我国长期以来实行城乡二元化的土地制度，在现行法律体制下，集体土地物权权能受到极大限制。实行农村土地制度改革对于破解当前城乡二元结构具有重要意义，是国家长期以来改革聚焦的重点，也是新型城镇化发展战略中涉及体制机制改革的重要内容。十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中涉及到的一个重要问题就是城乡土地制度改革问题,这些改革举措的落地实施将对城乡土地市场及现有格局起到调整作用。事实上，十七届三中全会以来全国各地对于农村土地制度改革的探索从未间断，实践中发现了一些问题，也积累了有益的成果。成都市是全国首批统筹城乡综合配套改革试验区，从2003年就开始了城乡统筹改革探索，2008年启动农村产权制度改革，至2010年在全市范围内基本完成了农村产权的确权颁证，并在此基础上开展了一系列有关农村土地流转制度的改革探索，近年来成都市又提出了“五大兴市战略”作为新阶段改革发展的指引。本文中，我们将以成都试验区的经验做法为例，针对农村土地承包经营权规模流转、集体建设用地使用权流转及农村产权抵押融资三个方面，对其中涉及的法律问题进行分析和讨论，以期为切实推进农村土地制度改革提供一些思路。
一、农村土地承包经营权规模流转问题
我国传统农业经营方式是在家庭承包经营制度之上形成的以家庭生产为主的小农兼业经济，具有小规模分散经营的特征，这种小规模的农业生产方式严重制约了我国农业向现代化农业的转变。即，问题并不在于土地承包经营制度本身，而在于由此形成的小农分散经营形式。
土地承包经营制度是由我国《宪法》确定的农村基本经营制度，这种制度有效的维持和保障了农民的土地使用权，也在一定时期内为农村经济和社会的发展带来巨大的动力和成效。目前，如何在继续保持承包经营权长期稳定的前提下破除小农生产经营方式，推进现代化农业的发展是需要解决的问题。社会资本参与农业经营是当前实现农业生产规模化的重要方式，其中亦涉及到土地承包经营权流转相关重要法律问题。
（一）农村土地承包经营权流转相关法律规定
《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定了土地承包经营权流转的几种方式，包括转让、转包、互换、入股、出租等。其中：
转让是承包经营权的整体让渡，涉及到承包人和承包关系的变更，因此受让人应当符合法律对于承包人主体资格的规定。除法律规定的以其他方式承包的“四荒地”以外，家庭承包方式的承包人均应当是农户。
转包是承包经营权的再次转移，是本集体组织内部各承包户在不改变原承包关系的基础上对承包地经营权的内部调整。转包后，接包方对承包方负责，承包方对发包方负责。接包方应当是本集体经济组织的其他农户。
互换是本集体经济组织内部承包户为方便耕作或其他需要，对承包地进行交换，承包经营权也发生相应交换。互换双方均应为本集体经济组织成员。
入股方式根据承包类型的不同分为两种形式，一是家庭承包经营的承包方之间为了发展经营而以承包经营权入股联合从事农业合作生产经营，其合作模式主要为合作社；二是家庭承包经营以外的其他土地承包经营可将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等从事农业生产经营。
出租则是承包人对承包经营权实施租赁，原承包关系不变，承租人对承包人负责。承租人可以是农户，也可以是其他具备农业经营能力的主体。但是最长租赁期限不能超过法律规定的二十年期限。
由此可知，社会资本要通过土地流转实现土地的集中连片及规模进行，在现行法律规定下能够采取的流转方式主要通过租赁，在承包关系不变的前提下取得不超过二十年的土地使用权。
（二）社会资本参与规模化土地流转涉及的法律问题分析
农民的承包地以出租方式流转给企业进行集中经营之后，虽然承包人还是农户，但实际的使用权已经不再属于农户，即农户不再直接实施经营生产。实践中通常出现两种情况，一种是农民受雇于规模经营者，成为农业雇工从事农业生产，这可能会打消农民的生产积极性；一种则是完全脱离农业生产，谋求其他生存来源或仅靠一点微薄的租金为生。在此过程中，由于信息不对称、当地农户谈判能力弱、地方政府服务不到位、村委会代位越权的情况下，农户往往无法处于一个公平的地位参与流转，其无法在是否流转、如何流转、流转价格、流转期限等问题上体现真实意愿，合法权益受到侵害。
对此我们认为，社会资本实施土地承包经营权流转并实施规模化经营对于打破现有小规模农业分散经营格局、引入社会资金改善现有传统农业种植模式、实现农业生产科技化与机械化具有促进作用。但是，在打破原有格局的过程中，能否切实保护承包经营权人的合法权益、会否侵害农村集体经济组织的利益是需要关注的重点。
1、农村土地承包经营权的规模流转并不违背现行法律的规定。
《物权法》第117条规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。土地承包经营权是一种重要的用益物权，法律赋予了承包经营权人自主经营、自愿流转、获得收益的权利。尤其是在土地承包经营权经确权颁证以后，其产权权利的一个重要体现就是由农户自主决定是否流转、如何流转。因此，在符合平等自愿的前提下，允许工商企业租赁农户的承包地本身是符合法律规定的，也符合促进生产要素在城乡之间自由流动的要求。
同时，根据《农村土地承包法》相关规定，允许在承包期限内将承包地出租给具有农业经营能力的其他单位或个人进行生产经营，允许发包方或其他中介组织在接受农户书面委托的前提下组织流转承包土地。这就表明了将土地承包经营权通过租赁方式对外规模流转本身符合法律规定，但重要的是如何在流转过程中保护农民的尊重农民的产权权利，保护农民的合法权益不受侵害，而并非对委托规模流转这种形式进行限制。
2、对于规模化流转中可能出现的侵权问题应当正确认识。
2001年，中央出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》（中发[2001]18号）其中规定：“企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”对此我们认为，中央出台该文件的目的一方面是为了稳定和完善土地承包关系，保护农户的土地承包经营权，避免和纠正违背农民意愿、损害农民利益的现象，避免农民丧失土地无生活保障；另一方面是为了避免地方政府或工商企业借规模流转之名圈占耕地或改变土地用途，造成流转土地的“非农化”和“非粮化”，甚至违法进行房地产开发建设。这些问题在城乡一体化的建设过程中应该得到正确认识：
一方面，承包地是农民赖以生存的重要生产要素，农户依法获得的土地承包经营权受到法律保护。但农户在农业经营活动中同时又处于弱势地位，村集体、村委会借少数服从多数之名或其他理由强迫农户流转土地承包经营权的现象屡见不鲜。但这是在流转过程中可能发生的侵权行为，而不是因为工商资本下乡参与农业经营的必然结果。对此应该解决的是如何规范流转程序，在流转过程中切实尊重和保护农民权益的问题，而非因为可能存在侵权行为而否定了工商资本通过规模流转参与农业经营的行为本身。
二是在城乡二元体制下，农村产权权利同时又被赋予了身份属性和社会保障功能财产权利，农民没有其他的生活来源和保障。一旦将土地承包经营权对外流转，就可能面临丧失生活基本保障的风险。这就需要建立一套新的保障体系来剥离农村土地等重要农村资产长期以来被赋予的身份属性和社会保障功能。2011年7月《社会保险法》正式生效，这表明国家已经在逐步建立另外一套社会保障体系来替代土地原有的社会保障功能。
三是部分地方热衷于推进规模经营的目的是为了变相解决日益突出的城市建设用地紧张问题。一些公司企业借助地方政府的招商引资政策，大肆圈占农民耕地，出现了土地流转价格过低，流转期限过长等情况，甚至有的还违反土地用途管制规定，擅自改变用途，使流转的土地呈现“非农化”、“非粮化”等现象，危及粮食安全。这就涉及到土地违法的问题。我们认为，避免土地违法行为的发生需要加强行政监督管理。一方面地方政府需要自觉自律，坚决不碰土地违法的红线；另一方面，相关行政部门要加强监督管理力度，对工商企业进行严格的资质审查、对项目的实施持续进行监督管理，一旦发现土地违法行为，或接到相关举报，要立即查处，有效避免土地违法行为，保证土地规模经营的良性运行。
（三）成都市探索土地适度规模经营的做法及评析
成都市在深化农村产权制度改革、对农村土地承包经营权进行确权颁证的基础上，探索了多种方式的土地流转长效机制，包括土地股份合作社经营模式、土地股份公司经营模式、家庭适度规模经营模式、“土地银行”经营模式、业主租赁经营模式、“大园区+小业主”经营模式和“两股一改”经营模式等。其中，由社会工商企业为主导进行投资开发的“业主租赁经营模式”是被广泛采用的一种模式，例如金堂县紫色作物产业示范园、郫县安德镇中国川菜产业园、都江堰德宏农业发展有限公司等都采取了这种模式。成都市所开展的一系列城乡统筹改革措施，一定程度上为上述做法提供了基础和保障。
首先，成都市在农村产权制度改革阶段完成了土地承包经营权的确权颁证，农户具有产权保障的基础。凭借权利证书，明确了农户的权利人身份，农户有权自主决定是否参与流转。此外，在土地规模流转这类涉及村民基本权利的问题上，成都市要求严格规范程序，包括组织农户就土地流转的相关事宜召开村民（代表）会议进行商议、由农户向村集体出具土地流转的授权委托书、对土地流转的相关问题进行公示等等。在透明、公开的程序之下，基本保证了农民的权益不受侵害。
其次，2010年11月，成都市出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，以统一城乡户籍为基础，建立了一整套统一的城乡公共服务保障体系。一方面打破了户籍制度的制约，允许农民持证进城就业，即农民在流转土地后，可以自由选择受雇于业主继续进行农业耕作获得报酬，或进城自行谋职工作，从一定程度上剥离了农民对于土地赖以生存的依附；另一方面，建立了城乡统一的社会保险制度和统一的低保标准，这也从一定程度上剥离了土地的社会保障功能，解决了农民流转土地之后的生计和社会保障问题。
当然，除上述问题外，实践中还有一些现实问题需要关注。例如对于农民流转土地之后，可能影响进行农业生产积极性的问题，我们认为这需要在业主在生产组织管理层面考虑解决相关问题。如参照现有的企业管理制度，建立起一套完善的员工激励机制；或根据农村的实际情况，组建专业社团，组织农民学习生产知识，并在企业和农民之间起到搭建起沟通的桥梁，都能够从一定程度上解决此问题。后一种组建社团的方法，在成都市新津县兴义镇现代有机农场建设项目中已经得以开展，并取得了良好的效果。
二、集体建设用地使用权流转问题
任何产业的发展都需要足够资金的支持，包括农业的生产经营，同样需要足够的资本。在我国目前的体制之下，农业生产的资金来源主要有两个方面，一是国家支持，政府投入；二是依靠社会资本进行投资。但是这两个来源对于农民集体和农民个人来说都是外界的投入，是一种被动的获取，具有不确定性。集体和农民个人自身没有足够的资本自行从事农业开发经营或用于改善生活环境，但这并不是说集体和农民个人没有财产，相反，由于我国的所有制基础是全民所有制和集体所有制，农民集体和农民个人拥有较为丰富的资源和财产，其中土地和房屋就是最有价值的不动产。但在现有城乡二元结构和现行法律制度之下，集体土地所有权权能存在缺陷，集体土地使用权无法自由流转或实施开发利用，造成了农村集体土地所有权同城市国有土地所有权“同名不同权”，阻碍了城乡一体的土地要素市场形成，阻碍了农村资产向资本的有效转化。
（一）对我国现有集体建设用地流转制度的法律分析
1、现行法律规定下，集体建设用地流转受限。
根据土地用途的不同，集体建设用地一般分为集体经营性建设用地、集体公益、公共建设用地及农民宅基地。现行法律规定下，无论何种建设用地，其流转都受到限制。根据土地管理法第63条之规定，集体土地使用权除因乡镇企业破产致使建设用地发生转移的以外，不得流转用于非农建设；第62条同时规定宅基地使用权流转后不得再申请宅基地。
我国实行社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农民集体的财产归集体所有，由集体实行自治管理。其中，土地是农民集体最有价值的资产，也是农民赖以生存的生产资料，其不仅是一种财产权利，更重要的是承载了对农民的生存保障作用，供农民居住、生活，进行自治管理，从事生产劳作，尤其是宅基地，一旦对外流转了，农民就可能面临流离失所的风险。并且在城乡二元化的户籍制度之下，农民迁往城市居住生活本身就面临种种限制，农民要生活、要获得收益，只能依赖于自身本身所有的土地。另一方面，流转本身是一种市场行为，流转主体应当承担因此市场行为而可能带来的种种风险，而在城乡二元体制之下，城乡统一的用地市场未能建立，农民集体也无法承担相应的市场风险。
从法律属性上来看，土地使用权是一种财产权利，属于用益物权，其权利人应当享有占有、使用和收益的权利，《土地管理法》第二条也明确规定：“土地使用权可以流转”。但恰恰又是《土地管理法》对集体建设用地使用权的权能进行了限制，集体建设用地使用权不能流转用于非农建设，这与《物权法》对用益物权的权能规定相矛盾。而我国《物权法》对集体建设用地的规定却是参照《土地管理法》的规定。应该看到，《土地管理法》是基于城乡二元体制、农民除了土地之外没有其他生活保障和来源的前提下制定的，相关的条款规定不仅限制了集体建设用地使用权这种财产权利的权能，同时也可能因此制约城乡一体化建设用地市场的构建，阻碍农村资产的有效盘活。
2、集体经营性建设用地使用权流转已逐步放开试点探索。
集体经营性建设用地是相对于集体公益、公共建设用地及农民宅基地而言的集体建设用地。尽管《土地管理法》中概括性的规定了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是按照近年来中共中央、国务院以及国土资源部出台的政策文件，如2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过），依法取得的集体经营性建设用地使用权在符合规划的前提下可以进行流转，但不得用于房地产开发、高尔夫球场建设和其他法律法规禁止的用途。
有条件的放开集体建设用地使用权的流转对于建立城乡统一的建设用地市场的要求已经迈出了一大步，但是其中仍然存在一些问题，即由于没有相应配套的规范，集体经营性建设用地流转在操作层面仍然存在问题。由谁管、怎么管、怎么实施，都没有进行明确。而国家之所以没有制定相应的配套文件，是由于没有上位法的依据，即在《土地管理法》没有修改的前提下，无法制定相应的配套文件，只能由各个试点区域自行制定规则，自行摸索。
3、农村宅基地使用权流转仍然受到法律严格限制。
虽然《土地管理法》中并未明确规定宅基地使用权是否可以流转，但规定农民出租或出让房屋后不得再申请宅基地。但国务院、国土资源部多次发文规定禁止宅基地使用权向城镇居民流转，即不允许城镇居民购置宅基地；且宅基地使用权流转后不得再申请宅基地（无论是转让还是出租）。事实上这就禁止了城镇居民以转让方式取得宅基地使用权，进而限制了其地上附着的农村房屋所有权的让渡。
政策法规做这样的规定，其目的在于保护农民的基本居住权利。前文已述，在城乡分割的二元户籍制度之下，农民到城镇居住、就业，乃至受教育等相关权利都受到一定制约，而农村也尚未建立起完善的社会保障体系，农民乃以生存的就是集体所有的土地。宅基地是供农民家庭修建住宅所用的，是农民获得稳定生活最基本、最重要的资产。一旦失去了宅基地和房屋，农民乃至其整个家庭都可能将失去家园，最终流离失所，成为社会的不稳定因素。
在现行法律体制下，宅基地使用权的转让本身也面临种种阻碍：
（1）宅基地使用权的取得本身具有身份性、无偿性和福利性和无期限性。《物权法》第一百五十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。由此可知，宅基地是村民基于其集体经济组织成员身份，通过向集体申请而分配获得的。相较于国有建设用地的取得来说，本身具有无偿性、身份性、福利性和无期限性等的特点。较之一般情况下需通过缴纳出让金才能取得、并具有使用期限的国有建设用地使用权来讲，宅基地使用权是一种不完全的用益物权，不具备身份条件的主体，即本集体经济组织之外的人员无法取得宅基地使用权。
（2）正是由于宅基地使用权具有身份性和福利性，其进入流转市场存在重重障碍。要成为能够进入市场进行自由流转的生产要素，首先必须是与身份属性相剥离的完全财产权利，其次权利主体应当具备承担市场风险的能力。但在现有的城乡二元化的经济体制之下，在相关配套保障措施尚未建立的情况下，受现行法律法规的制约，宅基地使用权要实现自由流转，存在重重障碍。
（3）根据“房随地走”的原则，宅基地使用权的流转限制还制约了农村房屋的自由流转。农民对于房屋享有所有权，按照《物权法》的规定应当享有占有、使用、收益和处分的权利。但出让房屋所有权意味着其所附着于之上的土地使用权也将一并转让，在现行法律规定下如果受让对象是城镇居民那么就无法实现。而农村集体经济组织内部农户由于本身都有申请宅基地的权利，其相互之间进行农村房屋买卖的需求不高，意义不大。
在现行政策法律体制下，房屋和宅基地作为农户所有的最有价值的不动产，尚不能实现自由流转，一方面阻碍了农村生产要素的有效盘活及城乡统一的用地市场的建立，但另一方面，在相关保障机制及城乡要素流转市场尚未完善的前提下，也需要考虑到改革推进与维系农村社会稳定之间的关系。
（二）成都市集体建设用地使用权流转改革探索做法与评析
成都市为探索集体建设用地使用权的流转，先后出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《成都市集体建设用地使用权流转程序规定》、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》等系列文件对集体建设用地使用权的流转方式进行规范。其中的创新点主要有以下几处：
一是流转用途：集体建设用地可以流转用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房。
二是实行最低保护价制度：区（市）县人民政府应当制定并公布集体建设用地基准地价和集体建设用地使用权流转最低保护价，并根据城镇发展和土地市场状况，对基准地价和最低保护价适时调整；集体建设用地使用权流转价格不得低于政府公布的该区域的集体建设用地使用权流转最低保护价。
三是宅基地使用权流转：允许宅基地使用权的流转，但转让、出租宅基地后，不得再申请。
上述做法是对现有农村集体建设用地制度的大胆创新。对此我们认为：
1、成都市的集体建设用地使用权流转改革探索是在确权颁证的前提下进行的。通过对集体建设用地使用权（宅基地使用权）的确权颁证，明晰了产权权利，为建设用地使用权在流转中的权利保护奠定了基础，并提供了依据。
2、国家相关政策精神已经认可了集体经营性建设用地在符合规划的前提下进行流转的做法，但并未制定具体的实施办法。成都市根据自身的具体情况，结合前一阶段农村产权制度改革的成果，制定了具体的集体建设用地使用权流转交易办法，并构建了集体建设用地的流转平台和一系列保障措施，为集体建设用地使用权的流转实施提供了可行性，并使之具有规范性。
3、成都市逐步推动农村房屋、农村宅基地使用权自由流转的做法，从一定上突破了现有政策法规的规定，但成都市同时也建立了一整套保障体系和配套措施：
一是建立了城乡统一的户籍制度，使城乡之间不再具有居民和农民的差别，农民只是一种职业，而不是身份。因此，尽管相关国家政策规定“城镇居民”不得购买农村房屋，不得购置宅基地，但这是基于户籍差别的一种规定。在消除了户籍制度差异的前提下，也就不存在城镇居民和农民的户籍差别。
二是建立了城乡之间自由迁徙制度。农民可以自主选择对外流转宅基地和房屋，在获得流转收益之后，农民可以到城市购置房屋居住。
三是试点开展农村土地承包经营权长久不变和集体资产改制。在实施土地承包经营权长久不变之后，农民的集体经济组织成员身份得以固化，只要没有将土地承包经营权转让给他人或解除承包关系，即使农民搬迁进城居住，也享有相应的产权权利，即实现了“带证进城”；另一方面，经过集体资产改制，未确权到户的集体资产都折股量化到户，农民可以持股进城，并继续享有集体经济组织的股份分红和其他利益分配。
四是建立了城乡统一的社会保障制度。这从一定程度上将土地的社会保障功能剥离开来，农民在流转宅基地和房屋及其他产权权利之后，即使没有生活来源，也可以获得其他的社会基本保障。
虽然全国各地对于集体经营性建设用地的入市流转进行了各种探索，但始终缺乏规范性。今年以来，一直不乏对于制定集体经营性建设用地流转管理规定的呼声，我们亦期待在新型城镇化建设这一战略方针的指导下，有关集体建设用地的流转能够真正得以规范，并能够通过法律制度层面的改革以打破现有体制机制，为集体经营性建设用地入市的落实奠定基础。
三、农村产权抵押融资问题
担保物权是与用益物权相对应的一项重要他物权。设置担保物权则意味着担保权人对担保物具有期待处分权或期待取得权，并在对应债务未能偿还的条件发生时实现对担保物的处分权或取得权。本文中我们也将在农村产权设立担保物权列为讨论内容之列。
土地是农村集体最有价值的资产。在我国现行法律中，对耕地、宅基地的抵押担保行为都是明文禁止的。《物权法》第184条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押，《担保法》第37条也做了相同的规定。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”然而近年来，随着城乡一体化发展的不断深入，农村改革发展对新型农村金融体制的构建提出了新的要求，现有的农村产权抵押担保制度已明显滞后于农村建设发展的金融创新要求。
1、我国现有集体资产抵押担保法律规定分析
按照国家法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，而农民住宅房屋作为宅基地上不可分割的附作物，其抵押也因宅基地使用权不可抵押而受到限制。
国家之所以制约以相关农村产权权利进行抵押担保，是因为在现有城乡二元化体制之下，农村承包地、宅基地等资产对于农民而言不仅仅是财产权利，更重要的是还具备了社会保障功能，是农民赖以生产生活的重要生产资料。立法者认为用宅基地使用权、土地承包经营权等权利的抵押会加大农民失地、失房的风险，孕育了很多潜在的社会风险。为了保障农民的基本生存，应禁止土地承包经营权和宅基地使用权的抵押。
事实上有关农村产权抵押担保的问题一直争论不断。在《物权法》起草过程中，对于是否放开农村土地承包经营权、宅基地使用权等抵押以解决农民融资难的问题，一直存在很大争议。对此，全国人大法律委员会反复研究认为，考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，农村土地承包经营权、宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，放开抵押的条件尚不成熟，因此《物权法》沿用了之前《担保法》的规定，仍然禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押。
我们的看法是，担保权是土地的资产抵押融资功能被禁锢，就意味着农民无法通过土地获得经营发展的资金，制约了市场在农村资源配置中的基础性作用，不利于新型农村金融体系的建立和统筹城乡的建设发展。
2、成都市开展农村产权抵押担保改革试点做法及评析
成都市政府先后制定出台了《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》等政策文件，农村产权抵押融资实施改革探索。具体内容包括：
（1）允许以合法取得、产权明晰的集体建设用地使用权、农村房屋所有权和农村土地承包经营权向金融机构进行抵押贷款。
（2）加强管理。以农村产权进行抵押贷款，必须取得集体经济组织的同意，并符合相应的程序管理。
（3）建立和完善农村产权价值评估机制、农村产权流转体系、农村产权抵押贷款风险分担机制、农村金融市场体系和农户和规模经营业主的征信管理体系等配套措施。
上述做法是对农村产权抵押担保的突破性探索，并且我们注意到，由于农村资产尚未予以完全剥离的身份性与福利保障性，导致抵押权实现时可能会具有一定的法律风险，但是成都市在探索过程中坚持市场化运作和政策引导相结合的原则，以保障农村居民基本生产生活条件、维护金融机构合法权益为前提，坚持循序渐进和风险可控，从改革层面应当得到肯定。
首先，党的十七届三中全会明确提出立现代农村金融制度，扩大农村有效担保物范围，因此成都市对于农村产权抵押融资的试点探索与党中央的政策精神是一致的。
其次，成都市的农村产权抵押融资试点探索是在农村产权制度改革基本完成、农村产权权利得以明确和固化、城乡统一的户籍制度和社会保障制度得以基本建立的基础上开展的，是促进农村生产要素自由流转工作中的一个重点改革环节。经过前期的改革举措，农村资产的身份属性和社会保障功能已经基本得以剥离，而新的农村社会保障体系也在建立之中。因此即使在抵押权实现之后，农民所面临的失地、失房风险也从其他层面得到了一定程度的化解。
第三，成都市为农村产权抵押融资拟定了相应的规范文件，建立了配套保障体系。文件明确规定合法取得、产权明晰的集体建设用地使用权、农村房屋所有权和农村土地承包经营权才能向金融机构进行抵押贷款，且必须取得集体经济组织的同意，并符合相应的程序管理。
第四，成都市还正在逐步建立和完善农村产权价值评估机制、农村产权流转体系、农村产权抵押贷款风险分担机制、农村金融市场体系和农户和规模经营业主的征信管理体系等配套措施。此外，还建立政府担保机制，即由政府为农户的抵押融资行为提供担保，以降低抵押权人的法律风险。
应当看到，抵押权的设置和抵押权的实现是一种法律行为，在法律尚无依据的前提下，该行为始终具有一定的法律风险，具体表现在抵押合同可能得不到法律认可，抵押权的实现也可能面临无法操作的问题。成都市采取了政府担保的方式，即由政府成立农村产权抵押融资专项担保基金，为抵押融资行为提供担保。一旦产生法律问题导致抵押权无法实现，就由政府来承担债务的偿还。这虽然从一定程度上推进了改革的进行，但如果长期实施，也会加大政府的负担，增加政府的法律风险。要真正建立起一套可以长效运行的农村产权抵押担保制度，首先还是应当从法律层面对其进行认可并进行规范，使之具有合法性和可操作性。
[作者：李世亮，国浩律师事务所合伙人，西南政法大学 法学硕士；黄萍萍，国浩律师事务所律师，四川农业大学 土地资源管理硕士]
本文不代表国浩律师事务所对有关问题的法律意见。任何仅仅依照本文的全部或部分内容而做出的作为和不作为决定及因此造成的后果由行为人自行负责。如您需要法律意见或其他专家意见，应该向具有相关资格的专业人士寻求专业的法律帮助。
