摘要：生态环境损害赔偿改革，是近年来党中央国务院加强生态环境保护、实现绿色发展永续发展的重大举措。贵州省作为改革试点省份，在生态环境损害赔偿磋商方面，探索创新了第三方组织磋商、公众监督磋商、司法确认磋商协议等积极有效的方式。本文以贵州的实践探索为基础，从以下几个方面提出了自己的见解：明确生态环境损害赔偿协议的法律属性；建立完善生态环境损害赔偿磋商的原则、程序和损害赔偿协议司法确认制度。
近年来，党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，2015年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），明确2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。随后，贵州等7个省市被选为开展改革试点的省份。在《试点方案》中，首次提出生态环境损害赔偿磋商制度。试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，省级政府可指定环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门负责生态环境损害赔偿具体工作。赔偿义务人则为违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人。赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。
《试点方案》中引人瞩目的一点在于政府主动开展赔偿磋商程序，根据《试点方案》依法推进，鼓励创新；主动磋商，司法保障的工作原则，当生态环境损害发生后，赔偿权利人对需要修复或赔偿的环境进行调查，主动与赔偿义务人就损害事实与程度、赔偿的责任承担方式等具体问题开展磋商，这是前所未有的解决生态环境损害赔偿的新途径。
贵州省政府开展的生态环境损害赔偿磋商就是在试点方案确定的原则指导下、全国首例生态环境损害赔偿磋商案件。
一、基本案情与磋商过程
(一) 基本案情
贵州省息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田位于贵阳开磷化肥有限公司生产厂区西北侧约1.6公里处，西侧约170m为息烽河，水体功能为保留区，周边为树林和灌木林，该区域为息烽河地下水补给区域。贵阳开磷化肥有限公司与息烽诚诚劳务有限公司于2012年6月签订委托劳务协议，委托诚诚公司负责其污泥渣的清理工作。2012年至2015年，诚诚公司开始将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒，倾倒废物为Ⅰ类一般工业固体废物，堆场长360米，宽100米，占地约60亩，堆填厚度最大50米，堆存量约8万立方米。该渣场导致附近地下水及息烽河水质污染。
(二) 磋商的过程
贵州省环境保护厅将本案作为生态环境损害赔偿磋商试点。完成《关于大鹰田废渣倾倒造成生态环境损害案件的调查报告》、《贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境污染损害评估报告》后，贵州省环保厅在征询开磷公司与诚诚公司同意磋商的意见后，共同委托第三方贵州省律师协会主持磋商，磋商组由具有解决环境资源保护纠纷经验的国浩律师（贵阳）事务所律师组成。2017年1月4日，三名律师主持召开了磋商会议，于2017年1月13日签订了《生态环境损害赔偿协议》。
协议确认了诚诚公司、开磷公司非法倾倒工业废渣的违法事实，约定诚诚公司、开磷公司将上述废渣全部清运至渣场填埋处置，对渣场清空后的库区覆土回填，覆土后进行植被绿化等责任。协议达成后，双方共同向贵州省清镇市人民法院申请司法确认《生态环境损害赔偿协议》的效力。
2017年1月22日，清镇市人民法院对此案立案受理，对《生态环境损害赔偿协议》进行了十五天的公示。2017年2月27日，清镇市人民法院作出裁定[1]：贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司于2017年1月13日经贵州省律师协会主持调解达成的调解协议有效。各方当事人应当按照调解协议的约定自觉履行义务，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。
本案作为《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施以来，全国第一例省级政府提起生态环境损害赔偿磋商案件，磋商成功后，在国内引起重大反响。
二、贵州生态环境损害赔偿磋商案的创新与探索
贵州是我国生态损害赔偿改革试点的七个试点省份之一。2016年11月，《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(黔委厅字[2016]72号)的出台，标志着贵州在全国率先启动了生态环境损害赔偿制度改革试点。生态环境损害赔偿如何磋商、如何组织，并没有现成的规则。本着大胆试点、积极创新的精神，贵州省生态环境损害赔偿磋商案作了一些有益的创新与探索。
(一) 律师组织磋商
贵州案的磋商不是由赔偿权利人及赔偿义务人直接进行，而是由双方共同委托第三方贵州省律师协会律师主持。在磋商过程中，充分发挥了律师熟悉法律、熟悉诉讼程序、熟悉仲裁规则等法律专业优势，通过由权利人陈述并出示《贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境污染损害评估报告》等相关证据，赔偿义务人陈述，对证据提出意见等程序，在查明事实、权利义务双方充分表达各自意见的基础上组织双方进行认真磋商。律师“专业”的组织磋商，对磋商结果的达成具有重要作用。
(二) 公众监督磋商
贵州省生态环境磋商中，除权利义务双方和政府有关部门代表外，还邀请了贵州大学环境法专家、贵阳市生态文明基金会代表参加。专家与基金会代表的参与，体现了公众监督。法院对双方签订的《生态环境损害赔偿协议》进行了十五天的公示，保障了公众知情权和参与权。
(三) 司法确认赔偿协议
《生态环境损害赔偿协议》经十五日公示后，没有任何公民、法人及其他组织提出异议，法院经审查认为，“双方协议有效，各方当事人应当按照调解协议的约定自觉履行义务，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。”保证了协议的强制执行力。
三、有关生态环境损害赔偿磋商制度构建的思考
基于生态环境损害赔偿制度改革试点工作取得明显成效，2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。从2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿权利人扩大至省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）。从2015年部分省份作为试点，到2018年在全国范围内开展全面试行。表明了国家对造成生态环境损害责任者严格实行赔偿的态度和决心，生态环境损害赔偿磋商制度至此全面展开。从全国首例磋商成功的案例——贵州省生态环境损害赔偿磋商案件视角出发，探讨构建生态环境损害赔偿磋商的制度规则，具有非常重要的理论与实践价值。
(一) 明确磋商应遵循的原则
磋商应遵循合法、平等、自愿、考虑义务人赔偿能力及公众监督原则。
合法原则。生态环境损害赔偿磋商合法原则，体现在磋商程序及所依据的实体法两方面。磋商的程序必须合法，确保赔偿义务人在公正、公平的环境中充分参与磋商。赔偿义务人的赔偿责任也必须建立在充分的法律依据之上，磋商协议的内容不得违反法律法规。
平等自愿原则。在生态环境损害赔偿磋商过程中，一方是政府的代表，另一方往往是污染企业，很容易出现天平的倾斜。因此，在磋商规则中必须确立平等自愿原则。磋商应建立在双方平等自愿的基础上，任何一方无权强求另一方最终必须达成磋商协议。作为拥有行政权的赔偿权利人一方，不得利用其所拥有的行政管理权，逼迫赔偿义务人违背其真实意志，违反当事人意思自治原则，与其就生态环境损害赔偿问题达成协议。磋商应是商量、讨论的平等过程，必须建立在双方自愿的基础上，磋商协议必须是出于双方当事人的真实意思表示，协议内容必须是双方当事人自愿协商的结果。
考虑义务人赔偿能力原则。在磋商中，应充分考虑赔偿义务人的赔偿能力。作为赔偿权利人的行政机关仅代表国家行使赔偿权，不能片面追求磋商之结果而忽略赔偿义务人的赔偿能力。权利人发起磋商的目的是基于生态环境的保护，而不是“弄死企业”，因此，磋商协议的订立，在充分考虑生态损害评估报告内容和范围的基础上，还需兼顾赔偿义务人的赔偿能力，达成双方均能接受的磋商协议，这也是符合《改革方案》中考虑赔偿义务人能力的要求。
公众监督原则。生态环境损害赔偿磋商达成的协议，是经国务院授权的省、市地政府取得生态环境损害赔偿权利人资格后，对权利义务的处分。这种处置由于涉及到公众的环境利益，必须受到公众的监督。在贵州案件中，法院在确认《生态环境损害赔偿协议》效力前，把双方达成的磋商协议、修复方案等内容进行了为期十五天公示。公示期期满后，在没有收到社会公众或相关权利人意见、异议的情况下，法院才下发了民事裁定书。这种公开程序，保障了公众知情权和参与权，也是落实《改革方案》要求“强化监督”的一种具体形式，因而在实践和未来立法中，应当予以确定。
(二) 建立生态环境损害赔偿磋商协议司法确认制度
虽然磋商协议对磋商双方权利义务作了确定，但磋商协议不具有强制执行力。如赔偿义务人不按照磋商协议履行相应的义务，赔偿权利人不能直接执行或申请人民法院强制执行。贵州省在首例磋商案件中，在“依法推进，鼓励创新”的指导下，[1]创新性地使用了司法确认制度，保证了协议的强制执行力。《改革方案》在开展赔偿磋商内容中，吸收肯定了贵州磋商的创新之处，增加了“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”的内容，但不可否认的是，民事诉讼法并无对磋商协议司法确认制度的相关法律规定。
我国司法确认制度主要体现在人民调解制度中，《民事诉讼法》的“特别程序”一章中规定了 “确认调解协议案件”一节。然而，《人民调解法》是规范解决民间纠纷，而民间纠纷的特点往往是“家长里短”，与老百姓的生活息息相关，金额小、纠纷不大、解决相对简单。生态环境损害赔偿磋商，是我国新出现解决生态环境损害的途径，不论是适用范围、赔偿范围、磋商主体、损害赔偿的责任承担方式等存在极大的不同，相关法律法规均未涉及，司法解释也未做出相关规定，《人民调解法》的司法确认制度不能当然适用生态环境损害赔偿磋商制度中。
生态环境损害赔偿磋商，需要政府花费大量的时间精力完成，为保证协议的执行，需要对磋商协议进行司法确认。根据《改革方案》要求，磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。因此，对磋商协议进行司法确认，也可以达到节约司法成本，减少诉累，降低要求赔偿损失的成本。建立生态环境损害赔偿磋商协议司法确认制度，需要法律的支撑，应尽快考虑通过立法或司法解释对生态环境损害赔偿协议司法确认予以规定。
(三) 建立生态环境损害赔偿磋商规则
《改革方案》对生态环境损害赔偿制度，并没有确立相应的程序性规则。然而，建立相应的程序规则，在生态环境损害赔偿磋商中尤为重要，它主要包含以下内容：
1. 磋商的前置程序。生态环境损害磋商必须以生态环境损害鉴定评估报告作为前置条件。这就要求估鉴定机构应秉持 “独立、客观、公正”的原则，科学确认因果关系，出具科学明确的评估结论，为生态环境损害赔偿提供磋商的前提和条件。
2.磋商的启动。满足以下三点才可以启动磋商程序：一是赔偿权利人已经开展了生态环境损害调查的工作；二是生态环境损害的后果已经符合规定的机构进行了鉴定或评估；三是生态修复方案初步编制完成(含替代修复)。
3.主持磋商的主体。是委托第三方组织磋商，还是赔偿权利人与赔偿义务人直接磋商，《改革方案》并未作出具体规定，同权利人与赔偿义务人直接磋商比较，由中立的第三方主持磋商无疑更具有说服力，也能较好地保证磋商的顺利进行。除此之外，还应对主持磋商的主体进行多元化的考虑，除律师协会外，社会团体、环境公益组织也可以考虑作为主持磋商的第三方机构。
4.磋商的过程。赔偿义务人在与赔偿权利人的磋商过程中，如果对作为磋商依据的鉴定评估报告有异议的，可以对此提出异议。在双方一致同意的情况下，可以委托进行再次评估鉴定。
5.磋商的结果。经过磋商，相关环保部门与赔偿义务人达成合意的，应当及时签订生态损害赔偿磋商协议；不能达成合意，或有其他不适合继续磋商情形的，应当终止磋商程序。
6.双方签订《生态环境损害赔偿协议》后，应规定于协议签订后多少工作日内，双方共同到法院申请司法确认。《人民调解法》规定为自调解协议生效之日起三十日内向人民法院申请司法确认，生态环境损害赔偿协议的司法确认可以考虑参考《人民调解法》的相关规定。
7.磋商协议的执行。双方达成的磋商协议经人民法院确认后，相关环保部门在生态损害赔偿义务人未及时履行相应义务的情况下，可向人民法院申请执行。如磋商协议中确定的义务是其他修复义务，赔偿义务人怠于履行相应的修复义务，人民法院可委托具备相应资质的机构代为履行。
8.赔偿诉讼的提起。如果经磋商无法达成一致意见，或者无继续磋商的必要，相关职能部门应向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。当然，需要强调的是，根据《改革方案》的规定，磋商程序是提起生态环境损害赔偿之诉的必要前置程序。
*本文系“服务国家特殊需求博士人才培养项目——西南民族地区社会管理”资助成果，贵州省软科学项目“西部开发中贵州生态文明法治建设研究”(合同编号2015GZ22585)。
陈小平 国浩贵阳办公室合伙人
附注：
[1] 见清镇市人民法院（2017）黔0181民特6号《民事裁定书》。
[1] 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定“依法推进，鼓励创新” 的原则。
参考文献：
[1]王金南.实施生态环境损害赔偿制度，落实生态环境损害修复责任：关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的解读[N].中国环境报,2015,12,04(2).
[2]於方, 刘倩, 牛坤玉.浅议生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障[J]. 中国环境管理, 2016, 8(1):50-53.
[3]竺效.生态损害公益索赔主体机制的构建[J]. 法学, 2016(3):3-12.
[4]高吉喜, 韩永伟. 关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的思考与建议[J]. 环境保护, 2016, 44(2):30-34.
【 本文为作者原创，如需转载请通过留言方式联系本公众号运营者，谢谢！】
