编者按
在社会公共服务需求迅速扩张、政府财政支出压力日益加大的背景下，中央多部门密集出台了关于PPP(Public Private Partnership)的重要文件，各省市热烈响应并推出了多个PPP投资项目。截止到2016年7月30日，财政部PPP中心项目库显示，入库项目数量已经超过万个，投资总额超过12万亿元。基于国家政策层面对推广PPP模式的肯定和重视，PPP项目规划呈现出井喷式增长，社会资本跃跃欲试。
在重庆成功举办的“国浩资本市场论坛•第七季”上，国浩律师（重庆）事务所管理合伙人周媛，从PPP的定义、PPP项目的发展历程及趋势、PPP的优势及服务流程和经典PPP项目案例这四个方面，为我们解读了在PPP项目中律师的高质量服务对于项目成功发展的意义。
周媛 国浩律师（重庆）事务所管理合伙人
PPP的合作模式与资金来源
PPP是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域的一种合作模式，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等形式引进社会资本，建立社会资本共享利益、共担风险、全程合作的共同体关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
这里的社会资本的主体可以是国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，而不仅仅是传统意义上的民营企业。社会资本资金的来源多样，既可以是以私募等方式发起设立的基金，也可以是通过债券市场筹措投资的资金，其具有促进投资主体多元化、减轻政府财政负担、提高效率和合理分配风险的优势。
PPP项目在中国的发展历程及趋势
PPP作为促进经济增长、拉动民间投资的重要政策工具，发挥着越来越重要的作用。2015年5月，发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库推介项目，2016年第三批PPP项目推介数量达1233个，总投资额达2.14万亿元。根据政府和社会资本合作研究中心的统计数据显示，2016年以来，全国PPP项目落地加速，仅前6个月，财政部PPP项目入库总数达到9285个，投资资金总计10.6万亿元。单就重庆来看，2016年前6个月PPP项目入库61个，总投资2062亿元，涉及桥梁、隧道、轨道交通、保障性住房、水库、医院等多领域项目建设。
同时，国务院、财政部、发改委在近两年颁布了诸多规定。立法的力度之大，相较其他领域而言可谓独树一帜。得益于此，PPP的管理也从无法可依的混沌时代渐渐步入正轨。特别是财政部于2016年10月11日发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号，以下称“《公共服务工作通知》”）与国家发改委于2016年8月10日发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号，以下称“《基础设施工作通知》”），进一步明确了财政部和发改委对PPP项目管理的职能划分。PPP项目在法规适用和程序选择等方面更加明晰。
PPP的优势及律师服务流程
PPP项目对于政府或者社会资本都是一个双赢的选择。PPP是一种创新管理方式，能够有效降低交易成本，转移与合理分配运营风险，提高运营效率和服务质量，既有利于实现缩减政府债务，又有助于促进经济增长与市场化改革。随着PPP立法的逐渐完善，PPP走向规范化和法制化，其专业性和复杂性也给律师提供了更广阔的舞台。
整体上看，PPP项目操作有四个步骤，每一步都不可避免地需要律师提供相应的法律服务。首先，在项目识别阶段，律师可就项目融投资与PPP运作方式等方案提供法律分析，就其合法性、合理性和可行性提供法律意见，并对其中涉及的《项目建议书》《项目可行性研究报告》等法律文件进行论证和探讨。
其次，在项目准备阶段，政府方和社会资本方会达成初步合作方案及项目实施方案，包括构建项目的管理架构，明确各方权利义务和各自职责、项目运作模式、风险分配方式、交易结构、监管模式、采购方法和交易结构等。当中涉及大量法律法规，需要律师对制度设计方面和文书制作提供法律咨询服务。
再次，在项目采购阶段，律师可以参与项目采购邀请、项目采购和磋商谈判等过程，针对其中涉及的各类法律文件进行草拟、修改或审核并出具法律意见书。比如，律师会对项目合同中的细节问题提供专业的法律意见和建议。
最后，在项目执行和移交阶段，律师服务主要集中于项目融资、工程建设、政府移交资产、社会资本方移交项目、收入和回报、合同解除以及违约处理等一系列事务。
PPP项目法律服务实践及律师工作定位
以重庆红岩村嘉陵江大桥PPP项目为例，自2014年底启动以来，一直有律师全程参与，包括前期向政府主管部门汇报、招标文件的审定、PPP项目投资协议及合作合同等的起草和修改、后期社会投资人确定后和社会投资人的谈判，以及谈判结束签约前对所有法律文件出具正式法律意见书等。
在整个过程中，律师从以下几个方面为此PPP项目保驾护航：第一，政府方如何对项目质量进行监督；第二，合作项目的工期保障；第三，项目公司的融资义务如何得到落实；第四，社会投资人的权益保障及招标条件的补充和修改。
在实际的操作中，律师的定位比较灵活，既可以作为项目咨询服务的总包方，也可以是提供法律服务的专业分包方；既可以为PPP项目合作方提供法律服务，也可以在项目公司成立后为项目公司提供法律服务；既可以为PPP项目提供全程服务，也可以单就某一阶段或某一事项提供法律服务。所以，律师参与是PPP项目进行过程中不可或缺的一部分，为项目的运行扫清障碍，以专业的服务促进项目顺利进行。
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