深阅读·追踪上海司法改革

人民日报记者 郝洪

《人民日报》编者按：继首批7个省市启动司法改革试点后，第二批11个省份试点也将于今年启动。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、探索建立省以下地方法院检察院人财物统一管理……去年7月，上海率先在全国拉开司法改革大幕，今年4月将在全市全面推开。回顾上海司改大半年，看看有何变化。

上海司法改革九个月

人怎么动 心怎么稳

3月21日至22日，上海举行首批法官、检察官遴选。会议投票表决确认把405名审判员、271名检察员纳入员额管理建议名单。此外，另有152名助理审判员、44名助理检察员进行了陈述答辩，会议投票表决，按1.2∶1的差额比例分别遴选128名和37名纳入法官、检察官员额管理建议名单。名单将按相应的法定程序任命。

人员分类管理制度被视为司法改革“牛鼻子”。这项改革将司法机关工作人员分成法官、检察官及司法辅助人员、司法行政人员三大类，法官、检察官不再以处级、科级等论晋升，而是按专业职务序列管理，并提高其薪资水平，推动队伍专业化、职业化。

改革前，上海法院系统审判员和助理审判员占队伍总数的49%，检察系统检察员和助理检察员占71%。改革后，法官（检察官）、司法辅助人员要分别占队伍总数的33%、52%。半年来，33%这个数字将上海法院、检察院系统搅得极不平静。

改革改变了什么

不再按公务员管理定位，让法官更像法官

法官、检察官员额降到33%，意味着全上海有部分原有法官、检察官身份的人不能入额。有人担心，案多人少矛盾不是更尖锐了吗？

“人员分类管理制度，就是试图从机制上解决矛盾。”上海市委常委、政法委书记姜平说。过去，法官承担了大量非审判事务，如碰上层层审批的案子，还要准备各种汇报材料，常常忙不过来。现在，压缩法官员额比例，也缩减法官一些非审判事务。“改革后，我们增加法官助理岗位，许多非审判事务交由法官助理完成。”上海高院政治部主任郭伟清说。

“让法官更像法官，让法院更像法院”——过去，是法官加书记员的办案模式，现在则是法官加法官助理、书记员。每名主审法官或合议庭配备一名法官助理，法官助理根据主审法官安排开展工作。法官专心审案，分工专业化，提升办案质效。

在改革试点法院徐汇法院，新任命的43名法官助理全部编入专业合议庭，负责审查诉讼材料、组织庭前证据交换、草拟法律文书等14项具体工作，截至2014年底，共参与办理案件3891件。

谁能被选上

至少经7轮筛选，作风、操守有瑕疵“一票否决”

“此轮遴选并非简单切一刀，而是从严准入、逐级遴选、择优选任。”上海市司法改革试点推进小组办公室主任王教生说。

根据法院方案，无论现任审判员还是现任助理审判员，均需通过申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试等环节，最终报法官遴选委员会择优遴选。而在检察系统，入额遴选同样要经考核、考试等筛选程序。

改革提高了法官、检察官准入门槛。办案量未达部门人均办案量一定比例的，经抽查发现有案件质量差错并经确认的，以及近5年公务员年度考核结果曾被认定为不称职或基本称职的，均不予入额。此外，配偶担任律师且不愿退出律师职业的，司法作风、职业操守等有瑕疵的，实行“一票否决”。

对处于行政岗位的法官、检察官，改革实施方案提出了严格的入额标准。离开办案岗位5年的审判员原则上不参与首次法官遴选，如要参与遴选，他们需和现有助理审判员一样进行入额考试。离开办案岗位5年的检察员，则要回到办案岗位从事办案工作，具有相应办案能力后，再经严格考核确认入额。

怎么让年轻人有指望

首轮遴选没用足员额，留给助理审判员、检察员

年轻助理审判员和助理检察员的入额情况最受关注。年轻人会不会就地卧倒？

此轮上海试点法院、检察院的法官、检察官遴选中，大约有10%以上的原审判员、检察员无法进入首批员额。这10%的通道，留给了处于办案一线的优秀助理审判员、助理检察员。

上海法院4家试点单位通过初选、业绩、廉政考核、统一笔试、面试，首批报遴选委员会拟入额法官500多人，约占编制总数的28%，约占原有审判员、助理审判员人数的69%。最终遴选入额的法官中，原助理审判员比例可达24%左右。

而上海检察系统4家试点单位首批拟入额检察官300多人，约占编制总数的30%，平均年龄约45岁。其中原助理检察员近40名。

从上述数据看，无论是试点法院还是试点检察院，首批拟入额法官、检察官员额并未用足，给现有助理审判员和助理检察员的未来晋升留下空间。上海市检察院检察长陈旭透露，5年改革过渡期内，上海大约有近700个左右的检察官员额将从助理检察员中择优遴选。

如何稳定队伍

工资待遇保障配套，晋升通道更透明

据统计，2008年至今，上海法院每年都有不少法官流失，去年达86名，其中以“70后”年轻法官居多。“法官流失有多种原因，包括薪酬低、职业晋升渠道不通畅等。”郭伟清说。

此轮上海试点法院、检察院还同时启动了职业保障制度配套改革，包括建立以专业等级为基础的法官、检察官工资待遇保障机制，建立分级管理的司法辅助人员薪酬制度，细化法官、检察官延迟申领养老金办法。

据了解，上海法官、检察官薪酬方案已报中央批准，预计在原有基础上有相当增幅。法官助理、检察官助理工资水平也有望提高。

上海检察院政治部副主任谭滨说，改革后，法官、检察官的等级晋升与行政级别脱钩，想要晋升三级高级法官、检察官，不必先争取相应的行政职级，“检察官等级由低到高分为检察官、高级检察官、大检察官3大类9个等级，基层院检察官做得好的可升到三级高级检察官，少数还可升到二级高级检察官，过去，这类检察官等级一般是当了检察长、副检察长才晋升得上。”

改革同时还明确，高级、中级法院法官及市院、分院检察官需从基层法院、检察院中遴选。谭滨说：“至少要在基层检察院有4年检察官经历，才能遴选到分院、市院来。”

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法官、检察官咋遴选

3月22日下午，上海市检察官培训中心，徐汇区检察院助理检察员康相鹏面对15名专家，参加遴选。3月21日、22日，首次法官、检察官遴选在上海启动，8家先行试点单位遴选符合条件的法官、检察官。

“我们面试内容主要是3分钟个人陈述，回答委员们的提问。”上海法官、检察官遴选（惩戒）委员会主任沈国明说，“此前，法院、检察院已经统一组织过面试笔试，我们在这个基础上好中选优，最关注办案实绩。”沈国明说，“这些人经过了前期6轮考核、笔试、面试，我们很难取舍。和10年前相比，现在的助理审判员、助理检察员的素质都很高。”

《人民日报》2015-3-23

破除“行政化”，划清权责

法官检察官，办案不当“官”

“让审理者裁判、由裁判者负责”，改革要解决长期以来存在的逐级请示、层层审批的“行政化”办案模式。

上海司法改革试点中，法官、检察官明确了权力清单——哪些事项是可自行决定的，哪一类案子是可在自己这一环节终结的，哪些责任是自己必须担当的；每个院长、庭长、检察长也有一份清单——哪些属审判管理职权的，哪些法定程序事项是需自己审批的，哪些是超越了自己分管范围的。

去行政化后，法官、检察官怎么当？权力清单“拎清”责任，办案不当“官”。

权责：主任检察官、主审法官“挑担子”

去年启动的上海司法改革中，作为改革试点单位的闵行区检察院，进一步深化主任检察官办案责任制——一项该院在2011年率先开展的放权改革试验。

“我们想减掉不必要的审批环节，提高办案效率。”该院检察长潘祖全介绍，此前“许多案件要报副科长、科长、分管检察长层层审批，程序繁琐效率低。而全程办案的人没有决定权，有决定权的人不熟悉案件，谁来承担办案责任？”

于是，闵行区检察院先在刑事检察部门选任了主任检察官，每个主任检察官带2名检察员及若干检察辅助人员；为主任检察官、检察官列出可独立决定的“权力清单”，将一部分原本掌控在科长、分管检察长、检察长手中的办案权限下放。

“每进来一件案子，我们都要先从复杂度、敏感度等多个角度对案件进行风险评估。凡三级风险以下的案件，可由主任检察官自行决定，三级以上风险案件报分管副检察长。”潘祖全说，“改革后，大多数案件可以终结在主任检察官这一环节。”

目前，该院有26名主任检察官。去年办理审查起诉案件平均天数比2013年同期缩短3.52天。主任检察官徐清说：“现在，谁办案、谁决定、谁负责，每个办案流程都反复推敲。”

上海第二中级人民法院知识产权庭主审法官何渊也表达了同样的感受：“现在得‘挑起担子’”。

2014年4月，上海二中院开始试行合议庭成员共同负责下的主审法官责任制，如合议庭意见一致，合议庭自己决定。据了解，司改启动至今，上海4家试点法院直接由合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9%。

厘清：权力清单、全程留痕规范院领导管理权限

改革后，法院、检察院领导们对司法活动的监督管理更加制度化、规范化、程序化。

“主任检察官办案责任制，并不意味着分管检察长、检察长当甩手掌柜，而是明确管理权界限。”潘祖全说，“我们规定，四级风险以上的案子报分管检察长，更复杂的案子再报检察长，或上检委会讨论决定。”

上海二中院也以权力清单明确了院、庭长的审判管理权。一方面，规定院、庭长在审判质效管理、法定程序事项审批等方面的权力；另一方面，院、庭长不得签发未参加审理案件裁判文书，不得强令合议庭改变评议意见，不办案子就没有案件的裁决权。上海二中院还规范了审判委员会讨论案件的范围。

院、庭长对个案的监督、指导可通过主审法官联席会议、专业法官会议、审委会等组织化的方式进行。在这些会议上，院、庭长提出的意见、建议，都被书面记录并归卷或留存，全程留痕。

改革后，合议庭直接签署裁判文书的比例上升了，院、庭长就有更多时间参与案件审理。在上海二中院，副院长、审委会委员、庭长等均被编入合议庭担任审判长。从2014年4月至2014年底，上海二中院院长、庭长共参与审理案件2433件，同比上升了18.7%。

保障：联席会议当好“智囊”，依法公开接受监督

减少请示审批，办案效率提高了，质量更要保证。

“在一些案件上，主任检察官对承办检察官做出的决定有审核权。审核意见要书面明示，便于责任认定。”上海市检察院政治部副主任谭滨说，若主任检察官审核意见与承办检察官意见有分歧，可在主任检察官联席会议提出建议，供承办检察官参考。一些重大、敏感案件则提交检察长或检委会决定。

上海二中院为合议庭法官建立起“智囊团”——主审法官联席会议及专业法官会议制度，如果合议庭意见有分歧，专业问题需要切磋，可申请上述两种会议讨论。参加会议的法官以讨论的方式，为合议庭或主审法官提供技术支撑。

“智囊团”有建议权，但没有最终决定权，案件的最终处理还是以合议庭的评议结果为准，并由合议庭负责。为防止主审法官联席会议及专业法官会议变相向院、庭长汇报案件，左右案件裁判，上海二中院明确规定，召开主审法官联席会议及专业法官会议时，必须有非本案合议庭的其他主审法官参会，并设置了各庭最低参会人数，以保障会议参与的广泛性和讨论的有效性。

“‘去行政化’不等于‘去监督’。”上海高院院长崔亚东说。目前，上海法院726个法庭全实现庭审同步录音录像、笔录、存储、直播等功能，庭审录像光盘全随卷归档，裁判文书按期上网率达99.23%，依法可公开的生效裁判文书全上网公开。检察系统对不起诉案件基本实现100%公开听证。上海试点法院、检察院已建立法官、检察官司法档案，健全办案责任考评机制，将考评和评查结果作为等级晋升、奖惩的重要依据。

《人民日报》2015-3-24

三问上海司法改革试点

改革试点就是为其他地方探路。据了解，上海法院司法改革试点方案历经34稿。根据改革方案，上海要用5年时间逐步完善改革，形成可复制、可推广的制度经验。从试点看，哪些挑战需要进一步研究？

一问人员配置

司法辅助人员数如何匹配法官检察官？

按上海司法改革方案，法官、检察官及司法辅助人员、司法行政人员分别要占队伍总数的33%、52%和15%。按上述员额比例，平均1名法官（检察官）配备不上1名助理法官（助理检察官）。“要让法官、检察官专业化、职业化，还应相对减少法官、检察官员额，增加法官助理、检察官助理等司法辅助人员的员额。”一位专家表示。

今年全国两会期间，全国人大代表、广州市律师协会名誉会长陈舒表示，法官、法官助理、书记员按1∶1∶1配置，仍不能反映法官主导审判、专注裁决的作用，“既然给了法官极大的职权，就要配置与其职权相匹配的人员。应加大辅助人员配置，让法官更能专注于分析裁判。”

而从上海目前改革推进情况看，将法官、检察官员额分别从现有的49%、71%压缩到33%，已十分不易，要进一步调整人员分类管理的员额比例，还需改革空间和时间。有业内人士建议，可借鉴此前上海一些基层法院的做法，通过购买社会服务的形式，将一些专业性不强的司法辅助工作外包。

上海长宁法院就尝试将部分司法辅助业务外包。原来法院人员分类只是法官加书记员，邹碧华在任长宁法院院长时，将审判辅助流程分为法官助理、庭室内勤、庭审记录、庭内的辅助人员以及文书归档，同时结合了社会化的分工，将文书归档大量外包。

二问队伍稳定

如何稳定法官检察官助理队伍？

2014年9月5日，新中国首批289名法官、检察官助理在上海产生。法官、检察官助理属司法辅助人员序列，是构成司法人员分类管理的重要元素。

上海改革方案考虑到了法官、检察官助理的职业发展。改革后新招录的通过司法考试的司法人员，见习期满后直接任命为法官、检察官助理，助理任满5年，就可参加法官、检察官选任，选任一般每年组织一次。同时在职务晋级、薪资保障上有单独设计。

但值得注意的是，推进法官、检察官职业化、专业化，法官、检察官的准入门槛提高。未来如果再调低法官、检察官员额比例，加大法官、检察官助理比例，这意味着，法官、检察官遴选竞争将更加激烈，并不是所有法官、检察官助理最终都能晋升到法官、检察官。

三问法官流失

如何提升法官检察官职业价值感？

近年来法官流失严重，薪资收入不高、职业尊荣感缺失是主要原因，引发社会深切关注。

中华全国律师协会副会长吕红兵说，“上海律师行业人均年业务收入约50万元，扣除一半左右的运行成本，年均利润约25万元。

此轮上海司法改革已探索建立法官、检察官单独职业序列的配套薪酬制度。“法官、检察官薪资会有相当增幅，但与律师行业、企业法务工作人员相比，还会有一定的差距。”上海高院政治部主任郭伟清说，“这可以理解，其实在许多法官、检察官眼里，他们更看重的是职业价值感。”

此轮司法改革中，人员分类管理制度设计旨在将法官、检察官从公务员序列中分离，但社会上仍习惯性地视法官、检察官为“官”。“社会也习惯把法院当政府，政府甚至还会给法院分配扶贫等任务。”中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠说，“我更期待整个社会能从国家治理科学性角度准确认识法院、检察院的职能定位，认识其职权的不可替代性，给予足够尊重。”

《人民日报》2015-3-28