2020 年3月至9月，美国多个法院受理了因新冠疫情对中方的近二十宗民事诉讼，其中包括集体诉讼、以州检察长（“State Attorney General”）为名义提起的诉讼以及以 “个人名义” 提起的诉讼，诉请中方承担法律责任并提出巨额索赔，引起了国际社会和中国各界的广泛关注。在这些诉讼中，除了都将中华人民共和国（以下简称 “PRC”）作为被告之外，被诉对象还分别包括：中国卫生健康委员会（以下简称“卫健委”）、中华人民共和国应急管理部（以下简称“应急部”）、中华人民共和国民政部（以下简称 “民政部”）、中国疾病预防控制中心（以下简称“疾控中心”）、中国人民解放军（以下简称“解放军”）、湖北省卫生健康委员会（以下简称“湖北卫健委”）、湖北省政府、武汉市政府、武汉市卫生健康委员会（以下简称“武汉卫健委”）、中国科学院（以下简称“中科院”）、中科院武汉病毒研究所（以下简称“研究所”）等政府部门或机构，以及华南海鲜市场。其中，有十多宗诉讼甚至还将中国共产党 (以下简称 “CPC”) 列为被诉主体之一。
美国法院涉新冠肺炎疫情对华诉讼的情况分析
经全面梳理，现将美国相关民事诉讼情况列表如下[注1]：
诉讼种类一：集体诉讼 （“Class Actions”）
诉讼种类二：以州为代表的诉讼 （“Suits Filed by States”）
诉讼种类三：以个人名义提起的诉讼 （“Suits Filed by Individuals”）
美国法视角下 “主权豁免” 的思辨
(一) 美国《外国主权豁免法》（“FSIA”）
“国家主权豁免”泛指一国的行为和财产不受另一国的立法，司法和行政等方面的管辖，即非经一国同意，该国的行为免受所在国法院的审判，其财产免受所在国法院扣押和强制执行。根据美国国会于 1976 年制定的《外国主权豁免法》 “Foreign Sovereign Immunities Act of 1976” (下称“FSIA”) 规定，除非符合主权豁免的例外，美国法院对外国国家没有管辖权。FSIA 被认为是美国法院对境外国家享有管辖权的唯一依据[注2]。
FSIA对享有管辖豁免的外国国家（“foreign state”）的定义为：“A ‘foreign state’ includes a political subdivision of a foreign state or an agency or instrumentality of a foreign state.[注3]” 可见，主权豁免保护的对象应当包括外国国家（“foreign state”），该外国国家的政治从属部门（“political subdivision”）、 “代理”（“agency”）或者 “分支机构”（“instrumentality”）。
(二) 基于FSIA规定，并结合相关中国法律，中方被诉主体应均属于“主权豁免”的保护对象
1. 美方诉状中均将PRC列为被告，根据FSIA规定，PRC毋庸置疑是应当受到管辖豁免的外国国家。
2. 美方诉状中将卫健委、应急部、民政部、疾控中心、解放军、湖北省卫健委、湖北省政府、武汉市政府、武汉市卫健委、中科院、研究所等部门和机构列为被告，根据FSIA规定，外国国家的政治从属部门应包括该国国家政府、国家权力机关部门、各地的行政单位等组织机构[注4]，这些 “中方被告” 属于中国的政治从属部门，自然也享有主权豁免的保护。
3. 大部分起诉书还同时将CPC列为被告，但也明显缺乏依据。
首先，对于外国国家的 “代理” 或 “分支机构” 的判定，FSIA虽然列出了三个需要满足的要素，但是并没有作出进一步明确的解释，而美方却试图混淆概念，将CPC作为被诉对象并对其性质草率定论。
以“密苏里州案”为例，对于CPC并不属于 FSIA 豁免对象这一主张，其理由是CPC既不是PRC 的 “机构” 也不是其 “政治从属部门”，CPC也并不为PRC “所有”[注5]。为了进一步论证CPC不属于 FSIA 管辖豁免的主体，该起诉书还引用了密歇根州联邦地区法院 Yaodi 一案，因为该法院认为CPC不享有 FSIA 豁免权[注6]。但“密苏里州诉讼案”并没有对CPC是否属于享有FSIA 豁免的主体提出充足的论证，没有尽到作为原告应当满足的举证责任。具体而言：
(1) 诉状所列理由实际上只是重复叙述了FSIA 对于“foreign state”的定义[注7]，并没有针对该法条中提到的 “political subdivision”, “agency”, “instrumentality” 等含义作出明确的解释，这种以定义直接下结论的论证方式并不能自圆其说。
(2) 虽然Yaodi 案件中，法院认为CPC不享有主权豁免，但该法院同样没有对“foreign state” 涵盖的主体范围作出超出法条定义本身的论证。其次，由于该案中原告的诉求存在明显的缺陷，没有提供足够的事实和证据来证明其主张，因此法院驳回了原告的起诉[注8]。更重要的是，该案同时被法院认为不具备“先例性价值”，因此该案并没有作为先例公开发布（“an unpublished opinion”）。与“密苏里州案”的观点及陈述理由相似，“Patella”以及“Alters”这两份起诉状也没有作出任何实质性的论证。
有趣的是，“密西西比州案” 起诉状中对 CPC 性质所持的立场与“密苏里州案”背道而驰。该起诉状认为CPC应受到 FSIA 主权豁免的保护，因为 CPC 是中国唯一的执政党，因此CPC 和 PRC 应视为一体[注9]。” 在“Smith” 和“Greco”等起诉状中也表明了与“密西西比州案”一致的观点[注10]。美方起诉状之间出现截然相反的立场，表明美方在对于CPC是否属于 FSIA 豁免对象这一问题上，并未达成共识。而事实上，相较“密苏里州案”重述法律定义的苍白陈述，“密西西比州案”的论证更有层次和逻辑，显然也更具有说服力。
(3) 虽然FSIA对管辖豁免的其他主体没有作出明确解释，但美国联邦第二巡回上诉法院在 Fillter[注11]一案中，列举了五个要素来综合判断一个组织机构（“organ”）是否符合 FSIA 规定的可受管辖豁免的对象: ①该外国国家是否为了国家利益而创设了该组织；②该外国国家是否监管该组织；③该外国国家是否在该组织中雇佣了公共员工（“公务员”）；④该组织是否对该国家的某一些权利有绝对的掌控权；⑤该组织在该外国国家拥有何种法律地位。
(4) 更重要的是，我国《宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。” 我国《中国共产党章程》总纲的精神要领为：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。” 显然，无论是从我国的根本大法《宪法》还是从我国的政治结构来看，中国共产党与中国必然是不可分割的一体，也完全符合以上 Fillter 列举的五个要素。中国政法大学霍政欣教授和武汉大学国际法研究所汤诤教授在《美国法院涉新冠疫情诉讼的主要法律问题》[注12]中也明确指出：“作为中国唯一的执政党，中国共产党当然是《外国主权豁免法》语境下享有豁免权的主体，把中国共产党与中国或者中国政府区别开来，是对中国政治和国家制度的刻意曲解，也背离这部美国国内法的立法宗旨。”
(5) 在国家豁免问题上，美国法院通常不会将作为执政党的共产党与这些国家或国家政府区分开[注13]。事实上，美国联邦法院在一些判例中早已明确应将CPC视为中国本身。在纽约州联邦法院审理的Chen[注14]一案中认为中国中央电视台（“China Central Television”）属于中国的分支机构，认可中国中央电视台是由中国政府设立的唯一的官方广播电视台, 并且承担着为中国共产党 “发声” 的责任（the "mouth-piece" of the CPC）。此外，佛罗里达州联邦法院在 Saludes[注15] 一案中，认为古巴共产党（“the Communist Party of Cuba”）是古巴的分支机构或者从属部门。加州大学黑斯廷斯法学院国际法教授Chimène Keitner认为，与美国的政治组成不同，作为中国唯一的执政党，中国共产党应当与中国视为一体[注16]。
4. 关于被列为被告的中国自然人，也应属于享有FSIA豁免的主体范围。
除了对以上提及的“中方被告”提起诉讼之外，在“Buzz Photo”起诉状中，还将中国武汉病毒研究所的研究员以及军事科学院军事医学研究院的研究员两位人士列为自然人被告。虽然美国最高院认为 FSIA 中规定的主权豁免的对象不包括外国官员个人，但是如果对于官员个人的起诉会直接影响到该官员所在国家的实质性利益，那么对该官员的个人起诉应当视为对该国家的起诉[注17]。因此，该起诉看似是针对个人官员的控诉，但实质上矛头直指中国，故诉状中的中方自然人也应受FSIA主权豁免的保护。
美国国会频频提出试图弥补FSIA “短板” 的法案
由于FSIA主权豁免条款和限制性例外，美方向中方成功提起诉讼的可能性很低。因此，美方频频提出新的法案，以试图弥补其诉讼法律依据不足的短板。
美国国会研究处（“Congressional Research Service”）在2020 年 5 月 15 日发布的一篇名为 “Foreign Sovereign Immunity and COVID-19 Lawsuits Against China” 的报告中指出，第 116 届国会提出了一系列法案企图削弱 FSIA 给诉讼带来的阻碍。
2020 年 4 月 17 日，一项名为 “Holding the Chinese Communist Party Accountable for Infecting Americans Act of 2020”（H.R.6519）[注18]的法案由得克萨斯州共和党国会议员 Dan Crenshaw 提出。该法案要求对FSIA增加一项新的例外条款，允许美国对导致新冠疫情传播的外国国家、或者故意隐藏或扭曲新冠疫情真实情况的外国国家提出损害赔偿的诉讼。此外，该法案还建议，在美国与涉新冠疫情诉讼的外国国家进行谈判协商时，美国司法部（“Department of Justice”）可以介入并暂缓诉讼。
*美国国会的官方网站显示该议案的主要内容
2020 年 5 月 4 日，田纳西州共和党国会议员Marsha Blackburn作为代表，向国会提出 “Stop Covid-19 Act of 2020” (S.3592) 的法案[注19]。该法案的主要内容是：“外国国家释放生物制剂而对美国公民造成生命或财产损害的，无论是否存在主观故意，该国家都不受主权豁免保护”。与该法案类似的还有同一天提出的 “Justice for Victims of Coronavirus Act” ( S.3588) 法案[注20]。
*美国国会的官方网站显示该议案的主要内容
2020 年 6 月 23 日，美国参议院举行了一场关于 “FSIA，新冠病毒以及中国应承担责任” 的听证会[注21]。该听证会的讨论焦点是：国会是否应当修正 FSIA，从而允许美国就新冠疫情中遭受的人身损害、财产损失等对外国国家提起民事诉讼。
2020 年 7 月 30 日，由亚利桑那州共和党国会议员Martha McSally为代表，向国会提出一项称为“Civil Justice for Victims of China-Originated Viral Infections Diseases (COVID) Act”（S.4212）的法案[注22]。该法案意在对FSIA进行修订，增添FSIA主权国家豁免的例外，即 “一个外国国家如果因为疏忽大意而导致新冠疫情或者对美国新冠疫情的传播造成了较大的负面影响，那么该外国国家就不能以FSIA主权豁免条款为由免除责任。”
*美国国会的官方网站显示该议案的主要内容
2021 年 6 月 14 日，第117届国会提出一项新的法案 “ To initiate negotiations for a bilateral agreement on compensation between the United States and the People's Republic of China relating to the spread of the virus responsible for COVID-19, and for other purposes[注23].” 该法案意在促使中国与美国就新冠疫情赔偿问题进行双边协议谈判，与美国前总统特朗普扬言要求中国赔偿全世界至少 10 万亿美金所表达的目的一样，都是在试图让中国背负责任。
在美方频频提起对中国的民事诉讼但却很可能因为 FSIA 的主权豁免条款而面临“竹篮打水一场空” 的局面时，这些提案似是为了帮助美方越过这一阻碍，从而让美方顺利向中国提起诉讼而试图开启的 “后门”。虽然美国国会还未对以上的法案作出决定，但是在美国历史上，国会曾经在 “911” 事件中通过了一项法案，目的就是给予受害者在 “911” 以及这一类恐怖主义袭击的案件中对造成该袭击事件的国家提起诉讼的权利，即这些国家并不受 FSIA 主权豁免的保护[注24]。新冠疫情虽然不属于 “恐怖袭击事件”, 但是疫情对于全世界都造成了巨大的创伤，是全人类的 “公敌”，在这样的情况下，美国将疫情作为一个创设新法案的 “突破口” 似乎也不是完全没有可能的。对此，我们应保持高度关注并做出及时应对。
美国政界和法律界对美方提起诉讼及法案的“担忧”、意见以及我们对前景的展望
从以上诉讼和提案中可以看出，美方或许在积极找寻各种途径让中国及中国政府能够顺利成为美国法庭上的被诉对象。然而与此同时，美国政界和法学界也有不同的声音反对这些诉讼和提案。
民主党派代表 Kamala Harris就于 2020 年 5 月 14 日向国会提出一项 “A resolution condemning all forms of anti-Asian sentiment as related to COVID-19”（S.Res.580）的议案。Harris 在议案中谴责了一系列专门针对中国的 “歧视行为”，并呼吁美国联邦执法官员应当督促各州和各地方政府，反对借着“新冠疫情的名义” 而明目张胆的对中国及亚洲国家的歧视和仇恨[注25]。
加州大学黑斯廷斯法学院国际法教授Chimène Keitner，同时作为美国国务院国际法的法律研究员，在 6 月 23 日的听证会上作为代表之一，对国会提出的一系列法案以及对中方的诉讼提出了质疑和反对。Keitner 教授认为修改 FSIA将会产生三个主要影响：第一，美国试图增加 FSIA 主权豁免的例外将会给美国自身带来更多负面的影响。第二，即使相关法案通过，美国法院对中国针对新冠疫情提起的民事诉讼有管辖权，这不但不能促进中美之间的沟通协商，更不能弥补疫情给受害者造成的伤害和损失。第三，相较于讨论是否要通过修改 FSIA 的法案，国会应当对联邦政府对新冠疫情事件作出的一系列 “不理性” 的反应予以严肃关注，并应当试图重塑美国在全球公共卫生中本应发挥的积极领导作用[注26]。
假如美国国会真的通过这些法案，那么可以预见美国对中国、甚至对其他国家针对新冠疫情提起索赔的民事诉讼有可能 “井喷式” 涌现。从表面上看，这似乎是美国通过法律维护其所谓受损权益的 “正当手段”，但事实上，这些法案的通过一方面可能会造成 “滥诉”，导致美国司法资源的混乱和浪费。另一方面，不光外国国家在美国享有管辖豁免权，美国在其他国家也同样享有类似的豁免权。因此，其他国家很有可能 “效仿” 美国的做法，通过 “互惠执行”（“reciprocal lawsuits”）的法律手段，将美国也作为被诉主体诉诸法庭，甚至有可能通过执行等方式冻结美国在该国家的大量资产，以 “美国之道还治美国之身”。
对美国而言，无论是美方以中方为被告提出的民事诉讼，还是美国国会正在审核的一系列试图修正 FSIA 的法案，这些行为不但不能真正帮助到在美国受疫情伤害的人们获得补偿和宽慰，反而还可能会让美国失去在其他国家本应享有的主权豁免这层保护壳。
结 语
在本文成稿之际，2021 年 7 月 5 日，医学权威刊物 “柳叶刀”《The Lancet》发布了一篇名为《找寻新冠疫情传播的根源须遵循科学而不是“无稽”的揣测》（“Science, not speculation, is essential to determine how SARS-CoV-2 reached humans”） 的科学文章。文章中特别强调，大量的科学证据以及最新的实验报告均表明新冠疫情的源头最有可能来源于大自然，而不是源自于传说中的实验室[注27]。这篇文章的科学家们早就在去年2月份时联合发过一篇立场声明《Statement in support of the scientists, public health professionals, and medical professionals of China combatting COVID-19》[注28]，表明他们对与新冠疫情抗争的中国科学家、公共卫生人员和所有医务人员的支持与尊重。在该文中，科学家们再次重申他们对不顾个人安危、始终奋斗在“一线”的中国科研和医务工作者们以及全世界各地的工作者们的深深敬佩，并表示会以严谨的科学精神与全世界共同抗击新冠疫情。
我们相信，在这场全人类的“浩劫”中，是非曲直自会有客观公正的科学事实予以揭晓，而真正值得全人类重新审视并自省的，应是对真相的追索和对生命的敬畏。作为法律人士，我们也应该保持对美方相关诉讼案的发展及美国相关法律和操作动作的关注，及时做好法律应对之策。我们后续将就FSIA中的豁免例外问题以及关于美方诉讼的其他问题，适时进一步著文讨论。
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注释及参考文献:
作者简介
金 力
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