国浩视点 | 创业投资/创业投资企业/创业投资基金的政策概述及分析（上）

李克强总理在9月19日上午出席第十二届夏季达沃斯论坛，向外界传递信号，支持中国创业投资行业发展。总理表示：“在之前对创投基金采取的措施过多、限制过多，今后要改革这些措施，让创投基金发展起来。”本文对我国创业投资政策演变、创业投资企业和创业投资基金的基本政策进行了梳理和分析。

截至目前，我国在创业投资方面出台了大量的法律法规，包括国务院、相关部委以及地方政府的各个层级，彰显出政府高度重视创业投资对国民经济发展的促进作用。经过二十年左右的实践探索，我国在创业投资的规范、指引和监督方面已经形成较为完备的政策体系，并且逐步制定和落实了一些鼓励政策，涵盖税收、证券、财政补助等方面。现将我国创业投资政策的演变情况简述如下：

2004年07月16日，国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽企业投资项目的融资渠道，允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场，建立和完善创业投资机制。该决定对于从哪些方面建立和完善创业投资机制，没有更进一步的表述。

2005年11月15日，国家发改委等10部委颁布《创业投资企业管理暂行办法》，对创业投资企业的设立与备案、投资运作、政策扶持和监管作出规定，这是国家层面首次出台法律法规对创业投资企业作出系统性的规范和指导[说明：外经贸部等5部委于2003年01月30日颁布的《外商投资创业投资企业管理规定》属于国家引进外资政策的一部分，仅适用于外国投资者来华从事创业投资。

根据国家发改委于同一天公布的《国家发展改革委有关负责人就颁布实施<创业投资企业管理暂行办法>答记者问》，10部委制定和颁布《创业投资企业管理暂行办法》主要是出于以下几点考虑：

第一，贯彻落实国务院关于投资体制改革的决定，完善创业投资法律保障体系。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出“要建立和完善创业投资机制”。其中一个重要的环节便是发展创业投资企业。创业投资企业在提高直接融资比重，拓宽中小企业融资渠道，促进自主创新、产业升级和经济结构调整，增加社会就业等方面发挥重要作用。但由于创业投资企业在设立、投资运作和收益分配等各个环节上均具有区别于加工贸易类企业的不同特点，因此，有必要通过制定专门法律，来为之提供特别法律保护。

第二，贯彻落实《关于建立风险投资机制的若干意见》和《中小企业促进法》,建立创业投资政策扶持机制。创业投资所支持的创业企业具有高风险性，单纯依靠市场配置创业投资资本必然出现市场失灵现象。我国早在1999年国务院办公厅转发的七部委《关于建立风险投资机制的若干意见》中，就曾提出“研究制定有利于风险投资（即创业投资）发展的财税、金融扶持政策”。2002年出台的《中小企业促进法》又规定：“国家运用税收政策鼓励各类依法设立的风险投资机构增加对中小企业的投资”。然而，政策扶持的前提是必须对创业投资企业进行准确的法律界定。就此而言，制定《创业投资企业管理暂行办法》是建立创业投资扶持机制的法律基础。

第三，规范创业投资企业的投资运作，促进创业投资尽快发展成为专门行业。1999年国务院办公厅转发七部委《关于建立风险投资机制的若干意见》后，我国曾掀起设立创业投资企业的热潮。但由于配套法规未能出台，到2000年8月以后，创业投资企业的数量就开始下降。分析其原因，除法律保护和政策扶持没有到位外，另一个重要原因是创业投资企业自身运作不规范，不少涉足证券和房地产，甚至将其当作了主业，增加了经营管理风险。所以，有必要出台《创业投资企业管理暂行办法》，规范创业投资企业的投资运作。

2006年08月27日，全国人大常委会修订和颁布《合伙企业法》，提出并明确有限合伙企业制度，为合伙型私募投资基金确定了法律基础。合伙企业自此不再局限于作为“小本经营”的主体形式，而是进入金融投资、股权投资等领域，作为新型的投资主体。

全国人大财政经济委员会副主任委员严义埙于2006年04月25日在第十届全国人大常委会第21次会议上作出《关于<中华人民共和国合伙企业法(修订草案)>的说明》，对设立有限合伙制度的原因作出了说明：发展风险投资迫切需要在法律中规定有限合伙制度。风险投资是上世纪六十年代快速发展起来的一种股权投资方式，主要通过持有股权，投资于在创业阶段有快速成长可能的科技型中小企业，以促进这类企业的技术开发、创业发展和资金融通。它是吸引社会投资、鼓励自主创新，促进高新技术企业发展的有效方式。风险投资常用的组织形式是有限合伙，即在至少有一名合伙人承担无限责任的基础上，允许其他合伙人承担有限责任，从而将具有投资管理经验或技术研发能力的机构或个人，与具有资金实力的投资机构有效结合起来。既激励管理者全力创业，降低决策管理成本，提高投资收益，又使资金投入机构在承担与公司制企业同样责任的前提下，有可能获得更高的收益。根据国家鼓励自主创新、建设创新型社会的要求，需要大力发展风险投资事业，由于合伙企业法没有规定有限合伙制度，而且有的条文对设立有限合伙形成直接限制，使我国风险投资难以采用这一制度。目前，我国一些省市为了鼓励创新，发展风险投资，在有限合伙方面做了一些尝试，由于立法层次不高，效果不很理想，迫切需要通过国家立法加以促进和规范。

2010年10月10日，国务院颁布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出“发挥政府新兴产业创业投资资金的引导作用，扩大政府新兴产业创业投资规模，充分运用市场机制，带动社会资金投向战略性新兴产业中处于创业早中期阶段的创新型企业”。

2014年05月08日，国务院颁布《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，提出完善扶持创业投资发展的政策体系，鼓励和引导创业投资基金支持中小微企业。研究制定保险资金投资创业投资基金的相关政策。完善围绕创新链需要的科技金融服务体系，创新科技金融产品和服务，促进战略性新兴产业发展。

2014年08月21日，中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）颁布《私募投资基金监督管理暂行办法》，在第八章对“创业投资基金”的定义、投资范围、差别化服务及监督作出了特别规定。证监会于2014年07月11日公布《<私募投资基金监督管理暂行办法（征求意见稿）>起草说明》，就该办法专章规定创业投资基金作出说明：创业投资基金是股权投资基金的一个特别种类，由于其主要投资小微企业，属于市场失灵的领域，世界各国均通过特别立法，一方面明确财税扶持政策，另一方面对其投资领域进行监管引导，以确保政策目标实现。

2015年03月13日，中共中央和国务院颁布《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，提出“壮大创业投资规模”的相关措施：(1) 研究制定天使投资相关法规。按照税制改革的方向与要求，对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动的投资，统筹研究相关税收支持政策。(2) 研究扩大促进创业投资企业发展的税收优惠政策，适当放宽创业投资企业投资高新技术企业的条件限制，并在试点基础上将享受投资抵扣政策的创业投资企业范围扩大到有限合伙制创业投资企业法人合伙人。(3) 结合国有企业改革设立国有资本创业投资基金，完善国有创投机构激励约束机制。按照市场化原则研究设立国家新兴产业创业投资引导基金，带动社会资本支持战略性新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展。(4) 完善外商投资创业投资企业规定，有效利用境外资本投向创新领域。研究保险资金投资创业投资基金的相关政策。

2015年06月11日，国务院颁布《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，从11个方面对大众创业万众创新提出系统性意见，提出从改革相关制度、优化财税政策、搞活金融市场、扩大创业投资、发展创业服务、建设创业创新平台、激励创业人员等方面推进大众创业、万众创新。

2016年09月16日，国务院颁布《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，该法规共10个大项，22个子项，对创业投资的重要意义和作用以及促进创业投资的相关政策作出规定，内容涵盖创业投资的各个环节。该法规在投资界简称为“创投国十条”，被认为是我国创投体制建设史上具有里程碑式意义的系统性、高级别的纲领性文件，表明国家对创业投资的高度重视。

国家发改委副秘书长许昆林于2016年09月23日出席媒体通气会，对《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》进行了解读，该法规的亮点突出表现为以下12个方面：关于创业投资发展的基本原则和发展目标、关于服务实体原则、关于信用为本原则、明晰创业投资和天使投资的概念、关于创投税收政策、关于监管问题、关于国有创业投资问题、针对投资者保护、针对创业投资法律环境问题、针对商事环境问题、针对市场主体建设、针对加强行业自律问题。下一步，国家发改委将积极会同有关部门加强政策协调，推动相关政策落地实施。

在2016年颁布《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》之后，国务院及相关部委于2017年陆续出台了扶持创业投资的规定，例如：(1) 国务院于2017年07月21日颁布《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》；(2) 财政部税务总局于2017年04月28日颁布《财政部税务总局关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》；(3) 国税总局于2017年05月22日颁布《国家税务总局关于创业投资企业和天使投资个人税收试点政策有关问题的公告》；(4) 证监会于2017年06月02日颁布《私募基金监管问答--关于首发企业中创业投资基金股东的认定标准》，于2017年07月04日颁布《中国证监会关于开展创新创业公司债券试点的指导意见》，于2017年07月07日颁布《私募基金监管问答--关于享受税收试点政策的创业投资基金标准及申请流程》；(5) 人力资源和社会保障部于2017年03月10日颁布《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》。

国务院相关部委进一步出台扶持创业投资的具体措施，例如：(1) 财政部、税务总局于2018年05月14日颁布《财政部、税务总局关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》；(2) 国税总局于2018年07月30日颁布《国家税务总局关于创业投资企业和天使投资个人税收政策有关问题的公告》；(3) 证监会于2018年03月01日颁布《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》，上海证券交易所、深圳证券交易所分别于2018年03月02日颁布《上市公司创业投资基金股东减持股份实施细则》。

为了便于理解具体政策，需要首先了解法律法规对创业投资及相关概念的定义，常见概念有创业投资、创业企业、创业投资企业、创业投资基金。从相关法律法规看，国务院于2016年09月16日颁布的《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》对“创业投资”作出了最新的明确定义，由此也间接定义了“创业投资企业”、“创业投资基金”。前述概念具体介绍如下：

“创业投资”的英文是“venture capital”,在我国亦译为"风险投资"。从体现“支持创业”的投资取向考虑，我国相关法律法规统一采用“创业投资”表述[说明：来源于《国家发展改革委有关负责人就颁布实施<创业投资企业管理暂行办法>答记者问》]。按照颁布时间排序，相关法律法规对“创业投资”有如下定义：

“创业企业”是创业投资的目标和对象，相关法律法规对“创业企业”定义如下：

我们注意到，除“创业企业”的称谓之外，有些法律法规对“创业企业”采用了不同的称谓，例如：(1) 财政部、国家发改委于2011年08月17日颁布的《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》使用了“创新型企业”、“初创期创新型企业”、“早中期创新型企业”的概念；(2) 证监会于2014年08月21日颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》出现“创业早期的小微企业”的概念；(3) 国务院于2016年09月16日颁布的《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》出现“种子期、初创期创业企业”的概念；(4) 证监会于2018年03月01日颁布的《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》出现了“早期中小企业”的概念；(5) 财政部、税务总局于2018年05月14日颁布《财政部、税务总局关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》出现“种子期、初创期科技型企业”、“初创科技型企业”的概念。产生差别的主要原因是具体法规在鼓励创业投资的方向、给予优惠政策的限制条件方面有所不同，对“创业企业”采用不同称谓加以区分。国务院、证监会和国家发改委颁布的法律法规相对的更多采用了“创业企业”的称谓。

按照颁布时间排序，相关法律法规对“创业投资企业”有如下定义：

按照颁布时间排序，相关法律法规对“创业投资基金”有如下定义：

国家发改委等10部委于2005年11月15日颁布《创业投资企业管理暂行办法》，首次在国家层面出台法律法规对创业投资企业作出系统性的规范和指导，随后国家发改委就创业投资企业的规范和监管出台了进一步规定。

国家发改委就创业投资企业的规范和监管出台的相关法律法规具体如下：2005年11月15日，国家发改委等10部委颁布《创业投资企业管理暂行办法》；2006年04月17日，颁布发改办财金[2006]774号《国家发展改革委办公厅关于做好创业投资企业备案申请受理工作的通知》；2009年07月10日，颁布发改财金[2009]1827号《国家发展和改革委关于加强创业投资企业备案管理严格规范创业投资企业募资行为的通知》；2014年05月13日，颁布发改办财金[2014]1044号《国家发展改革委办公厅关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》。

综合国家发改委等10部委于2005年11月15日颁布的《创业投资企业管理暂行办法》、国务院于2016年09月16日颁布的《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》的相关规定，创业投资企业指在中国境内注册设立的从事向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的企业组织。

1. 经营范围

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，创业投资企业的经营范围限于以下业务：(1) 创业投资业务；(2) 代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务；(3) 创业投资咨询业务；(4) 为创业企业提供创业管理服务业务；(5) 参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。

2. 投资对象

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，创业投资企业的投资对象是处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业，并且仅限于未上市企业，但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。

《国家发展改革委有关负责人就颁布实施<创业投资企业管理暂行办法>答记者问》对“创业企业”作出了进一步说明，“创业企业”包括处于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等创建过程中和处于重建过程中的成长性企业，但主要是成长性的中小企业，特别是科技型中小企业。

3. 投资限制

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，创业投资企业投资于创业企业之外的剩余资金，只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券；创业投资企业不得从事担保业务和房地产业务，但是购买自用房地产除外；创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。

4. 投资方式

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。

1. 监管方式

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，国家对创业投资企业实行备案管理，未办理备案的创业投资企业不受管理部门的监管，不享受政策扶持。

根据《国家发展改革委有关负责人就颁布实施<创业投资企业管理暂行办法>答记者问》，创业投资行为是一种市场行为，国家对创业投资企业没必要设立实行审批制管理。对创业投资企业实行备案管理不属于行政许可，没有办理备案的创业投资企业从事“创业投资”活动不受影响。但为了规范创业投资企业的投资运作，确保政策扶持目标的实现，避免一些并非真正从事创业投资的机构以“创业投资”名义享受国家政策扶持，并促进创业投资企业发展成为专业的创业投资机构，国家对希望申请政策扶持的创业投资企业实行事后备案管理，未办理备案的创业投资企业无法享受国家给予的政策扶持。

2. 备案管理部门

按照《创业投资企业管理暂行办法》、《国家发展改革委办公厅关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》的规定，创业投资企业备案由省级（含副省级城市）管理部门负责办理，并在备案业务上接受国家发改委的指导。

根据国家发改委于2018年07月14日颁布的《国家发展改革委办公厅关于开展2018年备案创业投资企业年检工作的通知》，各地办理备案的管理部门如下：天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆自治区发展改革委，哈尔滨、长春、沈阳、大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、广州、武汉、成都、西安市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委，北京市金融工作局，福建省金融办，深圳市、厦门市金融办。

3. 备案条件

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，向管理部门申请备案的创业投资企业应具备以下条件，即创业投资企业如果不满足该等条件则无法办理备案及享有相应的扶持政策：

(1) 已在工商行政管理部门办理注册登记。(2) 经营范围符合《创业投资企业管理暂行办法》的要求（详见前文）。(3) 实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。(4) 投资者不得超过200人。其中，以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于100万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。(5) 有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任。“高级管理人员”系指担任副经理及以上职务或相当职务的管理人员。

4. 监管要求

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，创业投资企业应在每个会计年度结束后的4个月内向管理部门提交经注册会计师审计的年度财务报告与业务报告，并及时报告投资运作过程中的重大事件。管理部门应当在每个会计年度结束后的5个月内，对创业投资企业及其管理顾问机构进行年度检查。

按照《创业投资企业管理暂行办法》的规定，对于创业投资企业的扶持政策作出原则性规定：(1) 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。(2) 国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。(3) 创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。

目前国家和地方各级政府出台了一些具体的扶持政策，包括成立政府引导基金，给予创业投资企业在税务、财政补助、投资退出、人员激励、办公场地等方面的扶持。

（未完待续）

薛义忠        国浩深圳办公室合伙人

吴斐雯        国浩深圳办公室律师

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