编者按：
“备豫不虞，为国常道”。防范化解金融风险事关国家安全、发展安全、人民群众财产安全，是党的十九大报告和中央经济工作会议明确提出的三大攻坚战的重要战役，必须下好先手棋、打好主动仗。
6月23日，国浩律师事务所联合北京大学法学院、蓝迪国际智库在北京大学成功举办主题为“防范化解重大金融风险：法治思维和法律服务”的第四届“国浩法治论坛”。期间，嘉宾云集，高朋满座，来自全国各地的400余位专业人士各界人士齐聚北大燕园，纵论重大金融风险的防范与化解，可谓精彩纷呈，亮点频现。今天，我们为您推出四川省律师协会副会长李世亮律师在本次论坛上的演讲，敬请关注。
地方政府处置非法集资工作中相关问题的探讨
李世亮
（2018年6月23日在国浩法治论坛上）
各位下午好，我演讲的题目是“地方政府处置非法集资工作中相关问题”。大家知道如今非法集资已经成为地方政府颇为头疼的一件事，为了给大家做经验交流，我去四川省各个地方的处置非法集资办公室（挂在金融工作局下面的一个机构）等机构调研，收获颇丰。在此我想与在座的各位分享一下国浩成都办公室参与四川省非法集资案件处置工作中的一些经验和感悟。
一、四川地区非法集资案件的特点
成都自古有“天府之国”的美称，以富庶的生活、悠闲的节奏而著称，千禧之年后成都的飞速发展在全国都异常瞩目，不仅成为西部第一中心，也跃升为全国范围内备受关注的“新一线”城市。但是，随着经济的发展，四川省，特别是成都市非法集资案件呈快速增长，也成为了非法集资案件的重灾区。四川的非法集资案件既和全国范围内此类案件有同质性，但也在爆发时间、行业、受害人类型、款项来源、款项流向等方面有其特殊性。主要特点如下：
(一) 2014年非法集资案件的井喷式爆发
2014年7月，四川省最大的担保公司四川汇通信用融资担保有限公司债务危机爆发，涉及投资人800余人，涉案金额20余亿。汇通担保成立于2004年，注册资本9亿元，员工超过200人，2013年营业收入近3亿元，为企业提供的累计担保融资达到320亿元，是四川省最大的民营信用担保公司。
汇通担保案件的爆发，在成都市乃至四川省范围内，造成的影响非常恶劣，为政府带来的维稳压力巨大。同时，汇通担保案件引发的蝴蝶效应，让安信、恒盈、融缘、环福、富民行、宇鑫汇等近百家四川担保或理财公司的债务危机接连引爆，导致自2014年下半年起，四川非法集资案件呈井喷式爆发。
(二) 由金融行业逐步传导至实体行业
四川的非法集资案件最初主要发生在金融行业，多数为理财公司、担保公司等金融企业。主要表现为：违反国家监管规定，以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义进行资金筹集。但近几年我们发现，随着民间金融集资案件的进一步发酵，相关的金融风险已传导至实体企业，一些实体企业通过进行理财、资产管理等金融活动进行非法集资。其中，有一些实体企业是由于扩大经营、增加投资等原因确实需要融入资金，但受企业规模和金融政策的影响又难以通过银行贷款的方式获得资金，导致只能用非法集资的手段去满足合理的融资需求；但还有一些实体企业是以投资为目的集资，往往最初的投资是真实存在的，但由于投资失败资金链断裂，便开始以虚构的项目进行非法集资。
目前在我们处理的案件中，有中国民营企业500强的企业因涉嫌非法集资被调查。据不完全统计，截至到目前，该公司直接和间接非法集资金额高达50余亿元，且数字还在不断上升中。
(三) 非法集资案件受害人范围扩大
在非法集资刚刚开始的阶段，受害人主要集中在文化水平较低、社会阅历较为简单的中老年群体。但近年来，非法集资主体对投资项目进行了专业化的包装，甚至通过互联网、手机APP等进行宣传，有越来越多的年轻白领成为了非法集资的受害人，受害人的范围不断扩大。
(四) 集资款项来源于储蓄存款
根据我们的办案经验，四川绝大部分非法集资案件的涉案款项均来自抗风险能力较低人群的工薪积累和储蓄，是被害人生活的重要物质保障。一旦借款无法收回，往往会产生大量围堵集资人、主管部门闹事等恶性事件，给政府带来了很大的维稳压力。
(五) 集资资金流向相对固定
非法集资人对于募集的款项，往往有以下几种流向：第一，正如前面所述，部分实体企业由于生产经营进行集资，将集来的资金用于扩大经营或对外投资；第二，以非法占有为目的，虚构项目，将集资来的款项用于自身消费或其他用途；第三，行为人虚构身份，声称将筹来的资金投入知名项目，但集资人与项目并无任何关系，筹集资金也是落入自己的腰包。
二、地方政府处置非法集资案件所采取的手段
(一) 设立机构、专门处理
政府牵头组织成立专门处置、打击非法集资机构作为当地的统一协调机构，负责对重大事件进行集体研究，机构成员包括公安、金融监管机构、法院、地方政府人员等。该机构人员从政府或各部门抽调进入专办，处理重大非法集资案件。
(二) 刑事手段，追赃减损
非法集资是非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪活动的统称，属于刑事犯罪的一种，利用刑事手段打击犯罪，毫无疑问是主要的处非手段。但在利用刑事手段的过程中，需做好打击犯罪与保护债权人利益的平衡。
(三) 民事手段，主张赔偿
非法集资背后是集资行为人与集资参与人之间建立的“民间借贷关系”。即便集资行为人存在非法占有的目的，但集资参与人真实的意思是通过借款给集资行为人而获取一定收益。在不影响刑事案件办理的前提下，政府在适当的时机指导债权人通过民事手段主张自身权益。
(四) 案外化解，自主清偿
《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的出台，为非法集资行为人主动配合调查、自主清偿提供了制度层间的激励。地方政府可以在案外，根据集资行为人的情况，指导集资行为人制定切实可行的自主清偿方案，并通过协调各种资源和力量，推动企业自主化解、自主变现、自主清偿，以节约司法资源。
三、政府打击处置非法集资工作的十大难点
(一) 案件多、涉案人数多与处非机构人力资源少之间的矛盾
2014年下半年起，四川的非法集资案件呈井喷式爆发。其中有一大案涉案金额一百多个亿，涉及的企业和人数上千人。但是非法集资处置机构一般都是地方金融办公室辖下的处非办，其机构人员基本都是从公安、检察院、法院、工商等各个机构和部门抽调的。所以这是我们遇到的首个尖锐矛盾，就是案件太多而人力资源太少，因此需要借助第三方机构，如律师事务所、会计事务所等介入并协助处理。
(二) 涉案金额大与可供处置有效资产少之间的矛盾
很多企业在案件爆发以后，经清理发现，虽然企业的资产、股权很多，但可有效处置、回收的现金很少，由此导致债权人的心理诉求与实际情况相去甚远。很多债权人因诉求无法得到满足，开始调查政府在批准这些机构设立时是否履职到位，质问监管部门为何没有对其违规经营予以监管规范，政府在其中有无违规违法行为，是否应承担过错责任，而政府在对上述问题的落实往往存在困难，进而容易引发新的矛盾。
(三) 投资人要求及时收回投资的诉求与司法机关公正处理之间的矛盾
非法集资案立案后，公安机关对涉案的赃款赃物进行扣押、冻结，随着案件进入司法程序，赃款赃物会随案移交，一直要等刑事判决作出后，投资人才可依据判决收回投资。因程序复杂、耗时长，导致投资人及时收回投资的诉求无法得到满足。
(四) 非法集资案件优先处置与普通民事案件当事人的权益保障之间的矛盾
按照现有司法程序规定，一旦进入刑事程序，根据“先刑后民”的原则，非法集资属同一事实的民事案件在刑事案件尚未审理完毕前，未开始审理的，人民法院驳回起诉；已经开始审理的，中止审理；进入执行阶段的，中止执行。比如在成都发生的一起非法集资案件，该案件进入了刑事程序，但是在查封过程中发现涉案财产存在抵押担保，若抵押权人主张行使抵押权，这时产生了哪个案件在先、哪个案件在后的问题，如果一味的适用“先刑后民”，其他债权人的权益将得不到保障，有损司法公正。
(五) 刑事案件立案容易与调查难、取证难、认定难、定罪量刑难之间的矛盾
法院审理案件时，需对借贷关系的真实性进行判定并弄清楚每一笔款项的来龙去脉，但因非法集资涉及众多债权债务关系，往往难以查清，如果做不到事实清楚、证据确凿，那定罪量刑则十分困难，所以对于这类案件，因取证难、认定难，法院最终只能驳回起诉或退回补充侦查，债权人的权益难以得到保障。
(六) 刑事诉讼程序的终结易与判决结果实现难之间的矛盾
即便案件终结，法院作出判决，但是往往因为缺少可执行的财产导致迟迟执行不了，判决成为一纸空文，出现“案了事未了“的困局。因债权人的合法权益未能得到保障，债权人会采用更激烈的手段维护主张自身权益，导致政府产生较大的维稳压力。
(七) 投资人的单一投资关系与因投资人引发的众多复杂法律关系之间的矛盾
老百姓借款给公司，本来是一个单一的债权投资关系。但款项流入公司以后，公司及管理层、股东等通过各种合同、商业模式的设计将法律关系复杂化。因此，案发后进入司法程序，司法机关要定案，必须把法律关系理清楚，相应证据找清楚，但是债权人无法理解其中的复杂性，他们认为只需让公司按照双方所签协议偿还借款即可，导致群众对司法机关的不满，甚至认为司法机关是故意拖延解决。
(八) 机构设置与内部成员所代表的不同利益之间的矛盾
现在政府机关有一个不良的趋势：就是有好处、有利的事儿，各个机关踊跃竞争，有损害的事儿，则互相推脱。在处置非法集资案件中有时需要政府机构与司法机关协同处理，因此处非办相关工作人员也一般是由政府、司法机关指派的人员共同组成。但处非办挂在金融办，金融办是政府机构，与司法机关代表的利益不同，往往难以协调司法机关共同处理案件。
(九) 处置打非的行政诉求与司法程序公正之间的矛盾
非法集资案件与信访紧密关联，现在信访的人，与以前不同，他们不仅法律知识非常完善、丰富，且对政府内部运作相当熟悉，十分热衷于在党代会、人代会期间信访。迫于维稳压力，政府领导往往出面插手处非工作，导致一些案件处置结果的不公平的，而这不公平的结果导致以后案件处理的难度更大。
(十) 处非工作的紧迫、艰巨与程序公正之间的矛盾
非法集资案件一旦爆发，因涉及债权人数量众多，很容易产生群体性事件，如果不能迅速解决，案件的进一步发酵容易引发社会性风险事件，但是为确保司法程序的公正，必须按照司法程序一步一步的走，这就导致工作的紧迫性与程序的公正之间的矛盾。
四、律师如何围绕非法集资案件处置工作提供法律服务
处置非法集资的工作既涉及到刑事问题、民事问题，也涉及行政机关应当承担的相应职责，法律关系复杂，涉及主体众多，而律师在甄别法律关系、平衡各方利益、将处非工作引入法治轨道发挥着重要的作用。可以说，律师在处非工作中大有可为。
(一) 充分发挥律师的专业技能作用，推动处非工作的专门立法
处非工作正面临机构的合法性、行政执法权、调查取证权、有无查封扣押公司资产的权利等一系列问题，但是在工作中却没有任何一部法律法规授权机构行使法定的权利，所以出台一部与处非工作相关的法律、行政法规以规范机构的监管活动是目前的当务之急，律师应当充分发挥自身的专业性，推动立法工作，而且立法一定要配合党委和政府的工作。
(二) 甄别非法集资所涉及的各个方面的关系，为政府处理非法集资奠定基础
行政机关往往是接到个别群众的举报后开始对非法集资开展调查的，所以开始调查时从表面看仅仅是少数的借贷纠纷，对这少数的借贷关系究竟是正常的民间借贷还是非法集资显露的冰山一角，就需要借助律师专业的调查、证据收集、研究再做出判断。
(三) 协助当事人制定处理方案，选择有效手段维护自身权益
我们看到，非法集资案件一旦爆发后，群众往往是不理性的，他们并不清楚应该去哪里、采用什么方式来维护自身的合法利益，往往会主观的认为行政机关应当对此承担一定的责任，因此通过群体上访、静坐等不理性的手段来维权。律师作为独立的专业人士，可协助当事人分析非法集资所涉及法律关系，并可协助当事人在寻求公安部门帮助、提起民事诉讼或者刑事附带民事诉讼等多种路径中选择对当事人最有利的，妥善处理此事。
(四) 在政府、司法机关以及当事人之间起到协调作用，平衡各方诉求
非法集资案件的爆发，往往涉及多个部门的监管，而不同的政府部门的职能、处理思路均有所不同，在各方对案件的处理产生分歧时，律师需综合各方的监管思路，在充分协调和沟通的基础上，统筹提供工作方案。比如在成都市委的会议上，商讨“400多人非法集资涉及到1.5亿的款项，老百姓要求查到这1.5亿在哪里并兑现”事件。区国土局不敢退款，让区政府出决议，区政府让区公安局下裁定划钱走，区公安局提出程序有问题。导致各方僵持，工作无法推进。这时候律师能起到关键作用，特别是人大代表律师、政协委员律师以及政府法律顾问律师等。
(五) 代理民事诉讼，收集证据，协助司法机关追缴赃款
一旦进入司法程序，当事人需委托律师代理民事诉讼。律师代理民事诉讼过程中，一定要找准代理费的源头、切入点。我一直秉持一个观点：律师该收商业代理费的，一分不能少；律师不能收代理费的，一分不能收，这就是社会责任。我们在案件代理过程中，要注意非法集资案件的特殊性，特别是证据收集与甄别方面，在非法集资案件中明股实债、阴阳合同、假借条等非常普遍，律师要运用自己的专业知识对这些证据进行甄别。另外，很多非法集资行为人在案发前就通过离婚财产分割、赠与等方式转移非法集资款项，律师可以依据现有的法律法规，结合自身的工作经验，协助公安机关追缴被非法转移的涉案财产。
(六) 接受委托，进行资产的处置和变现清偿
在公安、法院、检察院处理完该案的后续过程中，资产的处置包括债权债务的清理、资产的梳理、法律关系的梳理等都需要律师、需要第三方服务，这方面律师有充分施展的空间。比如在成都某民营集团案件中，3000多万土地保证金的退还是清偿的首期资金来源，我们在对法律关系分析后认为保证金的退还存在法律依据，之后便与国土局就该问题进行了充分的沟通，最终征得该部门及分管领导的同意，退还已支付的保证金用于清偿集资款。
（本文为李世亮律师在第四届“国浩法治论坛”——“防范化解重大金融风险:法治思维和法律服务”上的演讲。）
（主办方代表国浩律师事务所合伙人张凌云律师向李世亮律师颁发演讲纪念圆盘）
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