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目 录
■财经政策与法规
【01】两部委力推市政公用领域PPP
【02】银行卡收单价改有望破冰明确“借贷分离”思路
【03】税总出台意见推进依法治税
■金融、证券、基金与投资
【04】利益勾连必须说清上交所剑指“PE+上市公司”
【05】新三板将适度降低投资者门槛近半数公司股权融资意愿强烈
【06】信托保障基金细则的信号：控制通道类业务鼓励财产信托
【07】“偿二代”来袭险企融资招数多
■产经贸易 公司治理 法制信息等
【08】最高法发布适用指令再审和发回重审若干问题规定
【09】傅莹：与环保相关的法律都要动“大手术”
【10】94次申请信息公开后的“滥诉”之争
■财经政策与法规
【01】两部委力推市政公用领域PPP
为了增强市政公用产品和服务的有效供给，财政部、住房城乡建设部两部门日前联合下发通知，决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目推介工作。
通知进一步对PPP项目推介工作的总体目标、基本原则、推介要求、组织实施、保障措施等方面进行规定。其中，在总体目标上以期通过市政公用领域开展PPP项目推介，推动建立健全费价机制、运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度机制。最终改变先前市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，实现政府和社会资本合作的新模式。经济参考报2015-3-5
【02】银行卡收单价改有望破冰 明确“借贷分离”思路
3月4日获悉，《中国人民银行办公厅关于2015年支付结算工作要点的通知》（以下简称《通知》）已于日前下发。
《通知》指出，按照“借贷分离、取消行业分类”的思路，制定定价改革方案、确定实施计划并组织实施。此外，做好银行卡清算市场开发工作，探索远程开立银行账户模式，保障客户备付金安全。
《通知》称，央行会同相关部委建立银行卡定价机制改革联合工作小组，按照“借贷分离、取消行业分类”的思路，制定定价改革方案、确定实施计划并组织实施。
此前，央行支付结算司副司长樊爽文表示，应该取消商户分类定价差别。他还表示，借记卡和贷记卡应分开定价，实现借贷分离是共识。2003年以后，信用卡蓬勃发展，但是相对应定价机制和定价体系标准没发生变化。
《通知》指出，今年央行支付工作总体思路是：推进支付体系建设，加强对支付清算市场发展的战略性和前瞻性研究；完善支付结算的政策框架，扎实推进支付清算制度建设和银行账户支付改革；整顿规范支付服务市场运行秩序，保障支付机构客户备付金安全；做好银行卡清算市场的开放工作；加快人民币跨境支付系统建设，确保在2015年底之前上线试运营。
《通知》称，继续做好《人民币银行账户管理条例》出台的准备工作，探索远程开立银行账户模式，建立健全银行卡清算机构市场准入管理制度。
关于远程开户，监管层已有动作。今年1月8日，央行下发了《关于银行业金融机构远程开立人民币银行账户的指导意见（征求意见稿）》，并召集各大商业银行相关部门负责人讨论了远程开立人民币银行账户的相关事宜。如果远程开户成行，意味着此前银行开卡、办卡等线下业务必须面签的要求将被放开，互联网理财合规化经营也将为时不远。每日经济新闻2015-3-5
【03】税总出台意见推进依法治税
国家税务总局今天对外公布了《关于全面推进依法治税的指导意见》,明确税务系统全面推进依法治税的指导思想、总体要求、实施路径和重要任务；明确倡导主要负责人出庭应诉等创新举措,要求加快提高税务机关依法治税的领导水平和能力。
意见分析了全面推进依法治税的重要性和紧迫性,重点提出了全国税务系统全面推进依法治税的重要任务。意见明确要求,严格依法征税,坚决遏制“空转”、收“过头税”、越权减免税等违法行为。依法发挥税收调控作用,在法治轨道上推动税收改革,依法制定和执行相关税收政策,更好地为经济社会发展大局服务。积极推动相关税收立法,坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接。完善税收规范性文件制定程序。拓宽税收规范性文件合法性审查范围和内容。
意见要求坚持严格公正执法,依法打击税收违法犯罪活动,建立和执行重大执法决定法制审核制度,落实重大税务案件审理办法。全面推进内控机制信息化升级版建设,严格执行税收个案批复等规定。推行监督检查常态化严格责任追究,深化税收执法责任制,严格执行监督问责制度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。
意见还提出全面推进政务公开,增强全社会税收法治观念,提升税务人员法治理念。增进纳税人税法遵从意识,强化税收征管与优化纳税服务有机结合,落实纳税信用管理办法和税收“黑名单”制度。
值得关注的是,意见还特别突出了领导干部这个“关键少数”在推进依法治税中的重要作用,提出积极探索总法律顾问制度,开展主要负责同志述职述廉述法,倡导主要负责同志出庭应诉等创新举措,要求加快提高税务机关依法治税的领导水平和能力,促使税务机关领导干部特别是主要负责同志,通过切实用法、与司法面对面等方式,提升法治意识、养成法治思维,带头尊法学法守法用法。法制日报2015-3-5
■金融 证券 基金与投资
【04】利益勾连必须说清 上交所剑指“PE+上市公司”
今日，拟联手PE机构春播秋收基金投资母婴电商的大湖股份发布公告，按上交所要求对本次投资中的诸多核心问题作详细披露，其中包括春播秋收基金的运作模式、投资标的的高盈利增长承诺原因，以及上述相关利益方是否同上市公司或其大股东签署市值管理协议等。
无独有偶，此前益民集团等上市公司也在上交所的监管问询下，详解披露解释与合作基金公司及相关机构的关联关系。
这释放出了一个明确的监管信号：即市场上日趋普遍的“PE+上市公司”的资本运作模式，已被纳入上交所日常监管范畴，而其关注重点是此类合作模式下“利益链”关系的信息披露，以此帮助中小投资者做出判断决策。
一个月内，已有两家上市公司的“PE合作计划”收到问询函，无疑透露出重要监管动向。分析发现，其中监管关注重点即在于强化信息披露，尤其是合作模式中的利益链条的相关信息，成为要求补充披露的重点。
事实上，自去年以来，“PE+上市公司”的运作模式成为市场新宠，典型模式体现为：PE通过获取上市公司股份等方式，与上市公司合作成为利益共同体开展并购运作；或PE与上市公司成立并购基金，以及签署市值管理协议或并购顾问服务协议等。据统计，截至2014年末，沪市近千家上市公司中，共有129只PE持有67家上市公司的股份，另有7只PE拟通过参与非公开发行入股6家上市公司；此外，共有28家上市公司与PE共同设立或者拟设立32家并购基金或产业基金，总投资规模约达448.7亿元。而且，此种模式还偏好追求资本市场的短期题材效应，其谋划的并购，往往能带动上市公司股价大幅上涨，市值管理效应明显。
然而，多位市场人士指出，实践中，在利益的驱动下，PE与上市公司的这种深度合作也容易成为滋生内幕交易、市场操纵、信息披露违规等问题的温床。“具体来说有三个方面：借市值管理之名进行市场操纵，存在内幕交易和隐形关联交易的嫌疑，信息披露缺乏有效性与针对性。”多位市场研究人士指出。
尤其是从信息披露角度，按照目前的披露标准，中小投资者其实难以全面了解设立并购基金的具体意图、对公司的影响及相关后续安排，而相关方“选择性披露”或者“误导性披露”，也容易引发股价的异动，从而为内幕交易、市场操纵提供了运作空间。
因此，“PE+上市公司模式”派生出来的一些问题，已引起各方高度重视。而上交所上述问询函无疑透露出已将这一模式纳入监管重点的探索。尤其是鉴于上述模式实施运作的各个环节均具有很强的复杂性与隐蔽性，易造成信息上的不对称，须对此作出有针对性的安排。
例如，从目前的监管思路看，强化“PE+上市公司模式”的信息披露规范和完善将是一个方向。有建议称，包括要求披露PE、高管在上市公司和相关并购标的的持股情况，潜在利益链关系以及设立并购基金等相关内容。又如，并购基金与上市公司进行项目置入交易的，除应披露交易本身情况外，还可以要求交易相关方进一步披露相关利益链关系，如是否存在受同一控制的小股东基金及该基金的股票买卖情况等。综上，监管部门的核心意图是，通过强化利益链关系的披露，帮助投资者知悉PE在整个投资模式中的产权关系及获利模式，以便做出合理的投资决策。
同时，有研究指出，未来针对“PE+上市公司模式”的监管或可从两个方面着手：一是扩大内幕知情人范畴，通过将与上市公司签订各种协议能够知悉内幕信息的PE纳入内幕知情人范畴，在上市公司筹划重大事项期间，对其相关股票交易进行核查；二是设定PE退出的锁定期，这可参照非公开发行，并对私募或小股东基金所持股份设置退出期限要求，防止PE通过炒预期、炒项目拉抬股价退出获利。上海证券报2015-3-5
【05】新三板将适度降低投资者门槛 近半数公司股权融资意愿强烈
“适度降低投资者适当性标准。”3月4日，全国中小企业股份转让系统（俗称新三板）发布的调研报告提出建议。
据了解，全国股转系统为进一步落实国家相关政策，做好2015年的融资服务工作，开展了挂牌公司融资情况专项调研。在对已融资的挂牌公司进行定性定量分析的基础上，对1354家挂牌公司和77家主办券商进行了融资情况问卷调查。同时还配合进行了走访座谈等调研活动。最终提出上述降低投资者门槛的建议。
在反馈的调查问卷中，85.40%的挂牌公司有融资需求，融资意愿较为强烈。认为融资状况得到改善和显著改善的公司占比分别为55.34%和22.17%，二者合计超过75%，这意味着超过四分之三的调研对象认为挂牌改善了公司的融资状况。
从融资方式的选择来看，超过半数的调研对象表示主要通过银行贷款进行融资。其中近四分之一的公司获得了无担保的信用贷款，而这部分公司多数表示在挂牌前很难从银行取得信用贷款。但进行过股权融资的公司仅占12.97%，与近年来挂牌公司整体的发行占比相吻合。
总体而言，挂牌公司反映了较为强烈的融资意愿，而挂牌对公司融资状况的改善是综合性的。虽然挂牌公司已进入资本市场，获得了进行直接融资的机会，但目前银行贷款仍是挂牌公司的主要融资选择。
目前，证监会已颁布《关于证券经营机构参与全国股转系统相关业务有关问题的通知》，为完善证券公司等参与市场，进行业务创新提供了良好法律环境和坚实的制度基础。结合调研中发现的问题，全国股转系统建议在以下几个方面，尽快落实通知的相关规定，进一步完善市场融资功能。
一是引导主办券商以销售为导向，在业务链前端重点推荐成长性较好的公司挂牌，加大业务创新力度，为挂牌公司提供全方位的金融服务，形成良好的市场生态环境。二是扩大投资者范围，丰富投资者类型，重点鼓励公募类金融产品、产业类投资者、并购基金等投资于挂牌公司，适度降低投资者适当性标准。三是加强对融资薄弱地区、行业公司的服务力度，有针对性地开展投融资对接、宣讲培训等服务。四是尽快推出优先股、债券等新的融资产品，丰富投融资选择；对网络众筹平台等更前沿的市场创新，尽早开展预研预判。证券日报2015-3-5
【06】信托保障基金细则的信号：控制通道类业务 鼓励财产信托
信托业保障基金细则实施在即，控制通道类业务，鼓励财产信托或是监管层此次的思路。
近日，银监会发布关于做好信托业保障金筹集和管理等具体事项的通知显示，信托业保障基金将于4月1日起正式实施，届时，资金信托将按照新发行规模的1%认购，新设立的财产信托将按信托公司收取报酬的5%认购。
由此可见，3月或是新成立的信托计划不缴纳保障金的最后时间。按照这一逻辑，预计本月信托公司新发行信托计划的数量和规模将有所飙升。“能发尽快发，但也得有发行能力支撑。”一位信托公司研究员表示。
该通知是在去年发布的《信托业保障基金管理办法》的基础上进行了细化，对不同信托类型区分为资金信托和财产信托，两者的认购标准明显不同。资金信托按照信托发行规模认购，假设一款信托产品发行规模为10亿元，信托公司将缴纳1000万元的信托保障金。财产信托则按照信托公司收取报酬的比例上缴，缴入信托保障金的成本明显低于资金信托。
不过，对于该信托保障基金，普益财富研究报告却认为，其对信托公司业绩的影响有两个方面，一是净资产减少导致信托公司业绩下降，二是提高信托计划的运作成本。
去年99号文、107号文等监管政策重创影子银行，银信合作的通道类业务受到遏制，而信托保障基金实施后，信托公司对传统通道类资金业务的热情将进一步减退。目前，信托公司对通道类业务收取费率一般在千分之三到千分之一。按照通知要求，资金信托按照新发行规模的1%认购，信托公司不得不以自有资金缴纳保障基金。
上述通知对认购标准进行了细化，家族信托区分资金信托和财产信托分别认购。
随着信托登记制度的完全落实、《信托法》的修订完善以及信托税收优惠制度的具体确定，未来财产类信托将成为信托公司大有可为的业务之一。
信贷资产证券化和企业年金作为信托的一项创新业务，由于利润过薄而被信托公司视为鸡肋。上述通知规定了信贷资产证券化和企业年金按照财产信托的标准认购。
未来信托公司业务将向综合资产管理转型。信托公司通过信托功能的重建，不仅发挥信托的投融资职能，更要重视信托的财富传承功能，以满足客户需求。第一财经日报2015-3-5
【07】“偿二代”来袭 险企融资招数多
中国保险业偿付能力监管迈入全新阶段，以风险为导向的“偿二代”，对不同保险公司的资本要求将呈现差异化趋势。尤其是对那些资产负债不匹配、业务含金量不高、承保风险较大的保险公司来说，亟须找到更多、更快、更高效的资本补充出口。
资本属性与实际掌权方的各异，决定了他们在融资路径选择上的倾向性。背靠国企者，属于有钱不怕增资型；民营掌权者，正密谋借壳装进上市公司；就连合资险企，也计划着股改后自谋IPO的破冰之举。
殊途同归背后，难以避免的，是一批批资本的退出和进入。钱来了，狼也跟着来了。互联网、地产、金融等资本破门而入，马云、王健林、史玉柱等富商纷纷进场。
可预见的是，保险新“国十条”中所描绘的未来五年，将是市场化的五年，是剧变的五年。
若以保险公司的资本属性来划分，在“偿二代”监管体系的框架下，国企背景保险公司的日子，当属是最好过的。
首先，对于大多数国企背景的大中型保险集团公司来说，实施“偿二代”之后，非但不会被要求增加资本金，反而会释放出一定规模的冗余资本。这主要是因为，这些险企的资产组合、风险管理水平较高，进而对其资本要求就会下降。
这类财大气粗的险企，包含了中国人寿、中国平安、中国太保、新华保险、人保财险、中国太平等A股及H股上市保险公司。不过考虑到近年来这批险企大量海内外收购需求的产生，不排除其日后会通过股东注资以外的方式进行再融资的可能性。
另一类是成立时间不长的小型国有保险公司，这类多以地方国企发起设立的地方法人保险公司为主。即使这类险企风险管理水平粗放，业务结构并不“健康”，但由于背靠地方政府支持、股东资金实力雄厚，因此中短期内股东注资仍然不会是难题。
由于目前国内保险业仍处于快速发展期，多数保险公司经营年限较短，因此依靠自身留存收益来补充实际资本的可能性微乎其微。在需要不断补充资本的道路上，无论是伸手向股东要钱，还是去市场上发行相关债券，都只是解了近忧。
如要解决远虑，资本市场仍然是包括险企在内的各类机构的理想之选。监管环境的变化，加上保险新“国十条”描绘下的行业蓝图，开始让保险公司的上市之路变得通顺起来。除自然成熟后的IPO之外，由民营资本主导下的保险公司借壳上市风潮已暗流涌动。
知情人士透露称，眼下，由民营企业家实际掌控的多家保险公司正在筹谋借壳上市计划，类似于刘益谦之前导演的“天茂集团并表国华人寿”这类资本运作大戏。一位投行界知情人士称，“这些控制着保险公司的幕后大佬，旗下同时也有一家甚至多家上市公司，借壳上市将会成为2015年保险行业一道独特风景线。”
不仅如此，趁着保险新“国十条”这股东风，一些尚未涉足保险领域的富豪或土豪们，也正在低调进行着投“保”布局。知情人士透露称，目前正在接洽收购国内几家保险公司的神秘买家中，就有一些民营资本家，一旦收购成功，将之并入上市公司报表的计划也将由此展开。
由民营资本掌控的保险公司，之所以在借壳上市上表现出时不我待的冲动，与监管及行业环境的变化不无关系。
2013年开始，保监会允许社会资本控股保险公司（放宽保险公司单一股东持股比例上限从20%至51%），民营大佬们便由此从幕后转到前台，过去如“代持股”等灰色模式逐渐失去存在的价值。更重要的是，持股比例的大幅放宽，也为这些民营险企借壳上市提供了“准生证”。
而与此同时，在保险新“国十条”这股东风下，行业步入发展的新台阶，这无疑使得保险股越来越受到资本市场的推崇。
一方面，借壳上市有利于保险公司拓宽资本补充渠道，未来可间接从资本市场上募集资金；另一方面，民营资本擅长资本运作，可迅速通过“利差”这种模式，使保险公司短时间内实现投资盈利，将其并入上市公司可起到抬升股价的作用，一举两得。
为资本而愁的何止中资保险公司。知情人士透露，就连业务稳健、承保风险较小的合资寿险公司，也都想通过IPO这种方式，来解决“持续补充资本”这道难题。
“主要还是因为公司正处于发展阶段，接下来在设立分支机构等布局方面，都需要消耗大量资本金。”一家总部在上海的合资寿险公司内部人士透露，其所在的公司目前有IPO的计划，至于具体的融资规模、上市地点和时间表，目前尚未有定论。
另一家总部在沪的合资寿险公司总经理，也向记者表达了“当公司发展到一定阶段，IPO不失为资本补充最佳渠道”的感慨。他告诉记者，目前国内一批成立时间超过10年以上的合资寿险公司已经实现盈利，且部分已持续盈利三年以上，符合内地上市的基本条件。
不过，这些合资寿险公司同时面临以下三个问题，有待解决。
首先，这些合资寿险公司的中方股东往往是具有国有背景的大型实业机构，如果涉及IPO，这些中方股东可能会涉及国有股减持的问题。
其次，这些合资险企目前都是有限责任公司，如果公开募股，就会涉及股改。
再者，按照投行人士的说法，对于符合条件的外商投资企业境内IPO，证券监管这边并无明确限制。但目前，中国保险业尚无合资险企IPO案例，保险监管这边是否会放行，仍存变数。
无论是哪一种融资方式，都会不约而同地引发一些资本的进退，保险股权交易将呈现日趋频繁之势。
事实上，“大佬们”已经纷纷闻香进场，都要争保险市场这一席之地。马云在发起设立众安保险后，又马不停蹄地看上中德安联人寿和新华保险，尽管目前都已告吹，但不排除他已瞄准了新猎物；另据知情人士透露称，王健林也在染指百年人寿大股东之位，此外还有多名神秘“土豪”都在悄然进行着投“保”布局。
资本暗战，一触即发。谁主沉浮，拭目以待。上海证券报2015-3-5
■产经贸易 公司治理 法制信息等
【08】最高法发布适用指令再审和发回重审若干问题规定
最高人民法院近日发布《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》（以下简称《规定》），记者就《规定》的相关问题采访了最高人民法院审判监督庭负责人。
记者：《规定》在起草时秉持了什么样的精神和原则？
负责人：起草《规定》的一个基本指导思想，就是尽量减少再审纠错功能发挥的制约因素，保障再审纠错及时、有效、正确。具体体现在三个方面：一是坚持启动再审以提审为原则。根据近几年的统计，全国各级法院提审案件再审纠错率（改判、发回、调解比例之和）一般都高出指令再审案件10个百分点，表明提审比指令再审更有利于再审纠错。因此，为提高再审纠错的有效性，《规定》坚持以提审为原则。二是依法从严限定发回重审的适用。再审案件发回重审，全部审理周期少则几年、多则十几年，使法律秩序长期处于不稳定的状态；不当发回重审的案件，增加了当事人的诉讼成本、浪费了司法资源；发回重审后又维持原结果，程序无效“空转”，不仅无助于息诉止争，而且会激化矛盾，增加当事人的不满情绪。《规定》贯彻民事诉讼法修订的相关精神，限制发回重审的随意性，确保纠错的及时性。三是尽量实现纠纷一次性解决。再审程序是特殊的补救程序,其主要职能是依法纠错,故审判监督类案件的审查和审理一般集中于当事人申请所指向的原审差错。但另一方面，再审是最后的审判程序，需要对诉争的矛盾纠纷作最终、实质性的解决，才更可能实现“再审不再”，避免无限再审，因此《规定》坚持再审案件的审理应覆盖当事人在再审期间的全部争议，对被申请人提出的有关诉求也一并审理和裁判，以免“按下葫芦浮起瓢”。
记者：《规定》为什么特别强调指令再审和提审的标准应当统一呢？
负责人：对当事人的再审申请，无论是以指令再审方式还是以提审方式裁定再审，标准应该是相同的，也即当事人的申请必须符合民事诉讼法第二百条或第二百零一条规定的情形。但实践中仍普遍感觉提审与指令再审的标准似乎不尽相同，指令再审标准相对较宽、提审标准相对较严。就启动再审的标准而言，民事诉讼法的规定是明确的，相关司法解释又进一步细化，显然问题不在标准，而在于对标准的掌握存在差异。客观地说，法院的一些工作机制容易形成驳回申请容易、再审难，指令再审容易、提审难的局面。还有，原有信访化解机制也是造成民事审判监督案件裁判“变形”的一个重要因素，为了化解信访压力，一些不具备再审事由的案件可能会启动再审，或者再审案件可能会因此不当裁判。为了减轻信访压力，有的法院更愿意对有信访因素的案件选择指令再审、发回重审。针对司法实践中的这些问题，《规定》强调启动再审应回归法定标准，不得因指令再审和信访等因素而降低相关标准。
记者：您刚才讲到提审更有利于再审纠错，《规定》坚持以提审为原则，具体有哪些体现呢？
负责人： 2008年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（以下简称《审判监督解释》）就明确了再审以提审为原则，其中第二十七条规定“上一级人民法院经审查认为申请再审事由成立的，一般由本院提审”。但实践中，指令再审比例仍超过60%，为启动再审的首选方式。提审原则落实的不好，其中一个重要原因，就是没有在指令再审和提审两种方式间划出清楚的区分线，《审判监督解释》在确定提审原则后，只模糊规定“最高人民法院、高级人民法院也可以指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，或者指令原审人民法院再审。”界限的模糊，导致指令再审的随意。
《规定》的一大特点，就是划清了提审和指令再审的区分线。由四部分的规定，构成一条清晰的区分标准。
首先，法院依职权裁定再审的案件一律提审。上级法院依据民事诉讼法第一百九十八条第二款裁定再审，需确认原生效裁判确有错误，既已审查确定错误的存在，提审可以更加及时、准确地纠错，并可避免不必要的重复劳动和可能的矛盾裁判，故《规定》要求依职权再审案件应当提审，没有任何例外规定。
其次，因当事人申请裁定再审案件，以提审为原则，最高法院、高院在四种情形下可以指令再审：一是依据民事诉讼法第二百条第（四）项、第（五）项或第（九）项裁定再审的；二是发生法律效力的判决、裁定、调解书是由第一审法院作出的；三是当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的；四是经审判委员会讨论决定的其他情形。前三种情形界定清晰且范围较小，第四种情形则作了极为严格的程序性限制，即需要经本院审委会讨论，没有被滥用的空间。
再次，因抗诉裁定再审的案件，由接受抗诉的法院再审。检察院的抗诉是向同级法院提出的，而抗诉的对象是下级法院的生效裁判，由接受抗诉的法院再审，也体现了提审原则。因民事诉讼法第二百一十一条规定，有民事诉讼法第二百条第（一）项至第（五）项规定情形之一的可以指令再审，《规定》对此也予以明确。
最后，对可能影响再审纠错效果的情形，进一步排除指令再审的适用。《规定》第二条在坚持提审原则的基础上，对指令再审开了范围较小、界定清晰的“口子”，第三条则对开的小“口子”进一步收紧。对原判决、裁定系经原审人民法院再审审理后作出的，或是系经原审人民法院审判委员会讨论作出的，以及原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的等六种情形，《规定》排除了指令再审的适用。
可以说，《规定》贯彻提审原则较为彻底，对指令再审例外情形的规定范围小、界定清晰，不至于被滥用。我们有理由相信，《规定》可以发挥避免指令再审随意性的作用。
记者：限制随意发回重审，应该说是各方的共识，《规定》是如何解决这一问题的？
负责人：法定发回重审的事由，既包括认定基本事实不清，也包括程序严重违法，《规定》也从这两个方面分别依法作了较为严格得限定。
根据我们的统计，民事再审发回重审的案件中，以事实方面的原因发回重审的占71%，以程序方面的原因发回重审的占17%，其他原因占12%。相比较而言，司法实践中以基本事实认定不清发回重审的问题更为突出。为减少发回重审的随意性，就有必要对事实方面的原因进行严格限定。为此，《规定》第四条明确，“原判决认定基本事实不清的”，以“通过庭审认定事实后依法作出判决”为原则，以发回重审为例外，同时规定，对“认定事实错误的”不得发回重审。民事诉讼是通过证据规则对证据审核认定后，再根据采信的证据认定事实的，因此民事诉讼中对事实的认定只有三种情况：认定正确、认定错误、未作认定。而未作认定又分为两种情形：一是经过审理但因遗漏或认为没有必要而未作认定，二是未经审理，因而也没有认定。对经过审理而未作认定的情形，因相关证据已经过举证质证，各方当事人的意见已充分陈述，相关诉讼权利已充分行使，故没有发回重审的必要。只有对基本事实未经过庭审审理，相关证据没有组织过举证质证，才需要听取当事人的意见，才有可能需要发回重审。因此，《规定》只将“未对基本事实进行过审理”，作为“认定基本事实不清”为由发回重审的例外情形。
对“严重违反法定程序”的界定主要有两个方面：一是对程序的限定，明确只有一审程序严重违法，才是发回重审的理由。一审程序合法，二审程序存在严重违反法定程序情形的，因再审以二审程序审理，可以弥补原二审程序中的程序问题，因而不得发回重审。二是对具体情形的限定，考虑到民事诉讼法第二百条第（七）至（十）项，就是对严重违反法定程序的细化，《规定》结合民事诉讼法第一百七十条第一款第（四）项及第二百条第（七）至（十）项的规定，将可以发回重审的程序性事由限定为原判决遗漏必须参加诉讼的当事人等五种具体情形。
关于再审发回重审问题，还需要特别注意，民事诉讼法第一百七十条第二款规定，“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。”依据民事诉讼法第二百零七条，原生效裁判是由第二审法院作出的，或是上级法院提审的，再审案件按照第二审程序审理，所以民事诉讼法第一百七十条第二款的规定也完全适用于再审程序。原审程序中已经发回重审过的案件，再审中发现该案仍具有必须发回重审的法定情形的，不得再发回原第一审人民法院重审。因民事诉讼法的规定较为清晰，《规定》未就此再作专门规定。
记者：《规定》要求指令再审、发回重审的裁定要阐明具体理由，这是基于什么考虑？
负责人：这主要是针对实践中不规范司法行为作出的规定。有的法院指令再审、发回重审时习惯附内部函进一步说明。附内部函的做法，容易将法定裁判文书虚化、简单化，不符合司法公开的要求，也不符合各级法院依法独立行使审判权的要求。因内部函的意见不需要承担责任，还容易诱发指令再审、发回重审的随意性。故《规定》要求全面公开裁定的理由，并达到减少指令再审、发回重审随意性的效果。
记者：在再审案件审理范围方面，《规定》与之前的司法解释有较大区别，为什么作这样的调整呢？
负责人：再审案件的审理范围，也是长期困扰再审案件审理的一个问题。《审判监督解释》曾规定，“人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。”按照这一规定，因当事人申请裁定再审的案件，审理范围限于申请人的再审请求；因抗诉再审的案件，审理范围限于检察机关支持申请人的部分请求。《规定》对此作了调整，抗诉案件不再限于检察机关支持的范围，而且还要求对对方当事人提出的再审请求也一并审理和裁判。
《规定》这一调整，实质是强调再审应覆盖当事人在再审期间的全部争议。做这样的调整，主要是基于三点考虑：一是原有规定效果不理想。抗诉案件中，当事人可能有多个请求和理由，检察机关抗诉时可能会支持了不成立的理由和请求，而对可以成立的请求和理由没有支持。适用原来的规定，可能会有错不纠、程序空转。而因当事人申请启动的再审案件中，被申请人因担心再审打破原判决各判项出入形成的利益平衡，也在再审中要求对其他判项作相应改判，如只对申请人的请求进行审判，则被申请人会因利益平衡状态被打破而对再审案件申请再审，导致“反复再审”、“多次再审”的出现。二是努力实现“案结事了”。前面已经提到，再审程序是特殊的补救程序,也是最后的审判程序，只有对当事人在再审期间存在的全部争议进行审理和裁判，对诉争的矛盾纠纷作最终、实质性的解决，才更可能实现“再审不再”。当然，当事人在再审期间的全部争议，不应超出原审争议的范围。三是进一步理顺再审审查和再审审理之间的关系。再审审查与再审审理两个阶段的功能有着较大区别，理念也应该有所不同。再审审查阶段的任务是，审查确定当事人的申请事由是否符合法律规定，这一阶段应严格依法限制审查的范围，符合法定事由的才裁定再审，以维护生效裁判的稳定性。再审审理阶段的任务是，对当事人的再审请求（就是对原判提出的具体的改判请求）依法裁判，这一阶段关注对象是再审请求是否有事实和法律依据，应全面覆盖当事人的争议，确保再审裁判认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，避免再审程序空转或不必要的反复。因此，再审审理阶段应先让当事人明确具体的改判请求（即《规定》中所称的再审请求）以及支持其改判请求的事实和法律依据，再进一步审理确定其依据是否充分，其改判请求是否应该获得支持，而不应该继续围绕申请再审事由是否成立做判断，并根据事由是否成立自行决定如何处理原判。同时，对对方当事人的改判请求应一并审理，避免只审理一方请求而改判后，对方当事人因利益平衡被打破而申请再审或申请抗诉，导致再次启动再审，损害司法权威。
记者：再审发回重审后，是否意味着所有的诉讼活动都“推倒从头再来”呢？《规定》对此是什么样的观点？
负责人：民事诉讼法第十三条第一款规定，“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”。根据诚实信用原则，当事人在原诉讼程序中的相关讼主张、质证及辩论意见，仍对其有约束力。再审案件撤销原判、发回重审后，当事人变更其原先主张需要有充分的理由和证据，理由不成立或证据不充分的，人民法院不予支持。从这个角度看，再审发回重审案件并非是“另起炉灶重开张”，而应该是原有诉讼程序的继续。
基于这种理解，再考虑到司法实践中再审发回重审案件一般历时较长，为避免问题复杂化、及时解决相关纠纷，《规定》明确再审发回重审案件原则上仍应当围绕当事人原诉讼请求进行审理。当事人申请变更、增加诉讼请求和提出反诉的，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百五十二条明确规定，只有在四种特殊情况下才予准许，即原审未合法传唤而缺席判决,影响当事人行使诉讼权利；追加新的诉讼当事人；诉讼标的物灭失或发生变化致原诉讼请求无法实现；当事人申请增加的诉讼请求和提出的反诉，无法通过另诉解决的其他情形。《规定》对此作了指引。
记者：我注意到《规定》还对审判纪律提出了要求，这在以往的司法解释中比较少见，这是出于什么考虑？
负责人：这主要是基于对指令再审、再审发回重审随意性较大这一问题的成因分析。民事诉讼法对审查启动再审标准、裁定再审方式、再审发回重审标准等都有原则性规定，相关司法解释又做了进一步明确，虽有少许模糊地带，但根据立法意图和基本原则足以厘清，严格执行而非刻意寻求法律漏洞相关问题完全可以避免或减少。如审查启动再审方式,民事诉讼法的精神是以提审为原则，《审判监督解释》第二十七条更是明确“上一级人民法院经审查认为申请再审事由成立的，一般由本院提审。”但实践中指令再审成为首选方式，显与法律和司法解释的要求相悖。再如，对发回重审，再审与二审适用的规定相同，2007年之前再审发回重审比例也一直低于二审，而如今二审发回重审比例逐年走低，再审发回重审比例却节节攀升远超二审，显见主因不是法律规定的模糊和再审的特殊性，而是法律和司法解释未得到严格执行。因此，解决民事案件指令再审和发回重审工作中的相关问题，除了需要制定有关标准外，还需要强调审判纪律，确保法律和司法解释的规定得到严格执行。为此，《规定》第九条明确了审判纪律及责任。法制日报2015-3-5
【09】傅莹：与环保相关的法律都要动“大手术”
3月4日,十二届全国人大三次会议举行新闻发布,大会副秘书长、发言人傅莹在会上表示，全国人大常委会经过四次审议，出台了新环保法。此部环保法被称为“史上最严的环保法”，惩治措施非常严格。
她同时强调，环境保护法应是一部综合的法律，仅有一部环保法是不够的，一系列相关的法律都要“动大手术”。目前正在对大气污染防治法进行修改，还将对水污染防治法进行修改。目前我国还没有一部专门的土壤污染防治的法律，所以在调查研究的基础上，要制定一部专门法律有针对性地解决土壤污染问题。
针对当前市场比较关注的环境保护问题，傅莹表示，中国以超快的速度进入工业化，同时也几乎是以超快的速度造成了对环境的透支。现在环境问题已经成为社会上最关注的一件大事，人民群众关心，党中央、国务院也高度重视。新环保法是“有牙齿”的环保法，对污染“零容忍”。比如说对违法企业可以采取按日计罚，可以查封、扣押，甚至责令限产停产，甚至移送拘留，对监管失职的行政人员做出行政问责。
她指出，去年人大对食品安全法的修订进行了第二次审议，这部法律是2009年制定的，时至今日，实际情况变化很大，所以这次修改的力度比较大，原来法条是104条，现在已经增加到145条，修改的重点是四个方面，一是突出预防；二是全程监管；三是加大处罚；四是社会共治。
傅莹表示，在审议食品安全法的修订过程中，对“网购”也比较关注，因为“网购”现在是比较普遍的社会消费方式，所以在草案当中专门增加了新的规定。比如对网络食品交易第三方平台的提供者也要求承担相应的责任和义务，切实保障消费者的合法权益。“我们也非常欢迎社会各界能够提出好的建议和意见，能把这部法律修改好，使我们在保障人民群众‘舌尖上’的安全方面能够切实地有法可依。”她表示。
此外，针对前段时间油价下跌，而财税部门连续上调燃油税引起业内质疑的问题，傅莹表示，我国目前现行的大部分税种都是国务院通过制定税收暂行条例来执行的。这个依据是1985年全国人大给国务院的授权，当时是出于改革和发展的需要，但现在经过30多年的改革开放，我国在通过法律管理经济方面积累了丰富的经验，所以，税收法定的条件已经逐渐成熟。
她透露说，这次在大会要审议的立法修正案草案中，就对全国人大常委会的税收专属立法权作了更加明确的规定，税收基本制度的内容包括税种的开征、停征和税收征收管理等等。如果这次大会能够通过这部立法，今后就要加快税收法定原则落实的步伐，以后凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律；凡是要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律；其他的税收条例，要区别轻重缓急，逐步地上升为法律。“总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。”傅莹表示。证券日报2015-3-5
【10】94次申请信息公开后的“滥诉”之争
江苏南通一起“滥诉”案引发法学界专家争鸣。
2月27日，南通港闸区法院召开新闻发布会，通报8起政府信息公开“滥诉”典型案件，“率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制”。
其中，38岁的陆红霞及其父亲陆富国的案例尤其引发外界关注：这对父女在1年左右的时间，曾至少94次向相关行政机关提出过政府信息公开申请，后又向法院提出了8起相关诉讼，最后，法院认为这对父女的行为系滥用诉权，驳回起诉。
据了解，这是国内罕见的与政府信息公开申请相关的被裁定为“滥诉”的裁判。
陆红霞称，她和父亲陆富国认为征地拆迁手续不全，“逼着签空白协议”、“宅基地没有补偿”，遂提出多项政府信息公开申请。
原告陆红霞于2013年10月至2014年7月期间，分别向南通市公安局、国土局、发改委申请公开“被拘留人员伙食费标准”、“接处警记录”以及工程项目批文等政府信息。
2013年8月至12月期间，陆红霞父亲陆富国分别向被告南通市城建局、国土局、发改委、审计局申请公开关于“城北大道工程”的施工许可证、征地批文、立项批文、审计报告等政府信息。
行政机关作出相应答复后，原告不服，分别提起诉讼，港闸区法院于2014年12月29日立案受理。
2015年2月27日，港闸区法院直接裁定驳回陆红霞、陆富国提起的8次起诉。也就是说，陆红霞提起的4次诉讼被驳回，其父陆富国提起的4次诉讼也被驳回。
港闸区法院认定，据不完全统计，2013年至2015年1月期间，原告陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰三人以“生活需要”为由，分别向行政机关提起至少94次政府信息公开申请，要求公开南通市政府公车的数量、牌照号码、城北大道工程前期征地拆迁费用1.5亿元资金的来源等信息。
陆红霞父女等人在收到行政机关的答复后，又分别向复议机关提出39次行政复议。
在经过行政复议程序之后，陆红霞等人分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误；未注明救济途径，属程序违法”等为由，向南通市中院、如东县法院、港闸区法院提起政府信息公开之诉共计36次。
法院分析，原告申请政府信息公开次数众多，家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复，且申请公开的内容包罗万象，诸如政府公车数量、牌照，刑事立案、接警处置中使用的电话号码及监控录像，拘留所伙食标准等信息，“对部分信息明知不属于政府信息范畴仍予申请，部分申请目的明显不符合规定。”
今年38岁的陆红霞说，她和父亲陆富国认为征地拆迁手续不全，暗箱操作，补偿过低，“逼着签空白协议”、“宅基地没有补偿”，遂提出多项政府信息公开申请，“这些都跟我的切身利益相关”。因对行政机关的答复并不满意，“兜兜转转”后，他们才提起诉讼。
法院认为，陆红霞所作所为“属于典型的滥用诉权行为”，但陆红霞则认为，她提起的诉讼，都有理有据。
港闸法院认为，陆红霞、陆富国不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为获取、了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及相关部门施加压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。
“陆红霞背离立法目的，任凭个人主观意愿，执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用”。
南通港闸区法院认为，陆红霞所提起的相关诉讼违背了诉权行使的必要，因而也就失去了权利行使的正当性，“属于典型的滥用诉权行为”。
陆红霞则认为，她提起的诉讼，都是有理有据的，并非滥诉。她对早报记者说，“我还要上诉。不管外面如何泼水，我还要上诉。”
港闸区法院在裁定书中还明确规定，对于陆红霞、陆富国今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，“否则将承担不利后果”。
8起案件审判长、港闸区法院院长高鸿说，“本次发布的8起典型案件中，裁定驳回原告起诉，并且明确再次起诉的规则，对遏制不断蔓延的滥用政府信息公开申请权和诉权，具有重要意义，既可避免程序空转和司法资源的浪费，又厘清了社会公众对于信息公开的模糊认识，有利于规范信息公开和行政诉讼秩序，为更为合理规制滥用诉讼权利行为作开创。”
“需要特别强调的是，本次裁判所确立的规则，完全是针对滥诉的特殊情况。”高鸿说。公民正常的申请获取政府信息的权利，人民法院会依法充分保障。
南京师范大学法学院教授李建明倾向于认为，港闸法院此举在指导思想上是对的，滥用诉权浪费司法资源和政府资源，应该有所规制。
不过，李建明也进一步补充说，法院应该更为谨慎，“规制滥诉要谨慎，搞不好就成了限制诉权，不要把规制变成限制、剥夺权利”。
“现在政府信息公开不够透明，是事实。政府和法院不能笼统地说这项信息公开和你没关系”，李建明说，当事人可能有不对的地方，但法院的职责之一是维护公民的诉权，一棍子打去说人家全是滥诉未必妥当。“不管什么诉讼，要讲道理，不论是当事人还是法院”。
东南大学法学院副教授易波认为，政府信息公开是潮流，是趋势，政府应该以公开为原则，以不公开为例外。相应地，在行政案件中，法院应该更多地审查政府的行为、对其行为是否具有合法性作出评判，而不是过多地对个人的行为评判。也就是说，应该更多地审查被告，而不是原告陆红霞、陆富国的行为。
东南大学法学院教授虞青松持保留意见，他认为，如果当事人构成滥诉，作为行政诉讼，可以针对单个行为判决，如果把其他行为也纳入判决，让整个判决扩大化，“可以说这开创了一个先例”，“有没有超越审判权限，还是值得商榷”。
有法院系统人士也说，其历来主张政府信息公开案件中，原告资格必须符合利害关系要件，否则，法院可能成为滥诉者的天堂。但是，“我认为本案就是本案，不能借助他案证明其目的性。法院不是公安，似不宜为其起诉行为定性。本案中，法院说得太多了，惩罚意味太明显了。”东方早报2015-3-5
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