种因素综合作用的结果，过度放牧只是导致草原退化一个重要原因，但却不是唯一的原因。然而，在超载过牧主流解释框架下，草原政策执行出现一定偏差，很大程度上影响政策执行及其效果。

2. 问题“再归因”与政策执行博弈

草原政策问题界定、归因是一个持续反复的过程。问题界定阶段，居于主导地位的政府通过垄断“问题界定权”，做出“超载过牧”的权威性归因。与此同时，牧民、专家等政策行动者对草原问题的归因未进入决策系统，相关利益偏好未得到充分体现。因此，作为重要的行动主体，牧民在政策执行过程中适时调整自身行为，努力介入并改变“超载过牧”的归因认知，以支持他们的超载放牧行为。一是寻找新的归因证据，为其超载放牧行为创造合理性。政策执行过程中，牧民努力寻找新的归因证据，对禁牧休牧政策及其背后的“超载过牧归因论”提出怀疑，进而证明超载放牧行为的合理性。牧民坚持认为，气候因素是草原退化的主要原因。有的牧民以过去的草场放牧为例，论证雨水和草场长势的关系。比如牧民讲道，“那时候养的羊也很多，自然条件好，雨水好，现在沙化，主要是雨水少了，长不起来草。不是放牧破坏的”。（访谈资料：HBB20190907）牧民通过举证经验性事实，建立气候因素与草场退化之间的因果联系，并将牲畜因素排除，从而为超载放牧提供合理证据支撑。二是引入生计问题，拓展草原退化问题的归因范围，为扩大放牧牲畜数量提供支持。牧民将“超载过牧”置于他们的生计问题之下，借此突破禁牧休牧的政策规定，维持乃至扩大收益。政策实践中，牧民总是以“生计困难”为由，违反禁牧休牧、控畜减畜的规定。牧民通过引入生计问题，推动草原问题的重新界定。2010年，国务院《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》提出，草原政策要更好地处理草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。2011年，农业部副部长在全国草原监理会议上公开表示，“牧民维持生计和增收主要靠增加牲畜饲养量，导致牧区草原超载过牧严重，有些地方已是‘一方水土养活不了一方人’”。此后，国家在禁牧休牧政策基础上，启动实施草原生态补奖，给予牧民禁牧补贴。

总之，行政主导问题归因为牧民问题再归因埋下伏笔，加大了政策执行的复杂性。政府主导超载过牧归因，为即将采取的草原禁牧休牧行动提供了事实依据。然而，牧民却并不完全认同这种问题归因，他们不断寻找新的归因证据，试图改变既有问题归因范式，进而为超载放牧创造支持性条件。可以看到，牧民总是以气候因素取代超载放牧归因，维持超载放牧博弈行为，致使禁牧休牧政策执行更加复杂困难。

（二）政策设计：多重问题传导与政策执行摩擦

1. 政策手段置换目标

禁牧休牧政策建立在草原生态恶化和超载过牧问题归因基础之上。政策初始设计阶段，政策目标为“实现草原生态良性循环”，政策手段是“限牧”和“控畜”。从政策目标来看，“草原生态良性循环”政策目标较为模糊，且缺乏客观衡量标准，这为政策执行留下自主性空间，增加执行的不确定性。从政策手段而言，政府选择了行政管制单一政策手段。这类政策手段强制性有余而弹性不足，容易诱发各种各样执行偏差行为。模糊性政策目标以及单一政策手段的制度设计，为后续政策执行目标手段不匹配埋下隐患。

其一，从“管生态”转向“管牧民”“管牲畜”。禁牧休牧政策的目标是“管生态”，而“管牧民”和“管牲畜”是实现政策目标的具体手段。随着自上而下禁牧压力增加，地方政府将政策执行注意力放到“管牧民”和“管牲畜”上面。在B嘎查，当地政府每年年初发布一道禁牧休牧令，内容无非是重申政府禁牧、休牧规定，以及违反禁牧的处罚措施等。但是，禁牧休牧令却很少强调保护草原生态的政策目标。所以草原执法的重点是，牲畜是否超载，而较少主动关心草原生态是否好转等政策目标。其二，以禁牧补贴手段替代禁牧休牧政策目标。针对管制政策手段的失效，政府运用禁牧补贴的政策手段，试图通过“以补换禁”来实现政策目标。然而实践中，政府将注意力转移至禁牧补贴的发放，而忽视了禁牧政策目标。为此，国家草原主管部门对政策执行中的“手段置换目标”行为予以谴责，“不能只强调补贴资金发放，不重视禁牧和草畜平衡监管，结果钱都花了，该禁的没禁住，该减的没减下来，草原继续超载放牧，生态继续恶化，遗祸子孙后代”。长期以来，政策目标与政策手段不匹配，导致经常出现手段替代目标的问题，最终引发政策执行诸多偏差。

2. 政策内容脱离实际

政策内容是影响政策执行的一项重要变量。政策设计阶段，政策内容要兼顾利益相关方尤其是目标群体的利益，因地制宜，符合具体实际。如果政策内容脱离实际，就会直接影响到政策执行的效果。调研发现，禁牧休牧政策内容与牧区实际情形存在一定脱离，出现“水土不服”的现象，为政策执行增添诸多摩擦与障碍。

其一，政府规定的禁牧期过长，增加牧民饲养成本，诱发对政策的抵制。禁牧期间，牲畜吃草是一个大问题。过长的禁牧期，意味着牧民需额外储备、购买大量饲草料，大幅提高牲畜饲养成本。据B嘎查牧民估算，以饲养100只羊为例，每年禁牧期额外支付数万元的饲草料费用，加大牧民的生计压力。同时，政府规定的休牧期与牧草“生长期”、牲畜“抓膘期”存在冲突。按照当地牧业生产习惯，休牧期是一年当中草势生长最好的时期，也是牲畜抓膘的关键期。故牲畜必须要在草场上放养，否则错过抓膘期，牧业收益就会受损。所以，牧民普遍违反禁牧、休牧规定，由此带来相当大的政策执行阻力。

其二，核定载畜量与草原牧区地方性知识存在冲突。核定载畜量是禁牧休牧政策的一项主要内容。政府以一整套精密测算方法，核定牧民草场的适宜载畜量，以此推进控畜减畜工作。在B嘎查牧民看来，政府核定载畜量缺乏实践依据，不符合草原实际情形。“草场不损坏的话，放多少都不要拘束人家，那是人家的能力。草场是我的，我自己会考虑保护”。（访谈资料：HLG20190908GWH）。一些有经验的老牧民甚至认为，有的牧草越吃长的越茂盛，长期不吃则会枯死。而且，“草不让牲畜吃的话，一到春季就容易引发草场火灾。草的根子不破坏的话，下雨草就长出来了”。（访谈资料：CLC20190903）总体上，既有政策内容与草原实际情形存在不同程度的脱节，诱发牧民不遵从行为，增加了政策执行的难度。

3. 政策错位激励与正向激励不足

政策激励提供执行驱动力，诱导期待的执行行为，以使政策执行与政策目标保持一致，提升国家政策执行的有效性。然而，禁牧休牧政策激励机制设计方面的缺陷，引发政策执行困境。一方面，错位激励诱发与政策目标相悖的执行行为。为确保政策有效执行，当地政府默许了草原执法部门（草监所）的禁牧罚款创收行为。在政策错位激励的影响下，政策执行出现“以罚代管”的行为现象，政策执行效果大打折扣。为此，政府调整禁牧罚款分配方式，统一划归财政局。然而，这样做的直接后果就是，草监所的监管动力不足，执行力度有所放松。与过去相比，政策执行范围、频次、力度均有所下降。当地草原工作站一名工作人员提到：“有一段时间罚款百分之百归（草原）执法部门，它有横财，想去罚。那个时候（禁牧）严一点，现在财政不返还罚款，禁牧力度稍微有点放松。而且地方财政困难，公务款保障困难，执法部门更不愿意下去（监管）”。（访谈资料：CBZ20190826)

另一方面，正向激励机制设计不足，引发执行羸弱的困境。禁牧政策缺乏正向激励机制设计，始终难以调动地方政府及执法部门的草原监管动力。每当遇到上级政府检查时，地方政府与草原执法部门采取“运动式应对”。长此以往，地方政府和执行者形成非正式共谋。因此，当地草监所将政策执行演变为一种“例行公事”。每隔一段时间，刻有“草监所”字样的执法皮卡车驰骋在草原上，进行所谓的“日常巡查”。而地方政府也对此心照不宣，睁一只眼闭一只眼。总之，在缺乏有效正向激励制度条件下，地方政府衍生形式化执行策略，最终影响政策执行的实际效果。

一分部署，九分落实，公共政策的关键在于执行。政策执行充当公共政策的“转换器”角色，直接关系到政策目标的达成和政策效果的发挥。政府治理转型期，公共政策经常遭遇“执行失效”“执行失败”“执行不足”的问题。当前，多数研究将政策执行问题视为执行本身的问题，局限于“就执行而谈执行”。本文认为，政策执行问题更多是“执行之外”的因素所导致。为此，本文将观察视角前移至政策初始设计阶段，分别考察问题界定、政策设计对政策执行影响，并揭示其中的因果机制。

图2“前执行阶段”对禁牧休牧政策执行的影响及其机制

研究发现，政策初始设计阶段的各种问题，通过政策过程传导至执行阶段，加剧了政策执行的难度。一方面，从问题界定来看，政府通过主导“问题界定权”，实现对问题的权威性归因。与此同时，行政主导的问题归因，一定程度上忽视了其他行动主体的利益偏好，最终诱发政策执行中的行动者博弈，制约政策有效执行。另一方面，从政策设计来看，模糊性政策目标与单一手段之间的张力，容易将手段当成目标，导致政策执行的目标置换效应。而政策内容由于兼容性不足，忽视目标群体利益，脱离实际情形并带来“水土不服”现象，诱发政策对象的不遵从行为。同时，政策设计缺乏正向激励机制，衍生出与政策目标相悖的执行行为，致使政策执行趋于形式化。

以上研究发现为理解政策执行偏差提供一个新的观察视角，深度揭示了“前执行阶段”变量对后续政策执行的影响及其机制，完善并丰富了政策执行理论研究。同时，本研究进一步回应了中国现实中的政策执行难题。一是决策者在政策初始设计阶段就要充分考虑执行中可能出现的问题，全面、客观、准确进行问题界定，避免由于问题界定偏误导致后续政策执行的困难。对于草原退化问题界定，首先要明确问题性质、范围、涉及领域及相关利益行动者，并开展全面、综合的问题归因，确保问题归因以客观事实为支撑基础。比如，草原退化问题是由哪些因素所致？超载放牧在多大程度上导致草原退化？有何事实依据或实证支撑？这些问题，都需在问题归因阶段加以认真讨论。二是决策者要重视政策形成过程中多元行动者的利益偏好与政策需求。禁牧休牧政策执行困境，在很大程度上是由于牧民等行动者前期参与不足、相关利益未得到体现所引起的。因此在禁牧休牧政策设计阶段，要准确识别牧民及其利益偏好，适度地扩大政策参与范围与程度，科学分析判断政策执行的预期效果和各方面反应，建立利益包容机制，适度体现牧民政策偏好，满足其政策利益需求。其中，最主要的就是，建立开放的政策参与渠道，整个政策制定过程需多次、反复征求地方和牧民意见，让禁牧休牧政策不断“从群众中来到群众中去”，消除政策分歧，凝聚共识，为政策执行奠定有利基础。与此同时，设计有效的正向政策激励，通过前瞻性政策设计，从根本上降低政策执行摩擦与障碍。三是加强政策实施评估与政策反馈，及时纠正执行偏差。针对禁牧休牧政策执行困境，“要密切跟踪监测实施情况，及时了解政策实施效果和产生的影响，分析出现的新情况和新问题，有针对性地调整完善相关政策，确保其取得预期成效”。一方面，健全自上而下政策监督反馈渠道，林草主管部门要持续追踪禁牧休牧执行情况，及时发现执行存在的问题，并实施针对性政策纠偏。同时借助中央环保督察反馈，按图索骥开展政策执行纠偏工作。另一方面，畅通自下而上的政策执行反馈途径，地方政府定期收集牧民关于禁牧休牧政策执行意见建议、诉求抱怨等，自下而上沿着科层结构向上反馈。而且，国家林草主管部门通过搭建反馈渠道，比如在官网开设禁牧休牧政策执行专栏，及时收集汇总各地牧民反馈信息，梳理归纳政策执行共性问题，认真加以研究和完善，从而有效化解政策执行困境。

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