三、以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式
以政府为主导的土地指标管理方式存在的诸多弊端，严重阻碍了农村土地综合整治向纵深的发展，这促使我们必须创新农村土地综合整治的运行机制，在充分尊重农民集体和农民的主体地位和发挥市场配置资源的基础性作用的基础上，建立起“政府引导、农民集体和农户为主体、乡（镇）村组织、市场化运作”的以市场为主导的土地指标管理方式。
（一）以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式的主要内容
成都试验区是积极探索以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式的典型代表。在此主要针对成都市的建设用地整理项目的内容进行阐述。
1、建设用地指标的产生。农民集体和农户作为建设用地整理项目的主体申报并实施整理项目（农民集体和农户可寻找投资者以解决项目建设资金的问题），整理农村集体建设用地并复垦为耕地，经验收合格节余的建设用地面积，核发建设用地指标。
2、建设用地指标的取得。建设用地指标的取得分为原始取得和交易取得两类。
（1）原始取得。农民集体和农户通过自行筹资实施整治项目后取得建设用地指标；农民集体和农户引入投资者实施建设用地整理项目，农民集体和农户与投资者之间通过签订相关合同，协议取得建设用地指标。
（2）交易取得。自然人、法人和其他组织（法律法规另有规定的除外）在成都农村产权交易所通过市场交易的方式取得建设用地指标；成都市政府指定机构按当年建设用地指标的最低保护价对市场上未使用的建设用地指标进行回购。
3、建设用地指标的登记。建设用地指标的登记分为初始登记、变更登记和注销登记。
（1）初始登记主要是指原始取得建设用地指标的登记。
（2）变更登记主要是指因交易等导致初始登记证书权利人、面积等登记要素发生变化的登记。
（3）注销登记主要是指建设用地指标按照证书登记的面积全部使用后办理注销的登记。
4、建设用地指标的交易。建设用地指标交易的转让方为通过实施建设用地整理项目，整理农村集体建设用地并复垦为耕地后取得建设用地指标向农交所提出转让申请的指标持有人以及通过市场交易转让取得指标，向农交所提出转让申请的指标持有人。建设用地指标交易的受让方为自然人、法人和其他组织（法律法规禁止的除外）。
5、建设用地指标的使用。 建设用地指标主要用于持证报征、持证准入、就地使用以及挂钩使用四大类。
（1）持证报征。区（市）县人民政府、政府平台公司、功能区主体，申请征收其土地利用总体规划确定的有条件建设用地区（预留发展区）的土地，占用农用地和未利用地的，必须持有同面积的建设用地指标。
（2）持证准入。国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买宗地面积的建设用地指标，方可参与竞买。
（3）就地使用集体建设用地。实施整理项目的投资者，需要使用整治项目所在乡（镇）符合规划范围内集体土地的，可依法按照程序，经批准后通过集体建设用地使用权流转的方式，就地使用集体建设用地。
（4）挂钩使用。将通过实施城乡建设用地增减挂钩项目取得的建设用地指标落地到挂钩项目区内使用或统筹使用。
（二）以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式的主要特征
通过对上述内容的阐述，以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式主要有以下几方面的特征：
1、政府引导。政府从之前项目的组织者、实施者和监督者转变为仅仅只是项目的监督者和服务者。各级政府专注于制定各项政策措施、编制实施规划、做好纠纷调处等服务工作。
2、农民集体和农户为主体。以农村产权制度改革为基础，拥有土地权益的农民集体和农户自主决定是否参与、如何筹资、怎样建房、如何分配收益、权属调整等重大事项。涉及农民集体产权的由农民集体讨论决定，涉及农户产权的由农户自主决定。以农民集体和农户为主体能更好的保护农民利益，同时也体现了将农民利益放在首要地位的原则。
3、乡（镇）村组织。乡（镇）人民政府、村委会负责组织指导召开村民大会或村民代表会议，征求农户意见，制定土地权属调整方案。
4、市场化运作。整治项目立项批准后，以农民集体和农户为主体申报的项目，农民集体和农户可持立项批复，到成都市产权交易所挂牌，寻求投资者；也可以其他方式自行寻找投资者。各类投资者均可投资实施整治项目，获得土地指标；各类需求者均可在成都产权交易所竞购土地指标。通过引入市场竞争机制，建立指标交易市场，鼓励和吸引各类资金投资到农村去开展农村土地综合整治。
（三）以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式的突破
以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式与以政府为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式相比，主要有以下几方面的突破：
1、突破城乡土地置换的空间限制，允许挂钩周转指标统筹使用。成都市突破了最初关于挂钩周转指标的设计，挂钩周转指标虽然仍被用来控制建新地块的面积，但因为建新地块可以不再与拆旧地块直接在空间上挂钩，而是可以统筹使用（交易），在这种情形下，指标表示的是拆旧地块复垦面积扣除新建农民集中居住区用地的刚性要求后剩余的面积，与挂钩指标原来的意义有所不同。在挂钩指标原来的意义上，确实须遵循“总量控制、封闭运行、年度考核、到期归还”的原则；在可以用以统筹使用（交易）的语境中使用指标这个概念时，土地综合整治的指标的使用原则就不再遵循这个原则，挂钩项目的其他原则如指标使用应符合土地利用总体规划等仍须遵循。
2、挂钩项目立项审批的流程有所调整。成都市不再区分“挂钩项目”和“拆院并院”项目，统一按照建设用地整理集中使用项目报成都市国土资源管理局审批后实施。建设用地项目实施完毕后取得的建设用地指标，如果需要跨区（市）县使用、本区（市）县县城规划区使用，或建新地块需要征收为国有土地的，再按照“挂钩”政策的要求，以“挂钩项目”的名义报省国土资源厅审批。
3、突破城乡建设用地增减挂钩的流转区域。国土资源部允许成都市挂钩项目突破县域范围具有十分特殊的背景。“5·12”大地震发生后，为加快推进灾后重建工作，国土资源部给予成都在增减挂钩方面特殊的政策，其中就包括允许建设用地指标跨区（市）县使用，以最大限度地实现土地的级差收益。
（三）以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式需要思考的问题
以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式，是以成都试验区为典型代表的区域对进一步转变土地指标管理方式而进行的有益探索，但该土地指标管理方式在实际操作过程中还存在很多值得我们认真思考的方面：
1、引入社会资金投入农村土地综合整治的可行性。以市场为主导的“存量挖潜、集约高效”的土地指标管理方式的亮点是以市场化的方式促进社会资金积极参与，逐步建立农民集体和农户以自身节约的集体建设用地指标直接与购买方交易的机制。在这种土地指标管理方式下，农村土地综合整治项目的资金主要来自于项目区域内的农民集体和农户自主投资，或在项目中引入的社会资金投资。影响社会投资者投资的主要因素有：
（1）是否有利可图。投资者参与农村土地综合整治项目一定是有利可图的，这个利首先要明确、确定且可支配，即可预期利益能够确定分配；其次是退出机制流畅，投资者能完全带着其分配的利益退出投资项目；最后是这个利要有足够的利润空间。
（2）专业性服务市场的形成和成熟度。农村土地综合整治项目所涉及的专业性领域非常广，且专业性非常强，如项目的立项、项目的规划设计、项目所涉及的法律关系等都离不开项目立项公司、规划设计院（公司）以及律师事务所等专业性服务机构的参与。因此，专业性服务市场的形成以及规范化运作对投资者参与土地综合整治项目起到积极的推动作用。
（3）地方政府的支持力度。虽然政府在农村土地综合整治项目中不再担当项目组织者和实施者的角色，但地方政府对农村土地综合整治项目的支持力度对投资者参与土地综合整治项目的信心可以说起到至关重要的作用。各级政府要负责制定各项政策措施、编制实施规划，这些都是农村土地综合整治项目实施的前提和基础。此外，农村土地综合整治项目涉及到参与农村土地综合整治的每个农民的切身利益，农民的拆迁补偿、农民集中居住区的修建等问题直接关系到土地综合整治项目的实施进度，而这些关键性问题都需要政府能在投资者和农民之间发挥很好的协调作用。
2、建设用地指标“持证准入”制度的可行性。按照成都市现行政策规定，拿地的开发商必须先持有同等面积的建设用地指标才能参与国有经营性建设用地使用权出让的竞拍，即建设用地指标是企业进场参与国有经营性建设用地使用权土地出让的“门票”。而开发商获得建设用地指标只有两种方式，一是直接参与农村土地综合整治项目，二是在成都农村产权交易所购买。由此可以看出，成都市制定建设用地指标“持证准入”制度的目的是期望通过将农村土地综合整治与城市建设用地出让捆绑在一起的方式，构建“城市反哺农村、城乡统筹发展”的长效机制，从而调动社会资金参与农村土地综合整治的积极性，以解决农村土地综合整治缺乏资金支持的最大困境。
2010年12月，成都市农村产权交易所进行了30个建设用地指标的拍卖，最高价格达到92万元/亩，均价为72.8万元/亩，而建设用地指标的起拍价，只有15万元/亩。建设用地指标仅充当竞买国有经营性建设用地使用权“门票”的作用，持有者并不能实际享有其因级差地租带来的收益，亦不能冲抵竞拍成功后应缴纳的土地出让金，为什么还会拍出如此高价呢？我们认为，是建设用地指标落地区域可能产生的高土地收益对建设用地指标的价格形成了“倒逼”。成都市这次竞价的建设用地指标可用于参加成都市包括中心城区及二、三圈层各区（市）县的国有经营性建设用地使用权的竞买。如果指标落地主城区，由于地块区域位置的优势，地价本身高位，为获得竞拍“门票”，土地指标很容易受地价影响，拉高土地指标价格。如果指标落地二、三圈层各区（市）县，较主城区地价相对较低，落地的土地指标价格也会受影响。因此我们认为，土地指标的价值是由落地的土地位置所决定的，如果忽视指标落地的区位，而单独讨论和判断土地指标的价值，对农村土地综合整治工作和正常的土地指标交易都是不利的。由于为了争夺主城区优势位置地块的“门票”而不惜抬高指标本身的价值，一方面会增加开发商拿地成本，而开发商最终将增加的成本转嫁到消费者身上，进而推高房价。另一方面会让农民及农村集体错误判断指标的真实价值，推高土地整理的成本，会影响到指标落地二、三圈层各区（市）县时土地指标交易的难度，长期来看，会影响农村土地综合整治工作的正常推进和土地指标的交易秩序。因此，我们应对建设用地指标“持证准入”这种通过城市社会资本反哺农村以实现统筹城乡发展的路径在政策上进行进一步完善和探讨。
3、建设用地指标级差收益的归属问题。按照成都市现行政策的规定，建设用地指标可用于就地使用和持证准入。实施农村土地综合整治项目的投资者，需要使用整治项目所在乡（镇）符合规划范围内集体土地的，可通过集体建设用地流转的方式就地使用集体建设用地。由此可以看出，在就地使用建设用地指标的情况下，投资者取得建设用地指标和指标落地是合二为一的。建设用地指标级差收益归投资者享有。实施农村土地综合整治项目的投资者将取得的建设用地指标用于持证准入时，建设用地指标仅充当竞买国有经营性建设用地使用权“门票”的作用，持有者并不能实际享有其因级差地租带来的收益。
[作者：伍波，国浩律师事务所合伙人，四川大学法律硕士；曹倩，国浩律师事务所律师，四川师范大学法学硕士]
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