国浩周末特稿|关注司改（之三）

在上海的司法改革试点方案中，一项重要内容就是司法人员分类管理，也就是对法官（检察官）实行“员额制”。改革后，法官（检察官）、司法辅助人员和行政管理人员分别占队伍总数的33％、52％、15％。法官（检察官）进入33％的范围，叫作“入额”。

当前，我国法院法官、检察院检察官的比例，一般都超过了33％。在上海，大多数司法机关也不例外。同时，又有很多具有法官、检察官身份的人在做行政、后勤等工作。“僧多粥少”，何去何从？涉及人员的问题最难办，分类管理也就成为最难啃的“骨头”之一。

上海市人民检察院第二分院的情况则有些“非典型”。该院政治部主任王琍告诉记者，截至到2014年７月改革启动时，该院由市人大任命的检察员有67人，占全院工作人员比例是26％，还不到33％；本院检察长任命的助理检察员有89人，占36％。

需要说明的是，检察员、助理检察员，以及检察长、副检察长、检委会委员，都是法律明确规定的“检察官”。这次上海改革试点中新出现的“检察官助理”，不能与“助理检察员”混淆，他们不是入额检察官，不具备检察官的法定职权。

“由于首批‘入额’人员主要从检察员中产生，我们检察员的员额比例本来就不到33％，压力不大，在各个试点单位中算是‘非典型’。”王琍说，“因为作为检察院分院，历来对检察员的入口控制就比较严。”

人员分类管理，首先是要科学定岗。“33％的比例，在我们这里就是82名检察官的额度。”王琍说，“但是，33％是一个上限、红线，并不是要一次用满。我们做了很多基础性工作，包括人员测算，考察各部门过去三年的平均办案量，并且考虑今后增加办案量的情况，核算出目前需要约70名检察官。”

上海市二分检检察长周越强说，目前首批入额的检察官员额基本确定：原本67名检察员中，有58人入额；原有89名助理检察员中，有11人获得晋升。58人加11人，69人，基本接近原本需要70名检察官的测算。

“不是说原来是检察员的就直接入额，剩下的名额让助理检察员们去竞争。” 王琍说，“原有检察员中，有些人长期在非办案部门工作，长期远离业务，我们要考虑人岗适应，也要考虑工作稳定。而这11名刚刚获得晋升的助理检察员，都是业务骨干，其中9人拥有市级‘三优一能’称号。”所谓“三优一能”，是指优秀公诉人、优秀侦查员、优秀侦查监督员和办案能手。

从助理检察员中遴选晋升检察官，需经过层层程序：上海市人民检察院给了二分检11个名额；二分检根据全体人员的办案业绩，再经过民主推荐、党组讨论等程序，选出了13人；今年3月，上海市检察官遴选委员会办公室对全市拟晋升检察官统一考核，二分检报送的13人中确定了11人。

从某种角度看，“员额制”只是司法机关内部的一项改革。改革不是“为了改革而改革”，更不是为了“折腾人”而改革。内部改革是要在外部“溢出”正效应。

那么，员额制改革的目的是什么？就是要让检察官集中到办案一线，维护公平正义，提升司法公信力。在上海市二分检重要的业务部门公诉处，原来有6名检察员，今后逐步要配备检察官到14名。员额制改革的效应，已经初步显现。

“员额制改革的价值目标，是专业化和职业化，最终还是要实现检察官的精英化。人不在多，而在于入额检察官要成为办案团队的灵魂和主心骨。” 王琍说。

人员分类管理改革的另外两个部分——52％的司法辅助人员和15％的行政管理人员的定额，也在进行中。

司法辅助人员，主要包括检察官助理、书记员、法警等，他们的工作，主要是在办案检察官的领导下，形成一个办案团队。其中，“检察官助理”是上海司法改革试点中出现的一个新鲜事物。214年9月，我国首批法官、检察官助理在上海获得任命。其中，就有上海市二分检的10名检察官助理。而在改革设想中，检察官助理将成为今后晋升检察官主要的“蓄水池”。

徐翀，2009年硕士毕业后进入二分检，是公诉处主任检察官施净岚办案团队成员，原助理检察员，去年被任命为检察官助理，曾协助主任检察官办理林森浩投毒案等重大案件。

“无论是什么身份，我们都是要不断学习，勇担责任，为今后成为入额检察官努力。”徐翀说，“就我自己而言，工作五六年，也办过不少案件。但是跟有20多年办案经验的主任检察官相比，能力和经验上还有欠缺。我现在要做的，就是协助主任检察官，跟办案团队一起，练好内功。”

在上海的改革方案中，15％的行政管理人员，将参照公务员管理，与司法人员之间没有“直通车”。原来在行政管理岗位工作的检察官，要么经过遴选回到办案岗位，要么放弃检察官身份。

而在新招录人员时，上海市二分检已经开始进行“分类招录”。“我们今年定向招收3名行政管理人员，招录时就说明情况。目前招进的3名人员中，1人是会计类的，2人是政工类的，都具有本科学历以上，其中有人在国企工作两年以上的经验。” 王琍说，“分类管理不是要削弱行政管理工作，这方面工作人员的素质和业务怎样匹配，我们已经开始考虑。”

提起“司法机关”，不少老百姓的脑海里，首先闪现的就是“公检法”。其实，中国的司法机关专指检察机关和审判机关。老百姓常与公安局、法院直接打交道，也比较清楚其职能和权责。相比之下，检察机关似乎与公众隔着一层神秘“面纱”。

近日，新华社记者走访上海市人民检察院第二分院（二分检）进行调研。2014年7月起，该院与其他三个区县检察院一起，成为上海司法改革试点的首批单位，也是全国首批开展司法改革试点的直辖市检察院分院（含自治州、省辖市检察院）。通过它们，人们或许能大致了解检察院的司法权力运行机制，以及司法改革的演进过程。

我国法律规定，人民检察院是国家的法律监督机关。如何理解法律监督呢？事实上，法院的职权相对“整齐划一”，审判案件是法院的中心工作。和法院相比，检察院的职权比较“繁复庞杂”，类型也不尽相同。

上海市二分检研究室主任董明亮结合《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等，对检察权进行了划分。这种划分，长期以来被我国法学界和法律实务界所认同。

其一，侦查权。人民检察院组织法规定，各级人民检察院“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”。

哪些是“直接受理的刑事案件”？刑事诉讼法规定，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

可见，检察机关直接受理的刑事案件，主要是国家工作人员职务犯罪。反贪污贿赂局、反渎职侵权局等职能部门，主要从事此类侦查工作。侦查权，带有鲜明的行政执法色彩。

其二，批准或决定逮捕权。法律规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，由同级人民检察院审查批准，由公安机关执行；人民检察院直接受理的案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，由公安机关执行。

记者了解到，在上海和其他一些地区，检察机关直接受理侦办的职务犯罪案件，决定逮捕的权力已经“上提一级”。“例如，我们辖区内黄浦区检察院侦办的案件，决定逮捕权在市检察院第二分院，具体负责的是我们的侦查监督处。这也是检察机关内部的权力制衡。”董明亮说。

其三，公诉权。法律规定，公诉权由人民检察院代表国家统一行使。

每个检察机关，都有一个强大的公诉部门。在上海市二分检，公诉处是第一大处。法庭上的公诉人，其对应方就是犯罪嫌疑人的“辩护人”，一般是刑事辩护律师。公诉人、辩护人以及法官这三方具体职责不同，但努力方向都是维护公正司法，是法律职业共同体。

其四，法律监督权。这项权力的实施范畴非常广。例如，对公安机关侦查活动进行监督；对人民法院的刑事、民事、行政审判活动进行监督；对监狱、看守所等监所是否依法履职实行监督等。

此外，检察机关的职权还有特种案件检察权（如叛国案）、司法解释权等。

法律赋予检察院的权力，很大；检察长的权力，也很大。

【“领导”全院】我国法律规定，检察长统一领导检察院的工作。注意“领导”这两个字。

检察机关依法律规定权力运行中的“行政首长负责制”特色，比法院要浓厚得多。法律规定，下级法院的审判工作受上级法院的监督。在法院内部，院长原则上也不能否定合议庭、法官的判决。

法律规定，在检察委员会中，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。而法院的审判委员会实行“一人一票”，院长也只有一票。

上海市二分检检察长周越强介绍，从某种程度上说，只要检察长坚持，可以因“反对检委会多数委员意见”，而向同级人大常委会或上级人民检察院请示，“当然行使这项权力应在法律程序内。”

【权力清单】权力越大，越要谨慎。权力要在法律监督下运用，而且要对自由裁量权进行严格限定。

上海市二分检在长期司法实践中，尤其是司法改革试点工作开展以来，对于内部的司法权力运行机制，特别是检察长的权力，进行了详细梳理，并做了规定。记者看到一张《检察长、检委会、检察官权限（试行）》表格，其依照我国现行法律，规定了125项属于检察长、29项属于检委会和96项属于检察官的办案权限。

【检察长办案】检察长有这么多权力，需要办这么多事，他还办案吗，还有时间办案吗？

周越强说，“检察长本身就是检察官，检察官办案是天然职责。检察长办案主要表现在对办案的组织、指挥、协调，对案件重要事实、证据的过问和审核。”不过，他坦承，现实中大量行政事务占去了检察长不少时间。“这种状况需要改变，要让检察长有更多的时间和精力办案。”

“哪些案子应该是检察长办的？”对此，周越强说，“应该是我们认为重大疑难复杂的案子。（案子）不在多，而在精，要具有指导意义。（司法）改革的方向是，要让检察长从大量事务里解放出来。”　

大多数检察官认为，检察官办案责任制改革，需要于法有据、实事求是。检察长可以授权检察官行使哪些权力？

董明亮介绍，检察长的权力分两类：一类，是专属权力，必须由检察长行使而不得让渡，如“回避的决定权”“决定、批准逮捕权及抗诉权”等；另一类，是其他权力，检察长是第一责任人，可以视情授权给其他检察官行使。

例如，刑事诉讼法规定，复杂疑难的刑诉案件可以退回补充侦查两次，每次30天。上海市二分检规定，检察长授权检察官行使一次，还有一次退查的决定由检察长授权分管检察长审批。

检察官办案责任制，不能片面理解成检察官“一个人说了算”。“我们的改革方向，是要成立以主任检察官为核心的办案团队，检察长进行‘扁平化’的直接授权。”周越强说。

检察官依法履职，坚持客观公正，发表和坚持独立见解的，其意见与案件审理结果相左，不应受责任追究。“改革首先要保证检察官敢于独立表达对案件的意见，依法公正履职。”公诉处处长陈为钢说，“检察官的意见和法院判决结果不同，不能简单地说是检察官办了错案。”周越强也表示，如果刑讯逼供、徇私舞弊导致错案，“是毋庸置疑的错案。”

上海二分检在改革实践中提出四条“硬标准”：第一，明确责任权属，不能“谁官大谁说了算”，也不能把决定权往上推、往外推；第二，不能消极防出错，为“图省事”削减办案事实，为“图太平”选择轻罪名；第三，不能围着绩效考核转，只求办案效率；第四，不能滥用权力，公器私用。

来源：新华社中国网事