中国建设碳排放权交易体系的关键：市场化、法治化、统一监管

• 中国碳排放权交易市场体系及制度建设的观察与思考

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中第四节“积极应对气候变化”中提出，要积极落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。同时，努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施。加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测和评估，提升城乡建设、农业生产、基础设施适应气候变化能力。第五节“健全现代环境治理体系”明确指出要积极推进碳排放权市场化交易的建设。

生态环境部应对气候变化司司长李高表示，“十二五”是试点先行，“十三五”是为全国碳市场打基础，“十四五”则是具有里程碑意义的时期，碳市场将实现从单一行业到多行业纳入、从启动交易到持续平稳运行。围绕“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，“十四五”期间将提出更强有力的碳排放控制目标，加强对煤炭消费的控制，加大对可再生能源发展的支持力度，继续推动经济社会加速向低碳方向转型。^[注1]

与国际碳市场相比，我国碳市场起步较晚、制度尚未建立完全，碳排放仍处于上升阶段，为节能减排，实现碳达峰、碳中和目标，需要建立健全碳市场相关制度体系，完善配套管理规定及落实保障制度的执行，把碳市场作为控制碳排放的市场工具，将法律保障和市场调控相结合，推动碳市场交易建设的市场化、法治化。在具体路径上，从地方试点起步并走向全国市场，从发电行业切入逐步纳入其他重点行业，从而最终达到节能减排的效果，加快实现碳达峰、碳中和的目标。

碳排放权交易及相关衍生交易建设方向无疑是走向市场，利用市场化力量，以碳排放配额的稀缺性和碳排放权交易的市场化定价促使企业关注和控制碳排放成本。产品化和市场化的碳排放权交易，与证券、期货交易具有强烈的共性。而从证券、期货交易的实践经验来看，要想实现有利于交易的有效市场、保护交易安全，则必须建立体系化和规范化的交易规则和监管规则，实现碳排放权交易的统一监管。

参考证券、期货的交易实践以及域外碳排放权交易的相关经验，国家统一监管具有如下必要性和重要意义：

(一) 国家统一监管是新兴市场发展的必经之路

历史已数次证明，在新兴市场发展的语境下，强有力的统一监管显然更加有利于市场的快速成型和迅捷发展，无论是证券、期货交易市场还是即将发展的碳排放权交易市场，在发展之初，国家统一监管是发展的必经之路。

以美国、日本、我国香港的证券监管实践为例，美国政府在1929年经济危机后采取的重要措施之一就是成立了证券交易委员会，对证券发行、证券交易、证券经营机构等进行集中统一监管，此后，美国证券市场得到了长足的发展。日本在经历了股市丑闻和泡沫经济的严重打击之后，于1992年成立了相对独立的证券交易监视委员会，并从1996年开始再次酝酿改革证券监管体制，进一步走向集中统一监管。香港证券市场也是在经历股灾之后，建立了高度集中的监管体制，市场才得到长期健康的发展。

由此可见，统一监管与证券市场的健康和高速发展息息相关，因此，对新兴的、尚待培育的碳排放权交易市场而言，形成国家集中统一的监管体制是市场发展的重要基础与必经之路，也是充分并健康发挥“政府”与“市场”双重调节力量的必要环节。

(二) 国家统一监管是防范和化解市场风险，防止市场失灵的有效途径

碳排放权交易市场毫无疑问是一个充满“风险”要素的市场，与证券期货市场类似，具有价格敏感度高、突发性强、传导速度快的特点，容易受到其他市场和国内外经济、政治因素的影响。同时，碳排放权交易市场中还存在着包括碳排放权交易各方当事人、交易所、结算和登记机构、中介机构等不同的参与主体，存在信息不对称而引发虚假陈述、内幕交易和操纵市场等各种问题的风险。

从国际上已有的碳排放权交易实践来看，英国建立的全球首个统一碳排放交易体系（UKets），实行的是碳排放与碳交易双重监管制度，由国家监管部门在交易过程中监控交易数据，规避交易风险，确保碳市场健康高效地运行。而欧盟也是通过环境主管部门对企业履行减排义务以及在碳交易过程中的合规进行切实有效的监管，实现对碳排放和碳交易的双重监管。因此，从域外已有的操作实践来看，国家层面的统一监管都是碳排放权交易市场建立、防范市场和金融风险的必备要素和有效路径。

因此，设置一个强有力的统一监管机构对碳排放权交易进行监管具有必要性，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险，维护碳排放权交易的稳定性。同时，这种统一监管不仅可以从微观层面建立碳排放权交易主体和相关机构的监管规范，更可以从维护市场稳定和实现生态保护宏观目标的角度出发，通过制度设计实现必要情况下对碳排放权交易市场的宏观调控和管理。

(三) 国家统一监管是保护市场交易主体合法权益的必然要求

市场统一监管的最终目的是保护市场交易者、参与者的合法权益，维护交易市场的秩序，建立所有参与主体对交易市场的长期信心。市场统一监管对保护市场交易主体合法权益的作用在证券市场、期货市场都有明显且明确的体现，特别是新的《证券法》与即将出台的《期货和衍生品法》均将投资者保护作为法律规范的重中之重。

目前，“完善投资者保护制度”已被写入十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，可以说，无论是为了克服市场失灵的种种弊端还是维持市场的稳定运行，强调市场统一监管的最终目的都是旨在切实保护交易主体的合法权益，因为只有交易主体这一市场基石的长期存在和积极参与，碳排放权交易市场机制与功能才能得以充分有效发挥，也才能高效健康地发展。

未完待续，敬请期待！

作者：

朱奕奕     国浩上海律师

邵   锴     国浩上海律师

公惟韬     国浩上海律师

张   璐     国浩上海律师

李   锴     国浩上海律师

钟   茜     国浩上海律师

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