国浩视点 | 区域环境协同：环渤海“湾（滩）长制”建构思考

摘要：渤海海洋生态环境治理具有复杂性、长期性，作为我国独创性的治理海洋生态环境的一把利器，在贯彻“十四五”深入打好渤海攻坚战的要求下，“湾（滩）长制”建构是环渤海生态环境治理的重要手段。在区域环境协同治理背景之下，环渤海三省一市“湾（滩）长制”的运行表现为各自为政，缺乏立法协同、执法协同和司法协同，多元利益协同共治主体缺乏。由此，环渤海“湾（滩）长”制建构要注重区域内协同立法、协同执法、协同司法的完善，加强区域内多元利益主体参与海洋生态环境治理是重要途径。

渤海是半封闭型的内海，其自身水交换能力较弱，且面临巨大的陆源排污压力，海洋生态十分脆弱，极易受到污染、破坏和损害。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确了以渤海海区的渤海湾、辽东湾、莱州湾、辽河口、黄河口等为重点，推动河口海湾综合整治的任务。2021年4月国务院污染防治攻坚战工作报告显示渤海污染防治攻坚战取得一定的成效^[注1]。但据《2020年中国海洋生态环境状况公报》显示，渤海未达到一类水质同比增加，劣四类水质海域面积仍然较大，海洋生态系统为亚健康^[注2]。可见，渤海海洋生态环境问题仍然存在。

“十四五”生态环境保护要求深入打好污染防治攻坚战，加快推动绿色低碳发展，持续改善生态环境质量，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实的生态环境基础。“十四五”还要求切实加强生态环境立法和督察执法。其中，“湾（滩）长制”的推行，有助于深入推进渤海生态环境保护综合行政执法改革，完成执法队伍组建工作，加强海洋垃圾污染防治监管，进而推进环渤海海域实施综合治理，深入打好渤海污染防治攻坚战。

湾（滩）长制是以小微单元为对象的治理机制^[注3]，是一种由沿海地区各级党政领导担任海湾（滩）湾（滩）长，对其辖区内海湾生态环境治理负责的治理机制。湾（滩）长制作为我国治海治湾的一项创新制度，并非是凭空而生，而是扎实于我国河长制的成功经验之上，并同河长制一样，内生于既有的环境法律和环境行政管理制度^[注4]。从湾滩长制产生的基础来看，我国政治体制的特点是“湾（滩）长制”产生和运行的现实基础；河长制与湾长制一脉相承^[注5]，“河长制”是实施“湾（滩）长制”的实践基础。

“湾（滩）长制”是我国针对海湾生态环境保护的一项新兴治理模式，“湾（滩）长制”作为构建海洋生态文明体系的制度创新，是建设绿色可持续海洋生态环境的重要手段。为探索近岸海域和海湾保护与治理模式，2017年，原国家海洋局提出推行“湾长制”试点的工作构想，试点地分别为河北省秦皇岛市、山东省胶州湾、海南省海口市、江苏省连云港市、浙江省全省^[注6]。2018年12月24日，第十三届全国人大常务委员会第七次会议审议的《〈中华人民共和国海洋环境保护法〉执法检查报告》中建议“加快建立健全湾长制”。同年，国家发展改革委、生态环境部、自然资源部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》，提出“环渤海三省一市分别在辽东湾、渤海湾、莱州湾建立实施湾长制”^[注7]。

环渤海区域三大海湾的湾长制的施行依托于环渤海的三省一市，即山东省、河北省、辽宁省和天津市的湾长制制度设计，在莱州湾、渤海湾、辽东湾建立实施“湾（滩）长制”^[注8]。

(一) 组织体系

山东省建立省、市、县三级湾长和湾长办公室体系，省委书记、省长担任总湾长，省委副书记、常务副省长、分管生态环境工作的副省长担任副总湾长。山东省将跨市行政区域的莱州湾、渤海湾（山东部分）确定为省级海湾，分别由省委副书记、常务副省长、分管生态环境工作的副省长担任湾长，省生态环境厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅为相应省级海湾联系单位^[注9]。2019年，烟台市在此基础上进一步将莱州湾设为市级海湾，由有关市领导分别担任市级湾长，市自然资源和规划局、市生态环境局、市城管局、市交通运输局、市水利局、市海洋发展和渔业局分别为市级海湾联系部门，负责牵头落实所配套湾长安排的工作事项和任务^[注10]。

河北省在秦皇岛市试点开展“湾长制”的基础上，在沿海区域全面推行“湾长制”，建立省、市、县（市、区）、基层四级湾长和省、市、县（市、区）建立湾长制办公室，乡镇（街道）或沿湾有关单位明确负责相关工作的机构^[注11]。

天津市针对渤海湾（天津段）建立滨海新区“湾长制”，设置“区—街镇（开发区）—村级或相应级别基层单位”三级湾长体系，一级湾长由分管环境、海洋的区级领导担任，二级湾长由属地党政负责人担任，三级湾长由属地按实际设置。建立“党政牵头、部门协同、属地负责”的制度体系^[注12]。

辽宁省建立辽东湾“湾长制”，构建省、市、县三级湾长与乡镇（街道）巡查员队伍相结合的组织体系，实施范围包括大连（渤海海域）、锦州、营口、盘锦、葫芦岛五市^[注13]。鼓励设立民间湾长，落实企业生态环境保护主体责任，鼓励占用海岸线及海域进行资源环境开发利用的石化、核电、港口、修造船厂、旅游景区等重要工业企业主要负责人担任民间湾长。

(二) 职责范围

各省总湾长领导全省湾（滩）长制工作，对全省海洋生态环境保护负责，省副总湾长的职责是协助总湾长。各级湾长是各自行政范围内的海洋生态环境保护的直接责任人。采取驻守、巡湾、检查监督的工作机制。各级湾长办公室负责组织、协调、督导、考核等“湾（滩）长制”日常管理工作。

(三) 问责监督

环渤海省市湾（滩）长制的问责与监督的主要机制为制度内监督和社会监督。制度内监督是指建立“湾（滩）长”考核与奖惩制度，由上级对下级湾长进行问责和考核，同级湾长设横向监督，强化联动，对渎职对领导干部进行终身追责。社会监督主要体现为在海岸设“湾（滩）长”公示牌、聘用社会监督员、鼓励志愿者参与巡湾和利用媒体舆论监督等方式。

(四) 公众参与

环境事务参与权是联系公民环境权公益性权益与公民环境权私益性权益的纽带^[注14]，环境状况知情权和环境事务参与权是公民环境权的重要内容。环渤海三省一市在实施湾长制中，注重保障公众参与的权利。例如河北省通过购买公共服务的方式，引导企业自己减排治污；山东省和辽宁省通过聘请社会监督员、建立志愿者巡查队伍和民间湾长等方式，让公众加入到海湾生态环境治理中来。

综上，从环渤海各沿海地区在湾（滩）长制组织架构的设置上来看，各地因地制宜，高位推进湾长制体系的建设，组织架构较为完备。在配套制度建设上，山东省通过建立湾长制高端智库，打造“智慧湾长”，提高湾长制管理运行水平；河北省配套湾长与河长的联席会议制度，创设信息共享制度；辽宁省完善信息化监管手段，衔接河长制，引入民间湾长进行管理。此外，各地都注重问责与监督机制的构建，切实保障公众参与。

“治理”在语义层面具有“统治”、“管理”、“支配”、“服务”等多重涵义。公共治理的核心在于公权力的来源、配置、形式以及运作，它们构成了公共事务治理之道演变的内在依据^[注15]。20世纪90年代，协同治理^[注16]作为一项新的治理概念诞生，它是自然科学中的协同理论和社会科学中的治理理论交叉的理论，是在协同理论和治理理论基础上发展起来的一门新学科^[注17]。区域环境治理是公共事务治理的重要组成部分，涉及区域内各相邻行政区政府、企业和其他社会组织以及公民之间复杂的相互关系，这些主体之间的协同行动决定区域环境法治的成效^[注18]。

渤海海洋污染、生态破坏等环境问题，实质上是“公地悲剧”在海洋领域的体现。因其作为深入大陆的半封闭内海的海洋特征具有特殊性和复杂性，倒逼渤海海洋生态环境治理必须依托整体治理和全局治理。有鉴于此，深入打好渤海污染防治攻坚战，离不开海洋生态环境协同法治的支撑。纵观环渤海区域各省市“湾（滩）长制”实施现状，不难发现各地区在施行过程中区域内协同法治的缺失，主要表现为协同立法缺失、协同执法缺失、权威司法缺失以及多元共治主体的缺失。

(一) 协同立法缺失

尽管我国在沿海地区全面推行“湾（滩）长制”，但目前并未有全国性的法律法规针对“湾（滩）长制”做统一的法律规定，而是由试点单位带动各沿海省市地区出台当地的政策性文件为主。以试点带动各地自行推行“湾（滩）长制”在一定程度上有利于沿海各地达到因地制宜的效果，但与之同时，也容易产生缺乏高位阶的法律或者法规导致区域内各地规定相冲突而难以平衡解决的问题。环渤海区域内沿海各地的规定未呈现具体化，多是原则性规范，这就导致在各地湾长制实施过程中过于宽泛，难以实现协调。除区域内跨行政区域之间“湾长制”缺乏立法协同外，各行政区域内“湾长制”与“河长制”的衔接亦存在缺乏协调机制的问题。因此，环渤海区域海洋环境协同治理的首要应当完善立法体系，做到区域内湾长制协同立法。

(二) 协同执法缺失

就环渤海三省一市“湾（滩）长制”实施现状来看，各地区呈现“各自为政”，而缺乏跨行政区域协同治理的动力和行动。其主要体现在为各地湾长级别设置不同。山东省设立省、市、县三级湾长，三级湾长办公室；河北设置省、市、县（市、区）、基层四级湾长；天津市滨海新区设立“区—街镇（开发区）—村级或相应级别基层单位”三级湾长体系、辽宁省设省、市、县三级湾长。由此可见，各地湾长制级别设置不对应，会出现三级四级湾长在协同治理中不匹配的问题，从而导致协同失调。

(三) 权威司法缺失

从“湾（滩）长制”问责机制来看，“湾（滩）长制”主要是通过将自上而下的层层施压和严格的考核问责制度相结合，形成考核倒逼机制^[注19]。当湾长、湾长办等相关责任主体不履行其职责或履职不力时，对湾长的问责和惩罚首先来自制度内部，即承担相应的政治责任。湾长的政治责任追责机制主要体现为党、立法机关的追究和上级追究。问责应当兼顾效率和公平，制度内自考自评自罚的问责方式虽然能够提高问责效率，但难免有相互包庇而丢失公平之嫌。相较而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好规避这一难题。在海洋环境治理过程中，由于海水流动和海洋生态的特性，必然要求海湾治理区域协同化。而跨行政区域的湾长制追责难题，则可以通过区域内协同司法得到解决。反观环渤海区域湾长制运行机制，区域内权威司法追责途径缺失，并不利于海洋环境协同法治的长效性。

(四) 多元共治主体缺失

在参与式民主的要求之下，特别是在环境保护等与公民个体私利密切相关的领域，多利益中心主体的公共治理应运而生。多元共治的利益中心包括政府、市场、社会组织、公众以及大众媒体等主体，强调的是“小政府-大社会”。“湾长制”的治理逻辑仍然是以党政机关为主导的科层制，环渤海沿海省市多元主体参与湾长制治理仍然有所不足。在保障公众参与湾长制治理方面，山东省采取聘请社会监督员，辽宁省鼓励设民间湾长等，这都有利于公民行使环境监督权，而缺乏环保组织、大众媒体等主体参与进来。

此外，不同省份之间公众参与的形式不同，跨行政区域下则会影响公民环境监督积极性。虽然鼓励设民间湾长，但民间湾长主要职权范围与湾长有所不同。民间湾长一般由在海岸或海域开发的相关企业负责人或者普通公民担任，不属于党政体系中的人员，故无法适用公务员法等问责方式来追究其责任。当民间湾长怠于行使职权时，就出现如何进行追责的难题。

(一) 区域内立法协同

 海洋生态环境的治理具有复杂性，但我国专门针对海洋生态系统保护的法律法规并不多，为了有效落实政府责任，需要建立健全相关法律法规，将“湾（滩）长制”纳入法律体系，为落实“湾（滩）长制”提供法律保障^[注20]。就环渤海区域而言，亟须建立长期和完善的环渤海区域协同治理模式，从区域整体出发，加强中央和地方各级政府的深协作，构建海洋生态环境协同治理体系，从而保障海洋生态环境治理取得持续性成果。此外，注重区域内环境硬法与软法共治，在政策目标和手段等方面加强区域内协同合作，消除环渤海区域海洋生态环境治理政策的短板。

(二) 区域内执法协同

协同执法在环渤海区域内海洋生态环境治理过程中，具有关键性作用。环渤海区域内“湾（滩）长制”的构建，在协同执法层面，要理顺协同执法程序，加强“湾（滩）长制”督察执法，明确区域内湾（滩）长职权，组建环渤海“湾（滩）长制”协同执法队伍，建设环渤海区域内“湾（滩）长制”协同运行管理系统。第一，在环渤海区域设置总湾长-湾长办，由国务院生态环境部门干部担任区域总湾长，对渤海三大海湾的生态环境治理负总责；第二，成立联动机构，选任各省市地区政府人员组成“湾长”委员会，负责环渤海区域“湾（滩）长制”的发展进行整体研究和规划，以总体协调一致为目标，各地自行决定具体治理方式。湾长委员会负责通过环渤海区域内湾长制重大决议以及针对环渤海湾长制实施效果开展考核和监督；第三，建立科学的奖惩机制，以调动区域内各地方的工作积极性；第四，完善责任政府的建设，探索参考国内外海湾治理成功经验，如国内长三角地区湾长制协同治理经验、日本濑户内海治理模式等。

(三) 区域内司法协同

环渤海区域内海洋环境污染具有跨行政区域污染的特点，对于跨域追责的认定存有一定困难。司法权是三大国家公权力之一，司法权可以依法摆脱行政区划的简单划分，因而司法权威有助于推动形成区域内环境法治共识。区域内环境协同法治必须得到司法权威的支持。环渤海区域“湾（滩）长制”协同治理，将司法独立追责纳入湾长制问责机制之中，形成合理有效的区域环境纠纷解决机制。构建环渤海区域内司法协同的有效路径之一就是建立司法合作交流机制，分享区域内司法经验，加强区域内司法协作的理念，消除地方保护主义。同时，完善区域内海洋环境公益诉讼制度，将环保组织列为海洋环境公益诉讼主体，充分保障公众参与环境监督的权利；加强区域内检察机关对海洋环境公益诉讼案件的协作，形成区域内检察资源优势互补，充分发挥检察机关的监督职责。

(四) 区域内多元主体协同共治

区域环境治理是一种多元治理，区域环境法治化涉及区域内各行政区政府、企业、其他社会组织和公民，以及他们之间复杂的相互关系，区域环境法治的有效性依托于这些主体之间的协同行动。在共容利益^[注21]驱动之下，环渤海区域海洋环境治理需要政府、企业、社会组织、公众和大众媒体等多元主体参与、协同治理。

环渤海区域内多元主体协同治理，要求政府积极推动湾长制立法，加强海洋生态环境执法，引进和培养海洋生态环境治理技术和法律等专业人才，完善“湾（滩）长制”治理体系。强化企业社会责任，树立绿色发展理念，推动企业技术创新，从源头治污。拓宽社会组织，特别是海洋生态环境保护类的社会组织加入湾长制的实施过程中，为湾长制的决策提供实际性建议。积极发挥大众媒体参与湾长制治理的引导和监督作用，及时宣传湾长制实施治理动态，曝光治理的乱象，发挥媒体舆论监督作用。为提高各主体共同治理的有效性，需要构建包括政府、企业、社会组织、公众、 大众媒体在内的多元主体参与海洋生态环境治理合作机制和协商机制，划分相关主体责任，提高“湾（滩）长制”治理效率。

渤海海洋生态环境治理具有复杂性、长期性，“十四五”进一步要求深入打好渤海污染防治攻坚战，“湾（滩）长制”作为我国海洋生态环境治理的一把利器，是环渤海海洋生态环境治理的重要手段。在区域环境协同治理背景之下，环渤海“湾（滩）长制”的构建，要注重区域内协同立法、协同执法、协同司法的完善，加强区域内多元利益主体参与海洋生态环境治理是重要途径。

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