目 录
■财经政策与法规
【01】财政部发文敦促地方更大力度公开预决算
【02】银监会修农村中小金融机构办法 简化审批程序
【03】上交所提高QFII、RQFII持股比例至30%
■金融、证券、基金与投资
【04】中国式IPO注册制破题 券商投行盈利模式将生变
【05】创业板再融资拟设多道门槛
【06】中金提示高违约风险 关注12家债券发行人信用状况
【07】证监会两度约谈上市房企 房地产再融资开闸渐进
【08】绿地借壳引爆上海国资改革
■产经贸易 公司治理 法制信息等
【09】行政诉讼该不该调解
【10】最高法：储户存款被银行工作人员诈骗 银行全赔
■财经政策与法规
【01】财政部发文敦促地方更大力度公开预决算
财政部近日在官网发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，要求地方加大预决算公开力度，并对今年的公开做出具体规定。
分析人士指出，由于中央财政及中央部门预决算公开时间窗口也越来越近，此次财政部发出通知，也预示着今年财政公开力度将大于以往。
通知对公开的主体做了要求，明确负责编制政府或部门预决算信息的单位或部门都要公开预决算。除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门和单位都应当公开部门预决算。所有使用财政拨款安排“三公”经费支出的部门和单位都应公开财政拨款“三公”经费预决算。
对于公开的内容，通知明确，一是政府预算，应将经同级人大批准的政府预算报告、报表，以及相关说明全部公开；二是部门预算，应将同级财政部门批复的预算表全部公开，包括本级预算和所属单位预算在内的汇总预算；三是“三公”经费预算，各级财政部门公开本级“三公”经费财政拨款预算总额和分项数额，对增减变化的原因进行说明；四是决算公开原则上参照预算公开的范围、体例和内容。其中，“三公”经费决算公开要细化说明因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额，以及“三公”经费增减变化原因等信息。
此外，通知还明确，要妥善处理部门预算中的涉密信息。对部门预算中涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，依法不予公开。
针对社会各界对地方预决算公开越来越高的呼声，通知强调，今年要进一步细化地方政府预决算公开内容，政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目。
对于地方部门预决算，通知要求，今年一方面要扩大公开范围，除涉密部门外，地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算；另一方面也要细化地方部门预决算公开内容，除涉密内容外、部门预决算全部公开到支出功能分类的项级科目，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，研究将部门决算按经济分类公开。
此外，要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开，“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。
通知明确，地方预决算公开的时限为预决算批准（批复）后20个工作日内，公开时间应保持一致，每年集中时间将政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算等内容向社会公开，力争一天内公开完毕，各省原则上应于每年10月31日前完成。“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开。
此外，通知要求，各地公开应当以政府或部门门户网站等为主要形式，保持长期公开状态。同时，要在同级政府或财政部门门户网站上设立预决算公开专栏，汇总集中公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算等内容，方便查询监督。东方早报2014-3-19
【02】银监会修农村中小金融机构办法 简化审批程序
银监会近日发布了《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（以下简称《办法》），进一步简政放权，优化行政许可条件、标准和程序，释放机构经营活力，增强金融创新动力。
新修订的《办法》共130条，较之前减少了39条，充分体现了简政放权与加强监管的特点：
一是市场环境更加开放。为减少行政许可管制，激发市场主体活力，做到还权于市场，让权于社会，银监会加快将监管重点从事前审批转向过程监管和事后监督。在落实国务院已公布的取消和调整行政许可项目基础上，进一步减少行政审批，取消了农村中小金融机构筹建开业延期、证券投资基金托管、股票质押贷款业务和部分高管人员任职资格等13个审批项目。
二是审批程序更加简化。对确需保留的审批项目，着力优化审批流程，简化准入条件，最大限度地缩短行政许可链条，提高行政许可效率。如简化了农村商业银行和农村信用联社的组建条件，为各类资本参与农村金融体系建设提供便利；下放部分机构、业务和高管人员审批权限，为申请人提供快捷高效服务。
三是风险底线更加明确。按照“该放的权坚决放开到位，该管的事必须管住管好”的要求，银监会坚持以风险为本的监管理念，统筹把握简政放权与加强监管，平衡金融创新与风险防范。如在机构和业务准入条件中，明确了信息科技监管要求，促进提高信息科技风险管控水平；在对外投资条件方面，特别强化了风险识别、监测、分析和控制等要求，严防跨行业风险传染。
四是支农特色更加鲜明。将支农服务监管要求全面嵌入行政许可，实行准入正向激励，督促农村中小金融机构增强“三农”战略定力。如在机构设立及业务许可中，增加对农村金融发展战略和公司治理等方面的要求，推动差异化定位和特色化发展；放宽村镇银行在乡镇设立支行的条件，将设立支行的年限要求由开业后2年调整为半年，加快完善农村金融服务网络，提高金融服务均等化水平。
在新修订的《办法》实施过程中，银监会将紧紧围绕党中央和国务院的各项决策部署，按照“转变政府职能、促进改革转型、有序扩大开放、坚守风险底线”的原则，继续深入落实简政放权要求，规范行政许可行为，努力营造平等、透明、公正的政策环境，充分激发金融体系和市场主体的创新活力，在优化金融结构、防范金融风险、引领发展转型和服务实体经济方面发挥重要支撑和促进作用。中国新闻网2014-3-19
【03】上交所提高QFII、RQFII持股比例至30%
据上海证券交易所消息，根据中国证监会2012年7月、2013年3月发布的《关于实施〈合格境外机构投资者境内证券投资管理办法〉有关问题的规定》、《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》、《关于实施<人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法>的规定》的有关内容，该所已对《上海证券交易所合格境外机构投资者证券交易实施细则》进行了相应修订。本次修订放宽了相关合格机构投资者的投资范围和持股比例限制，并进一步完善了相关的监管制度。
鉴于合格境外机构投资者制度与人民币合格境外机构投资者制度在投资运作、持股比例、监管要求等诸多方面均较近似，上交所将合格境外机构投资者、人民币合格境外机构投资者一并纳入《实施细则》的规范范围，并将名称修改为《上海证券交易所合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者证券交易实施细则》。
在放宽投资范围方面，鉴于在当前资本市场加快对外开放的背景下，适当放宽合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者投资范围的时机已经成熟，修改后的《实施细则》第十二条以列举形式规定了其可投资于上交所的交易品种，除股票、债券、基金、权证外，新增了优先股、政策性金融债、资产支持证券、国债预发行交易等新品种。在放宽持股比例限制方面，根据证监会相关规定的修订内容，修改后的《实施细则》第十五条将所有境外投资者的持股限制由20%提高到30%，单个境外投资者的持股限制不变。同时，外国投资者对上市公司战略投资的，不受上述比例限制。同时，允许其开立多个证券账户，便利账户管理。修改后的《实施细则》第六条允许其可委托最多3家具有上交所会员资格的境内证券公司办理相关证券交易业务，每个证券账户只能指定在一家境内证券公司。
在完善监管制度方面，一是明确对合格投资者名下实际投资者的监管要求。修改后的《实施细则》第十一条明确，若发生可能影响正常交易秩序的异常交易行为，上交所可要求合格投资者及时报告名下实际投资者证券交易及其持股情况。同时，第十三条规定合格投资者应向其名下的实际投资者揭示投资风险和相关规范。二是明确证券公司对客户交易行为的管理职责。修改后的《实施细则》第七条，进一步明确了证券公司对客户违规交易行为的管理职责，并要求证券公司在委托代理协议中与合格投资者约定异常交易申报的处理方式。三是补充完善托管人的责任。修改后的《实施细则》明确托管人应当遵守法律法规、行政规章以及上交所业务规则，向上交所报备合格投资者基本信息、合格投资者托管人基本信息及委托交易的境内证券公司的基本信息。业内人士认为，上述的修订有助于防范类似“光大816事件”的风险。中国证券报2014-3-19
■金融 证券 基金与投资
【04】中国式IPO注册制破题 券商投行盈利模式将生变
去年3月，肖钢就任中国证监会主席，至今已经过去整整一年的时间。这一年当中，中国资本市场经历着重大变革，而注册制破题无疑是最受瞩目的热点之一。
2013年11月30日，证监会发布新股发行体制改革的意见，这标志停摆一年多的IPO再次开闸，而对券商来说，不仅仅意味着久违的承销保荐费用又能入袋为安，更重要的是，注册制改革渐行渐近，券商投行面临的考验也越来严峻。
前景是光明的，注册制落实肯定没问题，但细节要斟酌，例如，审核权放在哪里，交易所审核还是证监会审核。”中国法学会证券法研究会常务理事刘俊海表示。
中国证监会主席肖钢近日参加全国人大安徽代表团全团审议政府工作报告时表示，关于推进新股发行注册制改革的工作，证监会2014年的任务是结合十八届三中全会政府工作报告要求，研究新股发行注册制改革的方案，今年以内内可以完成。但他强调，正式实施要待证券法修改之后，今年肯定不会实施。
中投顾问金融行业研究员边晓瑜表示，新股发行注册制改革是股票市场改革的一记重拳，对整个资本市场产生的巨大影响不容忽视，券商则首当其冲。注册制改革的推进将降低券商的主体作用，其业务构成、收入来源都需要作出调整，以往靠证券经纪牟取暴利的时代一去不复返。同时，这对券商而言也是巨大的挑战，内部调整、业务优化过程中蕴藏着巨大的经济效益。
早在2013年11月15日，中共中央下发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中明确指出，完善金融市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资。
肖钢表示，新股发行审核制到注册制是一个逐渐的过程。
注册制是指证券发行申请人依法将与证券发行有关的一切信息和资料公开，制成法律文件，送交主管机构审查，主管机构只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种制度。
与核准制相比，注册制的特征是在该制度下证券发行审核机构只对注册文件进行形式审查，不进行实质判断。如果公开方式适当，证券管理机构不得以发行证券价格或其他条件非公平，或发行者提出的公司前景不尽合理等理由而拒绝注册。注册制主张事后控制。
在业界看来，注册制的核心是只要证券发行人提供的材料不存在虚假、误导或者遗漏，风险由投资者自担。
“注册制改革需要《证券法》的修改，需要一系列的配套改革措施和市场的逐步适应和过渡”，西部证券总裁祝健表示，从保护中小投资者的角度出发，从核准制到注册制不可能一步到位，而是一个循序渐进、逐步深化推进的过程。
“目前市场上对于注册制的理解有不少误区。”有业内人士对媒体表示，初期对于注册制的理解并不完善，甚至很多投资者一厢情愿认为注册制将是完全的监管审核让位给市场，其实并非如此。
“准确性、全面性、及时性要进行审核，但是不对这个公司的投资价值和持续的盈利能力做出判断，这个就是真正的还权于市场、还权于投资者。”肖钢称，这就是证监会实行注册制改革最核心的一点。
与此同时，有关部门在坚定不移推行注册制改革的同时，还会加强对信息披露的监管。
中投顾问金融行业研究员边晓瑜表示，注册制改革对于投行而言是利好消息，投行业务将会获得更多关注，普通企业与投行之间的联系会更多，国内投行的盈利模式也会发生转变，其会更加专注上市公司相关业务。以往投行在金融业的地位总被低估和忽略，注册的推行将使投行的影响力大大提升。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新指出，注册制度施行后，监管层主要精力由IPO审核转移到完善市场监管上来，执法重心转移到事后监督和信息披露上。注册制度将降低IPO门槛，有利于新股发行效率的提高，这一切跟国务院去行政化、取消审批制的改革思路是相符合的。
“一方面发行改革启动了存量IPO项目上市，有利于2014年券商投行业务收入的大幅增长。另一方面，注册制提升未来增量IPO项目的发行速度，投行项目数量有望增加。”某上市券商行业分析师表示，注册制改革助于综合实力强的券商发展，将赋予券商新股定价权、配售权，新股定价降低，可能会导致单笔承销费收入的减少。但考虑到保荐责任增加、包销难度提高等承销费收入的正面促进，预计单笔承销费收入下降幅度将有所缓解。对于投行等业务综合实力强的券商来说，将有望借此而提高机构客户粘性及市场份额。
于此同时，资料显示，目前全球范围内实施完全的发行注册制国家主要为美国和日本，而欧洲和中国香港则实行交易所行使审核权的核准制。从1999年至2013年的数据来看，美国的股票首次发行费率和再融资费率均高于欧洲、亚洲和中国。IPO费率上，2008年金融危机前美国的承销费率高于中国3个百分点，其后虽然有所下降但仍处于较高水平；再融资费率上，美国的费率维持在3.5%的水平，而中国的费率为1.5%-2%，实施核准制的欧洲费率同样低于美国。
有分析人士认为，从上述数据来看，证实了注册制下投行凭借更专业和高效的服务获取较高的发行费用收入，同时说明投行定价、销售和风险管理等专业能力将成为未来投行发展的决定因素。此外，注册制下的再融资业务规模显著高于核准制下的再融资规模。证券日报2014-3-19
【05】创业板再融资拟设多道门槛
从目前下发的版本来看，再融资管理办法设定了“5个门槛”：再融资管理办法要求拟申请公司，最近两年盈利；最近两年根据公司章程，履行了现金分红承诺；资产负债率高于30％；募投资金基本使用完毕，效果和进度与披露的基本一致；大股东、实际控制人未履行承诺的，不能参与认购。
在开板四年半后，创业板的再融资方案即将出炉。有券商知情人士透露，已在中国证监会内部和地方派出机构完成意见征求的创业板再融资方案，对拟申请再融资的创业板公司设置了几个门槛——包括盈利能力、现金分红、资产负债率等指标，其中资产负债率需高于30％以上。
有接近监管部门人士称，上市公司再融资审核权下放至沪深两市交易所已进行到最后阶段，就等待证监会寻找合适的发布时间点。“如果快的话，再融资方案或在月底公示，再融资的审核权也同时下放。”
据悉，最新的创业板再融资管理办法是与首次公开发行上市（IPO）管理办法同步进行制定和修订的。早在今年年初，该办法便已在证监会内部完成了意见征求。
上述券商人士称，再融资管理办法对可再融资的上市公司设定了条件门槛，并非所有创业板公司都能进行再融资。
从目前下发的版本来看，再融资管理办法设定了“5个门槛”。
再融资管理办法要求拟申请公司，最近两年盈利（适用扣除非经常性损益后就低原则）；最近两年根据公司章程，履行了现金分红承诺；资产负债率高于30％；募投资金基本使用完毕，效果和进度与披露的基本一致；大股东、实际控制人未履行承诺的，不能参与认购。
上述人士表示，此前监管机构曾设想将资产负债率指标定在“45％以上”，“后来业内反馈认为，这个指标过高，这样一来，就要将大部分创业板公司阻挡在再融资的大门外。”
Wind数据显示，截至2013年三季度末，近373家创业板公司中，资产负债率在45％以上的仅有39家，仅占10％。
某创业板上市公司董事长表示，正是因为创业板再融资一直没有开闸，在遇到一些较大的并购项目时，企业也不太敢出手。“如果要做高资产负债率，去问银行贷点款，不就搞上去了么。”
不过上述消息人士称，由于创业板公司在IPO的时候，发行价都比较高，“圈了很多钱，引起了市场的强烈不满。所以，募集资金使用这一条，估计监管层不会松口。”该人士说道，“再融资的开闸，一开始口径也会比较紧。社会反响不能太负面。”
创业板再融资办法将适用“小额快速”定向增发机制——单次发行不超过5000万元且不超过净资产10％；股东大会一次决策，多次发行；审核简化，监管机构在15日内作出核准与不核准的决定；12个月内总融资额不超过净资产的10％，若超过则不能使用“小额快速”机制。“小额快速”若向大股东、前十大股东、董监高配售，上市公司可自主销售，不用保荐机构和主承销商。
此外，定价机制更为灵活。若采取前一日均价发行的，将不设定股份锁定期。
对于“小额快速”定向增发机制，投行人士解读称，较适合刚上市且规模不大的创业板公司，“对于一些市值已堪比主板的公司而言，5000万元的融资额对他们并不适用。”他认为，较适合采用“小额快速”定增机制的，应为一些高科技类的轻资产公司，“这些公司多需要快速高效的融资。”
在今年全国“两会”期间，深圳证券交易所总经理宋丽萍表示，创业板再融资和退市制度是由中国证监会组织、深交所参与制定的，目前已基本完成。
创业板自2009年10月开板至今，监管层尚未发布板内公司的权益类再融资办法。虽然未有禁止，但在审核制度下，管理办法不出就意味着上市公司没有渠道进行股权再融资。
由此，创业板再融资一直以来以银行贷款、非公开发行债券等形式进行，但这类融资成本较高。如2012年5月乐视网宣布向6家机构投资者发行2亿元3年期私募公司债，主体及债项信用评级均为AA-，但票面利率高达9.99％。这意味着乐视网三年期间将付出6000万元财务费用，相当于公司一个季度净利润 。
虽然监管层尚未公布创业板再融资方案发布的明确时间点，但沪深两市交易所已经完成了再融资审核权下放的内部流程和环境测试。
但与此同时，在再融资办法即将出台之际，创业板的退市制度改革依然未果。全国“两会”期间，深圳证券交易所理事长陈东征说，今年内创业板退市制度改革不会出台。东方早报2014-3-19
【06】中金提示高违约风险关注12家债券发行人信用状况
中国境内债券市场出现首个债券违约案例后，将面临更多的违约风险。中金公司近日在《中国信用策略双周报》中列出未来的信用状况变化非常值得关注的12家债券发行人，认为以下发行人未来的信用状况变化非常值得关注，包括但不限于：华锐、天威、二重重工、赛维、熔盛、海翔、英利、中富、湘鄂、三安、银基、东华等。
中金公司认为，二季度利率风险让位于信用风险的格局不会根本改变，维持二季度负面信用事件高发的判断，而且风险未必仅局限于公司债市场。中金公司在年初的年度策略中提到，14年可能是目前为止中国信用债历史上违约风险最高的一年，其中3-5月由于债券到期量大，叠加年报披露期，是负面信用事件的高危期，目前仍维持这一判断。虽然在确保不出系统性风险的前提下，不至于发生整个行业或市场违约集中性爆发的情况，但不能排除再出第二单的可能。超日的违约使市场对民营发行人和券商承销的债券产生很大担忧，认为国企和银行承销债券仍然相对比较安全。如果未来出现国有企业或银行承销债券的违约，对市场的影响将明显超过超日债。证券时报2014-3-19
【07】证监会两度约谈上市房企房地产再融资开闸渐进
房企再融资是否出现松动迹象？绿地集团借壳金丰投资带给市场许多联想空间。继2013年三季度，新湖中宝公布再融资预案，截至日前，已经有40家左右上市房企发布再融资预案，仅2014年以来，就有苏州高新、中国武夷和浦东金桥等5家上市房企发布预案。
根据统计数据发现，扣除资产重组的情况，仅现金认购的额度就达到近900亿元，这也反映了目前亟待政策开闸的房企融资规模。
“就怕上海绿地借壳金丰投资是特案特办。”3月18日，北京某上市房企高管受访时指出。这种说法并非过度担忧，该案被认为是上海国资改革背景下企业重组的典型案例，可能并不能反映目前监管层对于房企再融资的整体方向。
上述房企还透露，此前证监会已经两次邀请相关房企开会，讨论关于房企再融资的事宜。“会议并非一对一约见，证监会也在推进这个事，不过具体的方向性意见尚无发布。”
实际上继两年前或者更早些时候，出于房地产市场的调控目的，证监会一直对房企借壳上市要求严苛，相关的资本运作案例因此持续低迷。更早些时候的2010年8月起，也实质性地关闭了地产股直接融资大门。
从2013年6月份，金丰投资因筹划重组停牌，至今已经8个多月时间，这也显示出这番借壳操作并不顺畅。
也是基于金丰投资重组案例，证监会突破了地产股“不得借壳”的惯例，有业内人士猜测，下一步监管层可能在地产重组、房企再融资、房企A股上市等方面，予以开闸。
实际上除了绿地借壳金丰投资之外，包括东华实业、广宇发展和银润投资等均在2013年底，推出了资产重组的预案，拟通过资产置换股权的模式实施定向增发。
而在再融资方面，推出现金认购定向增发的上市房企则达到30余家，现金认购项目规模达到850亿元，现金认购+资产认购的项目额度达到40亿元，这也显示出，等待新政开闸的房企再融资规模达到近900亿元。
但认为绿地借壳金丰投资属于特事特办的并非仅有上述一家房企高管，3月18日，多位业内人士均持相似的观点。
不过上述房企高管同时指出，此前证监会曾两次约谈该公司的财务总监和董秘等，洽谈关于再融资的事宜，而且均是多家推出再融资预案的房企一起约谈，总的态度仍是在推进再融资事宜。这也显示出政策上仍然存在一定的可能。
“国土部门对我们再融资的方案已经无条件通过。”另一家北京上市房企人士透露，不过从方案进程来看，尽管预案发布已经达6个月时间，目前再融资方案仍无实际推进，症结仍是卡在证监会审核环节。
目前多数进展仍是股东大会通过或董事会通过，只有荣盛发展撤回了申请停止实施，其它公司仍在等待政策面更进一步的消息。
“仅从绿地案例推测再融资实质性开闸为时尚早。”同一天，华北另一家房企高管受访时同样指出。上述房企进来已经选择项目公司股权融资或土地质押融资等模式，缓解了资金链的压力。
而从近期金融机构推出的房地产融资产品来看，个别产品100万起点认购的年收益已经达到11%，这或意味着房企其他渠道的融资成本仍高。21世纪经济报道2014-3-19
【08】绿地借壳引爆上海国资改革
继去年12月份率先发布地方版国企改革方案，上海国资委实施国企改革再次一马当先。3月18日，金丰投资正式复牌，经过长达数月的马拉松拉锯战，其重组方案终于尘埃落定。
在方案中，金丰投资拟通过资产置换和发行股份购买资产方式进行重组，拟置出资产预估值为23亿元，拟注入资产为绿地集团100%股权，预估值达655亿元，金丰投资以每股5.58元价格定向增发113.26亿元用于支付资产置换差价。
本轮交易完成后，绿地集团通过借壳上市的方式最终实现资本运作目标，在新架构中，上海地产集团及其全资子公司中星集团、上海城投总公司、上海格林兰持股比例较为接近，且均不超过30%。
投中研究院高级分析师宋绍奎表示，这意味着重组后的上市公司将成为上海市国资系统中的多元化混合所有制企业，至此上海国资委对绿地集团的改革圆满实现阶段性目标。作为上海国资管理改革的代表性案例，绿地集团的混合所有制尝试及资本化运作探索为上海乃至其他地区后续推进国资改革起到很好的示范作用。
当前国内开展国资管理改革的呼声日渐高涨，其中以上海为代表的“淡马锡”模式、以广州为代表的“淡马锡叠加大规模资产注入”模式与江苏“后淡马锡”模式受到各方密切关注，未来各地的改革模式必将以这三种模式为基础因地制宜开展更深入探索。
投中研究院认为，从投资角度来看，在国资改革的大背景下，类似案例操作有望得到地方政府的强有力支持，大规模并购重组稍后将在一线城市有望进一步推广，并在二、三线城市逐步酝酿试点。此外，从企业类别看，限于繁杂的审批流程，市属国企在此轮浪潮中将承担主要参与角色，省属国企次之，而央企的动作将呈现个例化特点，较难批量开展。证券日报2014-3-19
■产经贸易 公司治理 法制信息等
【09】行政诉讼该不该调解
我国现行行政诉讼法第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但第六十七条又规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”可见，立法本意是仅仅将调解范围限制在行政赔偿诉讼中。
随着时代的发展，在司法实践中，行政诉讼早已以各种变通手段突破了法律的限定。究竟在行政诉讼中是否适用调解？如果适用，应建立什么样的调解机制？
行政诉讼法实施23年来，大量行政案件变相适用调解方式解决争议已成为公开的秘密，不允许调解的规定早已名存实亡。
2008年9月，山西张大伯依法取得3亩集体土地使用权，使用期限为10年。可没想到，2012年9月，当地政府决定征收100亩集体土地为建设用地，其中包括张大伯的3亩地。因地上附着物补偿与县国土局未达成协议，张大伯将当地政府告上法庭，请求撤销政府作出的批准征地行为。
法院受理后，经调查发现，征地符合城市规划要求，但征地程序存在瑕疵。对于一个只是在程序上有瑕疵的行政行为，可以作出维持的决定，以维护政府的权威，但矛盾很可能激化；如果从严格依法行政的角度，也可以作出撤销的决定。但需要重新办理征地手续，这样也会给政府带来经济损失，且影响城市建设进度。简单维持或撤销都不利于问题的解决，如何才能两全其美？办案法官了解到，张大伯的要求其实只是想增加补偿，经过与国土局和张大伯多次协调沟通，最终使双方就征地补偿达成协议。张大伯向法院撤回起诉，双方对处理结果都满意。
尽管法律规定行政诉讼不能适用调解，但实践中，像这样的案件还不乏其例。
多年来，法院在行政审判中积极采取协调和解的方式解决行政争议，法官在庭审前或庭审中做双方当事人的工作，或说服行政机关改变具体行政行为，行政相对人认可这种改变而撤诉，或说服行政相对人服从行政机关的具体行政行为，主动撤诉，法院通过原告撤诉而不是通过调解结案。这种以协调和解取代调解的方式使不少行政案件的处理取得了案结事了的较好效果。
2007年，最高人民法院召开的第五次全国行政审判工作会议肯定了这种作法，在全国推广协调和解解决行政争议的经验。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，法院当时之所以认同 “协调和解”，是因为行政诉讼法规定法院审理行政案件不适用调解。如果法院称 “调解”，可能有违法之嫌。他建议，全国人大常委会修改行政诉讼法，通过法律确立调解制度，而不应采取规避法律的方式，用“协调和解”取代“调解”。
专家认为，与其让这种变相的“协调和解”成为规避法律的工具，不如从立法上加以规范，以消弭理论与实践脱节带来的尴尬，让调解制度堂而皇之地从“地下”走到“地上”。
作为现行行政诉讼法起草人之一，姜明安介绍，在立法之初，对行政诉讼是否应适用调解，存在较大争议。主张适用调解的人认为，调解有利于尽快解决纠纷，化解双方之间的矛盾；反对者则认为，行政机关是代表国家，不得自行任意处分国家的实体利益，同时，行政机关有可能以牺牲国家利益和社会公共利益来换取对方撤诉。最后，立法机关采纳了后一种意见：行政诉讼不适用调解。
姜明安指出，这样的规定在实践中存在弊端。因为行政诉讼除了具有对行政机关违法行政的监督功能和对行政相对人的救济功能外，其基本功能应是解决争议。要实质解决争议，真正达到案结事了的目的，有些案件适用调解可能比判决效果要好得多。
现行行政诉讼法禁止调解，既不利于双方争议的及时有效解决，也不利于案结事了。构建我国行政诉讼调解制度，将调解结案作为法定的结案方式，赋予调解书与判决书同等的法律效力，是接受采访的官员学者的一种共识。
明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官的自由裁量权。
中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川认为，鉴于行政诉讼实践中已大量存在司法调解，构建更有力度的行政诉讼调解机制已有经验基础，建议行诉法修正案草案对调解原则、程序等作出更明确的如下规定：“人民法院审理行政案件，一般不适用调解，但是行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件以及适合运用调解方式解决行政争议的案件除外。调解应遵循当事人自愿原则。具体的调解范围、调解方式、调解程序、调解适用、调解限制等，由最高人民法院作出规定。”
姜明安强调，行政诉讼不同于民事诉讼，行政诉讼引入调解应有一定条件限制。他举例，对于那些法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为，不能适用调解。
在姜明安看来，行政诉讼不同于民事诉讼。行政诉讼不仅涉及当事人利益，而且涉及国家和社会公益，如果一味强调协调或调解，就有可能牺牲国家和社会公益。他说，近几年，有的地方将“协调率”作为考核行政法官的一项指标，导致行政法官忽视行政诉讼的根本目的，以协调为办案中心。“我反对在行政诉讼中无限制实行调解和协调。调解、协调只能有限地适用于审理具体行政行为的案件，如行政给付、行政征收、行政处罚、行政强制措施和行政执行案件等。”
姜明安建议，将行政诉讼法第五十条修改为“人民法院审理行政案件，可适用调解，可调解的行政案件的范围和调解程序由最高人民法院以司法解释的方式确定。”同时，他还提出适用调解的案件必须满足三个条件：一是法律法规赋予了行政机关处理相应事项的一定裁量空间，羁束行政行为的案件不适用调解或协调；二是当事人自愿，调解或协调不能强制；三是要合法，法官不能超越法律法规的明确规定进行调解或协调，调解或协调不能违反法律法规的基本原则和精神。
全国人大常委会委员、天津市人大常委会副主任史莲喜则提出，将行政诉讼法第五十条修改为“人民法院在行政案件审理过程中，可以根据自愿合法的原则，在查明事实、分清责任的基础上，对行政机关依法有权裁量处分的事项进行调解。”她的理由是，社会转型期的矛盾复杂、多样，单纯采取裁判方式难以化解争议，应建立多元化的纠纷解决机制。“在行政诉讼实践中存在大量变相的调解行为，这可以说是积累了很好的经验，希望能够吸纳。”人民日报2014-3-19
【10】最高法：储户存款被银行工作人员诈骗银行全赔
最高人民法院日前发布了11个保障民生典型案例，对各级法院统一适用法律、裁判标准具有指导意义。其中，俞建水状告工商银行归还2500万储蓄存款合同纠纷案，对于储户在银行存款被犯罪分子通过内外勾结方式诈骗，银行是否要承担责任给出了判例范本。
2008年5月上旬，案外人徐某和被告工行鞍山路支行客户经理陈某虚构该行销售年息高达20%的一年期定期储蓄产品，诱骗原告俞建水前往该行存款。在办理开户手续时，陈某偷偷代原告开通了“网上银行”并领取了U盾，却仅将一张银行卡及一本加盖被告工行鞍山路支行印章的理财金账户活期对账簿交由原告。次日，俞建水在自动存款机和银行柜面分别向系争账户存入500元及200元。同月14日，原告与陈某、徐某签订一份《委托书》，约定由原告存入被告工行杨浦支行2500万元，期限一年，不提前支取，不转移，不挂失。陈某假冒被告委托代理人在该合同上签字，并利用职务之便，在合同上偷盖了工行杨浦支行的业务章。当日，原告将2091万元存入上述账户，徐某则将承诺的所谓“高额息差”409万元转入该账户。当日下午，徐某即利用冒领的U盾登录网上银行，将2500万元转账支取后供个人挥霍。事发后，徐某、陈某等人因诈骗罪被法院判刑。原告以存单到期被告未兑付为由起诉至上海市杨浦区人民法院，请求法院判令两被告兑付其存款本金2500万元及相应利息。
上海市第二中级人民法院二审认为，相对于普通储户而言，银行更有条件防范犯罪分子利用银行实施的犯罪，故银行应当制定完善的业务规范，并严格遵守规范，尽可能避免风险，确保储户的存款安全，维护储户的合法权益。但是，如储户事先明知可能发生不法侵害却未采取必要的防范措施，或故意违反储蓄机构必要的安全规章制度而导致其财产受损，且该过错与损害结果之间存在因果关系的，则储户应当在其过错范围内承担相应的责任。
陈某身为银行工作人员，却勾结犯罪分子徐某，利用工作便利，违反存款操作流程，擅自为原告开立网上银行，并领取U盾交由徐某，导致涉案款项被骗取。被告工行鞍山路支行在工作人员管理、营业场所管理以及存款业务操作流程等方面均存在明显过错，且该过错与存款被骗具有相当的因果关系。俞建水虽然受案外人虚构的高额报酬所诱惑而去工行鞍山路支行处开户、存款，但只要工行鞍山路支行与俞建水均按照规定的开户流程办理开户业务，案外人徐某就无法获取与俞建水账户相关联的U盾，更无法在俞建水不知情的情况下从其账户将资金转至他人账户。故俞建水的存款目的与存款被骗取之间并无直接因果关系。而且，俞建水于存款前，在自动存款机和银行柜面分别向系争账户存入500元及200元，查询确认上述款项确实已存入其账户后才向该账户存入2091万元；存款后，俞建水亦始终妥善保管存折，显然其已尽合理注意义务。因此，俞建水与被告工行鞍山路支行的储蓄存款合同关系合法有效，银行应当承担向原告返还存款本息的责任。
原告账户所存入的2500万元中409万元系犯罪分子存入，属于为骗取原告账户控制权而支付的高额利息，故两被告返还的存款本金时应予扣除，并应按同期活期存款利率支付相应利息。在储蓄存款合同关系中，储户将存款存入银行后，资金所有权即归属于银行，储户则享有依据储蓄存款合同向银行主张本息的债权。因此，犯罪分子利用储户账户控制权骗划资金后，追赃所得的资金款项所有权应当归属银行。俞建水未领取追赃款的行为并不影响其依据储蓄存款合同法律关系向两被告主张债权。据此，法院判令两被告返还俞建水存款本金2091万元及相应利息。
近年来，储户的银行存款被犯罪分子通过内外勾结等方式诈骗而致涉讼的案件时有发生。本案是一起因银行工作人员内外勾结，以高息揽储业务引诱储户与银行建立储蓄存款合同关系，进而骗划存款资金，引发银行与储户之间储蓄存款合同纠纷的典型案例。本案审理的关键在于银行与储户对存款被骗导致的损失是否具有过错，以及如何承担与其过错相适应的责任。本案中，法院结合储蓄存款合同的性质特点、货币资金所有权的变动、银行履行合同义务的情况以及原告过错与损失结果之间的关联性，认定银行应当按照合同约定对储户的存款本金及利息损失承担全部责任，较好地维护了储户作为金融消费者的合法权益，对促进银行规范交易流程、加强管理具有重要意义。本案的判决充分体现和发挥了司法判决对金融市场的规范导向作用。法制日报2014-3-19
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