因上市企业或标的公司资产重组、募投项目变更实施主体等，相关建设项目实施主体变更，并由此衍生出相关项目立项、环评程序是否需要办理主体变更以及如何办理等问题，这也是笔者执业中经常遇到的问题。本文拟从政策法规及实务案例角度对此初步分析。
一、建设项目主体变更涉及立项备案、环评程序变更的法律法规及政策规定
(一) 主体变更涉及立项备案相关法律法规要求
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号）第14条的规定，已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。
虽然前述行政法规并未明确备案项目哪些信息发生变化属于较大变更需要及时告知备案机关，但参照前述规定第11条（企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定），建设项目涉及的建设地点或者建设规模、建设内容发生变更的，理论上应属于较大变更，需要及时告知备案机关。
根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第2号）第43条规定，项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。
根据前述发改委规章，除项目建设地点、规模、内容发生重大变更需要及时告知项目备案机关外，项目法人发生变化或者放弃项目建设的，也应当及时告知项目备案机关，且需要修改相关信息。
因此，根据前述国务院行政法规及发改委规章规定，项目实施主体发生变更的，应当及时告知项目备案机关并修改相关信息。
(二) 主体变更涉及环评程序相关法律法规及政策要求
1. 法律法规相关要求
根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第24条第1款的规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第12条第1款的规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。
根据前述法律法规，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，需要重新报批相关环评文件，但建设项目主体发生变更不在此列。
2. 政策相关要求
虽然法律法规并未要求建设项目实施主体发生变更时需要重新办理环评报批程序，但未就此予以明确规定的立法方式也给实践中建设主体面临该问题时应如何处理带来了一定的困惑。前述困惑反映至各地环保部门官网的公众留言咨询中，部分地区的环保部门也就相关咨询留言进行了答复。
江苏省生态环境厅官网对于“建设主体变更是否需要重新报批环评”的咨询答复为，环评是针对建设项目的，若一个项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺和污染防治措施等均保持不变，仅是项目实施的企业名称或法人发生变化，则环保部门对该项目的环境保护要求仍按原环评及批复执行，无需重办理新环评；若建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
安徽省生态环境厅官网对于“项目环评已获批，只是建设主体发生变更，其他内容没有变动，是否需要重新报批环评手续”的咨询答复为，《中华人民共和国环境影响评价法》规定“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”，建设主体变更不在《环境影响评价法》规定的应当重新报批建设项目的环境影响评价文件的范畴内。
广东省生态环境厅官网对于“我们公司租赁别人的工厂进行生产运营，租赁相关的环保手续已经全部办理好，现我们要进行生产活动，是否需要重新办理环保等相关手续”的咨询答复为，根据《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》有关规定，建设项目仅变更所有人或运营人，无需另行开展环评。
广东省生态环境厅对于“锅炉建设项目已由原单位办理环保审批并取得批复函，但在开工建设前原建设单位将该项目转让给我单位进行投资建设，但生产规模、设备、地址、污染防治措施等均不改变，是否需要以我单位名义重新办理环评审批手续”的答复为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》有关规定，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。该项目如确未涉及上述变动，可无需重新报批环评，但应向当地生态环境主管部门报告。
因此，环评相关法律法规并未要求建设项目主体发生变更时同时需要办理环评程序变更，而部分地区的省级环保部门官网答复也对此进行了明示确认即仅建设主体发生变更的无需重新办理环评程序，但值得注意的是，广东省生态环境厅回复某项已获批但尚未开工建设项目转让的情形时认为仅建设主体变更虽无需重新报批环评、但需要向环保部门报告。
二、建设项目主体变更涉及立项备案、环评程序变更的相关案例分析
(一) 主体变更涉及立项备案相关案例
就建设项目仅实施主体发生变更时，立项备案程序是否需要变更的情形，笔者查询了近年的相关IPO、重大资产重组、再融资、上市公司交易公告等案例，汇总如下：
1. 新疆天业（上市公司重大交易公告）
【变更背景原因】项目实施主体由上市公司关联方变更为上市公司子公司。
【立项主体变更事项】因该项目主体已由天合意达变更为天业汇祥，天业汇祥办理了项目主体变更立项备案，建设规模及建设内容未改变。
【项目阶段】项目建设中。
【总结】办理了项目主体变更的立项备案。
2. 嘉化能源（非公开发行项目）
【变更背景原因】上市公司收购原项目实施主体的子公司，该项目随子公司转让，后以该子公司作为项目实施主体。
【立项主体变更事项】新疆维吾尔自治区发展和改革委员会出具编号为“20150040”的《新疆维吾尔自治区企业投资项目登记备案证》，确认投资主体为江苏金太阳；后出具编号为“新发改函【2015】75号”的《自治区发展改革委关于同意江苏金太阳托克逊县2万千瓦光伏项目投资主体变更的函》，确认上述备案证投资主体由江苏金太阳变更为托克逊金太阳。
【项目阶段】项目已建设完成。
【总结】以出具函件形式确认主体变更，未重新办理立项备案。
3. 恒逸石化（重大资产重组项目）
【变更背景原因】标的公司系为参与某破产企业破产资产拍卖而设立，标的公司拍卖获得破产资产后需要进行相关项目变更。
【立项主体变更事项】太仓逸枫已投产项目所使用的机器设备设施、房产等来源于原明辉科技年产24.5万吨差别化、功能化化学纤维项目的投资建设。原明辉科技已就该项目取得立项备案文件、环评批复及环保竣工验收批复。因项目实施主体变更，需重新办理立项、环保相关手续。截至本报告书签署日，太仓逸枫已重新申请项目立项并取得项目备案文件，正在办理环评及环保竣工验收的相关更新手续。
【项目阶段】项目已建设完成。
【总结】重新申请项目立项，作为新项目办理立项备案。
4. 光环新网（重大资产重组项目）
【变更背景原因】因公司分立，土地使用权主体变更至新设公司，而进行前述土地之上的相应项目实施主体变更。
【立项主体变更事项】北京市国土资源局经济技术开发区分局已经批准北京数据中心二期工程的土地使用权（土地证编号：开有限国用（2006）第16号）变更至中金云网名下，北京数据中心二期工程涉及的立项、环评、规划、建设许可等报批事项的主体变更条件已经具备。2015年12月14日，北京经济技术开发区管理委员会出具《关于中金数据系统有限公司中金数据研发中心二期项目实施主体变更的函》（京技管项函字[2015]93号），同意北京数据中心二期工程的项目实施主体变更为中金云网。
【项目阶段】截至2016年初项目已投入运营，未明确披露项目主体变更时的建设状态。
【总结】以出具函件形式确认主体变更，未重新办理项目立项。
5. 龙宇燃油（非公开发行项目）
【变更背景原因】因企业之间资产重组，土地使用权、在建工程发生转让，相应项目实施主体同时发生变更。
【立项主体变更事项】2015 年 6 月 6 日，北京市顺义区经济和信息化委员会出具《北京市顺义区经济和信息化委员会关于北京金汉王计算运营中心项目变更名称的函复》（顺经信字[2015]44 号），同意本次收购涉及的土地使用证中土地使用权人“金汉王科技有限公司”变更为“北京金汉王技术有限公司”，项目主体变更为金汉王技术，不再另行备案。
【项目阶段】项目建设中。
【总结】以出具函复形式确认主体变更不需要另行备案。
6. 南大光电（非公开发行项目）
【变更背景原因】因项目实施主体发生变更。
【立项主体变更事项】“年产3,300吨三氟化氮项目”于2016年4月1日在淄博市经济和信息化委员会首次备案。2020年10月10日，淄博市工业和信息化局出具《淄博市工业和信息化局关于山东飞源气体有限公司备案项目的情况说明》，对已建一期项目及拟建二期项目进行了补充确认，并确认项目实施主体变更为飞源气体。
【项目阶段】一期项目已建设完成，二期项目拟建设。
【总结】以出具情况说明形式确认主体变更，未重新办理立项备案。
7. 利民股份（可转债项目）
【变更背景原因】募投项目实施主体由上市公司变更为子公司。
【立项主体变更事项】就年产10,000吨水基化环境友好型制剂加工项目，新沂市经济发展局出具《关于项目备案投资主体变更的情况说明》，确认项目实施主体变更。
【项目阶段】项目建设中。
【总结】以出具情况说明形式确认主体变更，未重新办理立项备案。
(二) 主体变更涉及环评程序相关案例
就建设项目实施主体发生变更时，环评程序是否需要变更的情形，笔者查询了近年的相关IPO、重大资产重组、再融资、上市公司交易公告等案例，汇总如下：
1. 哈焊华通（创业板IPO项目）
【变更背景原因】项目实施主体发生变更。
【环评主体变更事项】就国家工程研究中心建设项目，哈尔滨市生态环境局出具了关于实施主体变更无需重新办理环评手续的说明。
【项目阶段】项目已完成建设。
【总结】以出具说明形式确认无需重新办理环评手续。
2. 迪哲医药（科创板IPO项目）
【变更背景原因】依托原产业园内已完成的建设项目进行生产。
【环评主体变更事项】发行人不存在已建项目和在建项目。发行人目前使用的全部实验和公用配套设施均依托原有的“阿斯利康新园区二期研发中心项目”，不涉及新增建设项目，仅因法人和环保责任主体变更，重新报批环境影响评价文件并取得相关环评手续。
【项目阶段】项目已建设完成。
【总结】重新报批环境影响评价文件并取得相关环评手续。
3. 铜冠铜箔（分拆上市项目）
【变更背景原因】为避免同业竞争的资产重组，实施主体由母公司变更为子公司。
【环评主体变更事项】就年产2万吨高精度储能用超薄电子铜箔的一期已完成环保验收项目，环保部门出具了《关于同意铜陵有色金属集团股份有限公司年产2万吨高精度储能用超薄电子铜箔项目生态环境保护责任主体变更的函》（安环函[2019]24号），确认项目环保责任主体主体变更为铜冠铜箔；就二期拟建项目，以铜冠铜箔为主体出具了《关于铜陵有色铜冠铜箔有限公司年产2万吨高精度储能用超薄电子铜箔项目（二期）环境影响报告书的批复》（安环[2020]43号）。
【项目阶段】原项目一期已建设完成，二期拟建设。
【总结】以出具函件形式确认一期项目主体变更，未重新办理环评程序。
4. 亚太药业（2021年半年报）
【变更背景原因】实施主体由上市公司变更为子公司。
【环评主体变更事项】年产500吨医药中间体项目、年产2.5亿瓶粉针剂及8亿粒固体制剂项目，于2006年11月20日由浙江省环境保护局出具环评审查意见，于2013年5月6号由浙江省环境环保厅出具环评项目环境保护设施竣工验收意见；于2019年6月25日由浙江省生态环境厅出具《浙江亚太药业股份有限公司（滨海）年产500吨医药中间体项目、年产2.5亿瓶粉针剂及8亿粒固体制剂项目实施主体变更意见的函》，同意该项目实施主体由上市公司变更为绍兴兴亚药业有限公司。
【项目阶段】项目已建设完成。
【总结】以出具函件形式同意主体变更，未重新办理项目立项。
5. 南大光电（非公开发行项目）
【变更背景原因】因项目实施主体发生变更，且部分设备投入情况发生变更。
【环评主体变更事项】2020 年 4 月 30 日，因项目实施主体、相关设备方面较原环评内容发生部分变动，淄博市生态环境局就飞源气体已建一期“1,300 吨三氟化氮生产装置”以及本次拟建二期“2,000吨三氟化氮项目”出具《关于山东飞源气体有限公司年产 3,300 吨三氟化氮项目环境影响报告书的审批意见》（淄环审[2020]37 号）。
【项目阶段】一期项目已建设完成，二期项目拟建设。
【总结】因项目实施主体变更同时伴随相关设备等内容发生变更，环保部门重新出具了环评批复。
6. 利民股份（可转债项目）
【变更背景原因】募投项目实施主体由上市公司变更为子公司。
【环评主体变更事项】就年产10,000吨水基化环境友好型制剂加工项目，徐州市新沂生态环境局出具《关于同意利民化学责任有限公司年产10,000吨水基化环境友好型制剂加工项目建设主体变更的批复》，同意建设主体变更为上市公司子公司。
【项目阶段】项目建设中。
【总结】以出具批复方式同意建设主体变更。
7. 盛德鑫泰（创业板IPO项目）
【变更背景原因】经上市中介机构核查，项目实际实施主体为发行人，故进行了瑕疵更正。
【环评主体变更事项】盛德钢格板新建“7.8 万吨/年钢管加工”项目已完成环评审批及环保验收程序。
后经中介机构核查，前述建设项目实际建设投入主体为发行人。经盛德钢格板向常州市钟楼生态环境局提出变更环评建设单位申请，常州市钟楼生态环境局于2019年5月26日作出常钟环函[2019]8号《钟楼生态环境局关于常州盛德钢格板有限公司项目主体变更的复函》，载明“经研究，同意《常州盛德钢格板有限公司7.8万吨/年钢管加工环境影响报告表》的项目实施主体由常州盛德钢格板有限公司变更为盛德鑫泰新材料股份有限公司。原项目环评批复文件及验收要求保持不变，企业环境管理及责任按相关环保法律法规要求执行。”
【项目阶段】已建设完成。
【总结】以出具复函形式确认无需另行办理环评程序。
三、总结与建议
(一) 项目主体变更涉及立项备案变更的实践操作建议
在已办理完成项目立项备案情况下，建设项目仅实施主体发生变更的，《企业投资项目核准和备案管理办法》规定应当及时告知项目备案机关并修改相关信息。在实务中，一般项目实施主体变更的，企业会申请由立项主管部门以函件或情况说明的形式确认变更事项或确认无需另行办理立项备案变更。但也有特殊情形下重新办理立项备案的，具体情况需涉及到与立项主管部门的沟通，以何种方式更为合理。总体而言，考虑到项目立项备案并非一项行政许可，备案本身的审核或申报要件要求相对较低，因此立项主管机关对主体变更涉及的程序和形式要求相对灵活，事实上满足规章要求的告知主管部门及明确信息变更即可。
(二) 项目主体变更涉及环评程序变更的实践操作建议
在环评文件已获批情况下，建设项目仅实施主体发生变更的，按照法律法规及部分地方环保部门公众答复的说明，一般情况下均无需重新办理环评批复程序，至多报告环保主管部门。但在实务相关审核案例中可以发现，若项目已建设完成，企业一般会申请环保部门以情况说明或函件等非标准化行文形式对项目实施主体变更的情形予以确认，或明确无需另行办理环评程序。若项目尚未建设完成（或其他特殊情形），则一般可申请环保部门以批复等更正式的行文方式变更行政许可，甚至重新办理环评程序，如此后续环保验收程序则可以变更后主体名义进行。
另外，考虑到环评批复事项属于行政许可，项目主体变更涉及环评程序事项还需要考虑行政许可的性质和规定。根据《行政许可法》第9条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让；第49条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请。故而，若从行政许可的一般原理和规定角度出发，行政许可相对行政备案而言，其受法律法规的监管更严格，主管行政机关作出相关许可及进行变更时也更加谨慎。因此，虽然环评相关法律法规并不要求建设主体变更需要办理环评程序变更，且部分地方环保部门已经通过答复咨询方式明确不需要重新办理环评变更程序，但考虑到行政许可的严肃性和法定性，根据《行政许可法》的前述规定，从行政许可角度而言，涉及实务中变更项目主体的情形同样建议与环保主管部门沟通申请其出具相关文件对主体变更事项予以确认，而文件的具体形式也需要考虑项目实施阶段及面临的具体情况，特殊情况下甚至需要采取重新办理环评程序的方式予以解决。
【 特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】
作者简介
陈 杰
国浩上海律师
业务领域：境内外IPO、并购重组、再融资等
邮箱：chenjie88@grandall.com.cn
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