作者： 国浩律师事务所 廖翔 黄崇君
摘要：监事虽然对企业经营管理活动负有监督职责，但探寻《公司法》等相关法律法规的立法本意，监事的监管是针对企业的财务状况、经济效益状况，除特定条件外，监事不对安全生产事宜负有监管职责。因此，追究监事在企业安全事故中的刑事责任，应具体问题具体分析，一般情况下，不应笼统地认为监事因对企业整个经营管理活动负有监督职责，而认定监事对安全事故承担刑事责任。
我国经济发展实践中，一些企业特别是煤矿、建筑、交通运输、非煤矿山等重点行业的企业，违法违规现象较为普遍，导致安全事故多发频发。对此，我国刑事司法强调“严格依法、从严惩处”[注1]，根据最新的“两高”《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”），“对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员”“对安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的生产经营单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人”均应当追究刑事责任。笔者曾接待过一些发生事故企业的当事人咨询，其中，关于监事是否属于上述应当追究刑事责任的人员，争议较大，但司法实践中类似案例极少，我们仅查询到1例以重大责任事故罪追究公司监事刑事责任的案例——四川省泸县桃子沟煤矿事故案[注2]，因此有必要进行深入研究。
一、争议焦点梳理
根据“罪责刑相适应”原则，结合《解释》规定，认定监事是否对企业安全事故承担刑事责任，应当厘清以下几个方面的问题：
第一，监事是否属于企业管理人员？
第二，监事是否对“生产、作业”或“安全生产不合规”（以下统称“安全生产事宜”）负有监管职责？
第三，监事是否应当对企业安全事故承担刑事责任？
二、关于监事是否企业管理人员的法律认识
根据我国《公司法》规定，现代公司在设立登记时，都会设立监事或监事会[注3]。监事通常与董事、高级管理人员并列，一般认为监事亦是公司高层，属于广义上的企业管理人员。但应当注意的是，我国《公司法》实行董事会与监事会并存的二元结构体系，董事会作为公司的行政管理机构，监事会作为监督管理机构，相互独立，分别对股东会负责；监事会对董事会及公司经营管理层进行监督，形成权力制衡，这是我国公司运行的基本原则。因此，监事作为管理人员，是不同于董事、高管的，其不负责公司日常经营决策和管理。这一点，国务院《国有企业监事会暂行条例》予以了明确，其第3条第2款规定：“监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。”
三、关于监事是否对安全生产事宜负有监管职责的法律规定
厘清监事的职责是判断是否应当追究其刑事责任的前提[注4]。社会公众通常可能认为，监事既然对企业整个经营管理活动进行监督，当然对安全生产事宜负有监管职责。这一认识过于笼统，且法律依据不足。“刑罚如两刃之剑，用之不得其当，则国家和个人两受其害”，我国刑法历来坚持“慎刑”原则，强调应当限制而不能扩张刑罚的适用。因此，对监事的责任进行刑法评价时，不应简单依据社会公众的通常理解，而应当依据法律法规。[注5]
监事的职责（或者说职权）来源于法律规定和公司章程规定，大多数公司章程规定的监事职权通常都是直接引用《公司法》第53条[注6]，在此，我们主要研究《公司法》《安全生产法》等相关法律法规的规定。
(一) 《公司法》方面的法律法规对于监事是否对安全生产事宜负有监管职责规定不明
《公司法》第53条规定了监事的职权，其中第2项规定：“对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议”。《国有企业监事会暂行条例》第5条第1项亦规定：“（监事会）检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况。”从该2项规定的字面意义上理解，既没有明确指出监事对企业“违反有关安全管理规定”[注7]的行为负有监管职责，也没有明确地将该项职责排除在外。
(二) 监事的监管职责原则上不包括安全生产事宜是《公司法》方面法律法规的立法本意
理论上，设立监事制度的作用是保护股东利益、防止董事会独断专行，维护公司及其股东的财产安全等合法权益。我国《公司法》规定也是如此，监事在财务上具有监督权，而没有对公司业务上的监督权。从《公司法》、《国有企业监事会暂行条例》中的相关规定可知，这是我国关于监事职责法律法规的立法本意。《公司法》第54条规定，监事履职可以聘请会计师事务所进行协助。[注8]《国有企业监事会暂行条例》第3条明确规定，监事是以财务监督为核心，目的是确保股东和企业资产、权益不受侵害。[注9]第7条规定了监督检查的四种方式，均是围绕财务方面。[注10]第13条亦规定了必要时可以聘请会计师事务所进行审计。[注11]从上述规定不难看出，监事的主要职责在于财务监督，这是监事的第一要务。反过来讲，根据《公司法》方面的法律法规，原则上，监事对企业安全生产事宜不负有监管职责。
(三) 《安全生产法》方面的法律法规没有关于监事对企业安全生产事宜负有监管职责的规定
根据《安全生产法》规定，企业的主要负责人、安全生产管理机构、安全生产管理人员对安全生产工作负责，分别明确了上述人员的具体职责。[注12]并明确规定，工会对安全生产工作进行监督。[注13]根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故现场的企业人员、企业负责人对事故负有报告职责，[注14]同时规定，工会依法参加事故调查处理。[注15]但是，均没有将相关监管或者报告职责作为监事职责的规定。《建设工程安全生产管理条例》以及各地《安全生产条例》亦是如此。
四、关于监事是否应当对企业安全事故承担刑事责任的法律认定
目前，理论界和实务界比较通说的看法是《刑法修正案（六）》已将重大责任事故罪的犯罪主体修改为一般主体，即所有自然人都可能成为犯罪主体，监事也不例外。因此，监事既不像企业主要负责人那样必然应当承担刑事责任，也不会因为不负责企业日常经营决策和管理而必然不承担刑事责任。
(一) 一般情况下，由于监事对企业安全生产事宜不负有监管职责，不应对安全事故承担刑事责任
通过前述分析可知，原则上，监事对企业安全生产事宜是不负有监管职责的。根据刑法的“责任主义”原则，“没有责任就没有刑罚”。因此，一般情况下，即便企业发生安全事故，由于监事既无故意、也无过失，不应承担刑事责任。
(二) 特定情形下，监事对企业安全生产事宜明确负有监管职责，有可能应当承担刑事责任
1. 监事对安全生产事宜明确负有监管职责的情形。在一些特殊情况下，基于某些明文规定或者监事的在先行为，监事从而产生对安全生产事宜的监管职责。
一是基于明文规定。根据《公司法》第53条第7项，公司章程可以规定监事职责。《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第7条规定，认定是否违反有关安全管理规定，必要时可参考企业制定的安全生产规章制度、操作规程。据此，我们认为，若公司章程或企业安全生产责任制相关文件有明文规定，监事就对安全生产事宜负有监管职责。
二是基于监事的在先行为。刑法关于不作为犯的认定上，理论和实践普遍认为，行为人的先行行为是产生作为义务的根据之一。比如，监事在履职过程中发现公司存在违反安全管理规定的情形，根据《公司法》第53条第2项规定，监事就有指出、纠正、报告等义务，由此产生对安全生产事宜的监管职责。
2. 监事对安全生产事宜明确负有监管职责的情形下，追究监事刑事责任仍应具体情况具体分析。正如《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第4条所规定，对相关责任人的处理，要根据事故原因、危害后果、主体职责、过错大小等因素，综合考虑全案，正确划分责任。
第一，应当考虑监事履职的方式、内容、程序等等。比如，仅仅笼统规定监事监督检查安全生产事宜，但没有具体落实的制度规定，对于一年检查几次、现场检查还是听取报告等如何操作不明确，就应当考虑在我国公司监事普遍是“一种形同虚设的机构”的实际情况，考虑该规定仅仅是一纸形式的情形，慎用刑罚追究。
第二，应当考虑监事的履职能力。很多监事特别是股东监事，可能根本不懂生产技术和安全管理规定，要求其检查安全生产并发现安全隐患，是完全超出其能力范围的。这种情况下，即便监事进行了检查，也不可能发现安全问题，追究其刑事责任是不合理的。“从道德上说，惩罚一些意外造成社会危害而不是基于自己意志造成了社会危害的人是不正当的”。
第三，应当考虑监事的职责是监督，不同于直接的组织、指挥、管理职责。监事的监督是事后监督，其职能类似于党委政府的纪委、监察局。作为监督者，主要是对已经违法甚至犯罪的行为实施者进行调查处理。行为实施者构成犯罪，不等于监督者应当“连坐”追究刑事责任。追究监督者刑事责任的情形，不是因为其未能提前发现问题，而应当是知情不纠、违规放纵。
再看四川省泸县桃子沟煤矿事故案，其中周明作为股东、监事，以重大责任事故判处有期徒刑五年，通过判决书可以看出，之所以认定“周明在参与3111工作面管理过程中，未尽到相应的监督管理职责”，主要是由于3111采煤工作面未获得审批，属于非法开采，而周明“知道3111工作面的事”且 “多次到该工作面参与收方”。虽然判决书没有详细阐述周明是因为股东身份还是监事身份未尽到监督管理职责，但我们认为，正如前述分析，单从周明的监事身份来讲，其知情不纠已经涉嫌刑事犯罪，而其积极参与的行为，则已不再是监督者而是行为实施者。
总结而言，我们认为，监事在企业经营管理活动中一般只负责财务监督，除非存在公司章程、制度明确规定监事监管安全生产且监事有能力监管而不履行职责，或者监事对违反安全管理规定的问题知情不纠、知情不报等情形，否则，监事对企业发生安全事故不承担刑事责任。
廖 翔 国浩重庆办公室管理合伙人
黄崇君 国浩重庆办公室律师
附注：
[1]《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第3条。
[2]（2013）泸泸刑初字第131号《刑事判决书》。
[3]《公司法》第51条第1款规定：有限责任公司设监事会，其成员不得少于三人。股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设监事会。第117条第1款规定：股份有限公司设监事会，其成员不得少于三人。
[4]《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第4条规定：“对相关责任人的处理，要根据事故原因、危害后果、主体职责、过错大小等因素，综合考虑全案，正确划分责任，做到罪责刑相适应。”
[5]《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第7条规定：“认定相关人员是否违反有关安全管理规定，应当根据相关法律、行政法规，参照地方性法规、规章及国家标准、行业标准，必要时可参考公认的惯例和生产经营单位制定的安全生产规章制度、操作规程。”
[6]《公司法》第53条规定：监事会、不设监事会的公司的监事行使下列职权：（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（五）向股东会会议提出提案；（六）依照本法第一百五十一条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；（七）公司章程规定的其他职权。
[7]《刑法》第19章第6节“违反安全管理规定违反公共安全的犯罪”规定的安全事故类犯罪，均以“违反有关安全管理的规定”为要件。
[8]《公司法》第54条第2款规定：“监事会、不设监事会的公司的监事发现公司经营情况异常，可以进行调查;必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担。”
[9]《国有企业监事会暂行条例》第3条第1款规定：“监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。”
[10]《国有企业监事会暂行条例》第7条第1款规定：“监事会开展监督检查，可以采取下列方式：（一）听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；（二）查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营管理活动有关的其他资料；（三）核查企业的财务、资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求企业负责人作出说明；（四）向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。”
[11]《国有企业监事会暂行条例》第13条规定：“监事会根据对企业实施监督检查的需要，必要时，经监事会管理机构同意，可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计。”
[12]《安全生产法》第5条、第18条、第22条。
[13]《安全生产法》第7条。
[14]《生产安全事故报告和调查处理条例》第9条。
[15]《生产安全事故报告和调查处理条例》第6条。
参考文献：
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[10]刘霞.论监事制度[J]. 商业文化（经管空间），2011(10)：58。
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