【普法】《中华人民共和国社区矫正法》释义（一）

【条文主旨】

    本条是关于社区矫正法立法宗旨的规定。

【条文释义】

    本条规定了社区矫正法的立法目的和立法根据。

    我国的社区矫正，是贯彻宽严相济刑事政策，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度，是立足我国国情和长期刑事司法实践经验基础上，借鉴吸收其他国家有益做法，逐步发展起来的具有中国特色的非监禁的刑事执行制度。本条开宗明义，对社区矫正法的立法目的和立法根据作了明确规定。

    (一)关于社区矫正法的立法目的

    本条规定的社区矫正法的立法目的包括以下三个方面的内容

    1.推进和规范社区矫正工作

    对管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯依法进行教育矫正，长期以来一直是我国刑事司法制度的重要内容，也积累了丰富的经验。不过，在国家文件层面正式提出“社区矫正”这一用语，并开展社区矫正试点工作，是在2003年。此后，为了加强社区矫正工作,2011年出台的《中华人民共和国刑法修正案(八)》中明确规定对判处管制、宣告缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正；2012年修改的刑事诉讼法进一步规定：“对被判处管制、宣告缓刑、释或者暂子监外执行的罪犯，依法实行社区娇正，由社机构负责执行。”刑法、刑事诉讼法的上述规定，为实践中快速发展的社区矫正工作进一步提供了法律依据，明确了社区矫正的适用范围、执行机构，社区矫正对象应当遵守的规定等基础性问题。

    除了刑法、刑事诉讼法关于管制、缓刑、假释，暂子监外执行的具体规定，以及上述关于社区矫正工作的专门规定以外，在社区矫正工作实践中，作为社区桥正具体执行的主要依据，是最高人民法院，最高人民检察院、公安部、司法部等共同出台的实施办法以及若干文件，具体包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2003年出台的《关于开展社区矫正试点工作的通知)、2005年出台的《关于扩大社区娇正试点范围的道知》、2009年出台的(关于在全国试行社区矫正工作的意见》、2012年出台的《社区矫正实施办法》,2012年财政部、司法部出台的《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》、2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、原国家卫生计生委出台的(《暂予监外执行规定》、2014年司法部、原中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部出台的《关于组织社会力量参与社区桥正工作的意见》、2016年最高人民法院、最高人民检察院，公安部，司法部出台的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见)《关于对因犯罪在大陆受审的台湾居民依法适用缓刑实行社区矫正有关问题的意见》等；此外，还有一些地方根据本省的实际情况，制定了地方性法规或规章，如江苏省出台了《社区矫正工作条例》，浙江省出台了《社区矫正审前社会调查实施办法(试行)》等，为当地的社区矫正工作提供依据。

    总体上来看，我国社区矫正工作的法律依据存在较为分散，以规范性文件为主的情况，不适应社区矫正工作自开展试点以来快速发展的实际需要。特别是社区矫正是我国刑事执行制度的重要组成部分，如果能够有一部专门的法律，对社区矫正工作应当如何开展，具体执行层面的重要制度如何设计，包括社区矫正的工作体制和机构设置、目标和原则、经费保障、各有关机关和部门之间的工作衔接配合、依法矫正和保障社区矫正对象的合法权益，监管管理和教育帮扶等具体操作层面的内容，作出明确规定，将极大推进社区娇正工作依法进行，保证社区矫正工作的严肃性和规范性。

    同时，从社区矫正工作十多年的实践看，各地探索出了很多好的做法，如普遍建立了党委政府统一领导、司法行政部门组织实施、相关部门协调配合、社会力量广泛参与的领导体制和工作机制；充分调动社会各方面，依靠基层组织和社会力量开展社区矫正工作；针对社区矫正对象的特点，采取分类管理、个别化矫正等。对这些经验做法进行提炼总结，上升为法律规定，有利于社区矫正工作的良性发展。

    此外，从各地工作实际看，社区矫正工作面临着工作人员、经费保障不足，部门之间的工作衔接还不够顺畅等困难；也暴露出一些问题，如有的地方对社区矫正制度的性质、价值定位的认识存在一定偏差；个别地方存在片面强调从严监管，不必要地限制社区矫正对象正常工作生活，激化矛盾甚至侵犯合法权益的情况；有的地方在问责问题上简单化处理，只要社区矫正对象有再犯罪情况，不论实际情况和因果关系，就追究社区矫正工作人员渎职责任；等等。针对上述情况，及时出台社区矫正法，有助于解决实际问题和困难，纠正工作偏差，推进和规范社区矫正工作。

    2.保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行

    根据我国刑法和刑事诉讼法的规定，社区矫正适用于被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯。对这四类社区矫正对象应当遵守哪些规定，刑法和刑事诉讼法作了规定，相关的法律文书中也应作出具体的规定和要求。制定出台社区矫正法，对社区矫正的执行工作作出具体明确的规定，也是为了刑法、刑事诉讼法的有关规定能落到实处；为了让人民法院管制、宣告缓刑的刑事判决，假释的刑事裁定，以及人民法院、监狱管理机关、公安机关暂予监外执行的决定能执行到位，保证社区矫正对象依法接受矫正，顺利融入社会。

    值得一提的是，在国务院提请全国人大常委会审议的社区矫正法草案一审稿时，对上述内容使用的是“正确执行刑罚”的表述。在草案修改完善的过程中，根据全国人大常委会审议意见和部分全国人大代表、地方、部门、院校和社会公众提出的意见，作出了修改。将社区矫正定位为“刑罚执行”，是一种比较有代表性的意见。在草案审议和征求各方面意见的过程中，有的还比较坚持。这类意见总的出发点，是认为“社区矫正是刑罚执行”。为此，在具体社区矫正工作中，更强调强化社区娇正对象的罪犯身份；加强和体现社区矫正的惩罚性；主张普遍适用强制性的教育改造措施，如社区劳动、电子手铐、集中学习、原则上不得外出等。同时，为保证上述措施的落实，防止社区矫正对象不配合，建议设置专门的社区矫正警察予以震慑。

    对于上述意见，在审议和草案修改中会同有关方面和专家学者反复选进行了认真研究。总的来看，大多数意见认为，社区矫正对象包括四类人，这四类人的法律地位、义务都有所不同，简单将社区矫正笼统定性为刑罚执行不准确，也缺乏法律依据。如社区矫正对象中，管制属于刑罚执行，但占比很小，而占绝大多数的缓刑是刑罚的暂缓执行，符合条件的，原判刑罚就不再执行，二者的性质、制度设定的目的、理论基础都完全不同。讨论中，不少意见认为，将社区矫正定位为刑罚执行，未能正确理解刑罚理论的一些基本概念和制度，某种程度上反映了理论研究深度不够；用于指导实践，容易出现脱离“罪刑法定原则”的工作偏差，是“画地为牢”“法外施刑”等错误做法的思想根源。

    在草案修改完善过程中，考虑到各方面特别是理论界的不同意见，经反复共同研究，最终提出了在草案关于社区矫正立法目的表述中，不规定社区矫正是刑罚执行，而是按照刑法、刑事诉讼法的规定作出客观表述，即将原来的“正确执行刑罚”修改为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”。这样更为符合社区矫正的性质和定位，符合刑法罪刑法定、罪责刑相适应原则，符合社区矫正依法矫正的要求，符合权利义务法定的法治一般要求。在随后征求意见和立法通过前评估等会议中，这一解决方案得到各方面普遍认可。

    3.提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪

    社区矫正思想是随着刑罚观念从“报应刑”向“教育刑”转变而产生的，是针对监狱的弊端而提出的行刑社会化理念的尝试，是恢复性司法理念的重要体现，的重要体现，强调的是让犯罪人在社区开放环境下，修复和恢复正常社会关系，与社区和谐共处，与被害人达成和解，重新融入社会，进而恢复正常工作和生活。同时，在此过程中，针对其犯罪原因和可能导致其重新犯罪的消极因素，给予相应的矫正干预和社会支持，以化解违法犯罪的风险，进而达到预防和减少犯罪的目的。其中强调“社区”的本意，是与监狱等设施内矫正相区别，让符合条件的特定犯罪人避免因监禁等刑事处罚而形成监狱人格，以致不适应社会，或者因为罪犯身份的标签效应而不被社会所接纳，造成难以融入社会，社会关系无法恢复，给公民安全和社会安全埋下隐患。社区矫正也是国际社会普遍认同的刑事执行措施，在美、英、德、法、日等很多国家和地区，社区矫正甚至已经改变了原来以自由刑为中心的刑罚体系，在矫正违法犯罪方面发挥着重要作用。

    社区矫正法的立法目的，很重要的一点就是提高社区矫正的质量，特别是教育矫正的质量，以促进社区矫正对象顺利融入社会，最终预防和减少犯罪。衡量社区矫正的质量，根本的还是要看社区矫正对象最终是否顺利融入社会，成为守法公民。因此，社区矫正工作中，监督管理是基础，教育帮扶是核心。社区矫正对象应当通过自我矫正，自主矫正，以及外力的帮助，矫正犯罪心理和行为恶习，适应社会，以恢复正常的工作和生活，融入社会。这也是恢复性司法理念的应有之意，在本法的很多条文中都有体现。如第四十条第一款规定，社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正社会工作报务或者其他社会服务，为社区矫正对象在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面提供必要的帮扶。第四十二条规定，社区矫正机构可以根据社区矫正对象的个人特长，组织其参加公益活动，修复社会关系，培养社会责任感。本法规定的对社区矫正对象的教育帮扶措施，以及一定的监督管理，最终目的均是为了促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪。

    (二)关于社区矫正法的立法根据

    本条规定的“根据宪法，制定本法”主要有两个方面的意思：一是本法的制定根据来源于宪法；二是本法的规定不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法。是中国特色社会主义法律体系的统帅、核心和基础，是一切立法活动的根据。一切法律、行政法规和地方性法规都必须以宪法为依据，遵循宪法的基本原则，不得同宪法相抵触。

    根据宪法第二十八条规定，国家要改造犯罪分子。宪法第二章对公民法的基本权利作了原则规定，包括人格尊严、住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，有劳动、休息、受教育等方面的权利。根据宪法第三十七条，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。不得非法剥夺或者限制公民的人身自由。根据宪法第四十一条，公民对于国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。这些规定都是制定社区矫正法的根据。

    社区矫正对象虽然是罪犯，但其依法享有的人身权利、财产权利和其他权利不受侵犯。本法第四条关于社区矫正工作应当依法进行，尊重和保障人权；第三十四条关于非依法律规定，不得限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由，以及社区矫正对象认为其合法权益受到侵害的，有权申诉、控告和检举：第五十五条关于对未完成义务教育的未成年社区矫正对象的教育帮助等具体规定，与宪法的有关规定精神是一致的，是宪法精神在社区矫正法中的具体体现。

【实践中需注意的问题】

    在本条的理解适用中，需要注意：本法通过之后，之前开展社区矫正工作所依据的“两高两部”实施办法、部门规章、地方行政法规以及相关规范性文件等，有与本法有关规定内容相抵触的，制定机关应当及时予以修改或者废止，以保障法律生效之后的正确实施。

社区矫正相关部门、人员应当围绕本条规定的立法目的开展工作，依法矫正，使社区矫正真正实现促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪的目的。

(此文摘自中国民主法制出版社出版,王爱立、姜爱东主编的《<中华人民共和国社区矫正法>释义》）