国浩视点 | 海域使用权的多方受益模式

我国是海洋大国，拥有着漫长的海岸线和广袤的海洋国土，海域面积辽阔，海洋生物丰富。尽管在海洋国土的总面积上，中国在整个世界排名处于前列，但是在人均资源的占有量上，中国并不占有优势地位。

在大规模城市更新结束之后，城市房地产业的发展趋缓，海洋城市的海域使用权开始逐渐成为资本聚焦和追捧的新热点。但是，根据海洋功能区域划分，除去军事用海、自然保护区用海、公益性用海、港口航道用海等，真正可以用来从事海珍品养殖、旅游等用途的海域毕竟是有限的，换言之，真正可以直接产生经济价值的海域其实是极其稀缺的自然资源，对于海域这一稀缺自然资源的使用权——海域使用权相应地也成为一种稀缺的资源。

在海域使用权这一资源越来越“珍稀”的同时，是对海域使用和管理的粗放。一度盛行的大规模围填海，在不断地蚕食着我们的海域总量，甚至导致国家的海岸线“缩水”。使得这一本来就稀缺的自然资源，现在还在逐年减少。大规模的城市建设和工业的发展，造成的近岸海域的环境污染时有发生，海洋垃圾的大量出现，使得海水水质在不断下降。在海域使用的过程中，并没有做到精细化用海和高质量用海，海洋产业还延续着养殖、捕捞的传统作业模式，单位面积的海洋生产力相对低下，没有做到“物尽其用”。

依照我国法律规定，我国对海域使用权实行海域使用金制度，海域使用权的出让，国家在收取少量海域使用金（就是这少量的海域使用金，还存在着中央、省市政府的财政分成问题）后，将海域交给海域使用权人使用。海域使用权人在用海期间，除了依法缴纳应当缴纳的海域使用金外，国家并未像土地使用权等陆上资源一样，征收在出让期间因使用土地资源而发生的房地产税等资源税税种，相反国家对待海域的使用按照农业和养殖业对待，实行免税的政策。

许多海域使用权人因此获得了巨额的财富，但是由于农业养殖业免税等多种复杂的原因，政府的财政和税收却并未因此而获得反哺，对海域使用权的使用和管理的粗放，使得这些巨额财富没能形成有效的税源对当地财政作出贡献，而是以各种不同的方式积累在极少数人的手中，没有作出对整个社会应有的有效贡献。个别拥有广阔海域的地区甚至处于财政入不敷出，“捧着金碗要饭吃”的尴尬境地。这种所谓的藏富于民，并不是一种正常的现象，地方政府在财政和税收上长期入不敷出，必然会使得其为社会提供公共服务的能力下降，进而对整个社会造成不利的影响。

与此同时，许多海域使用权人在取得海域使用权后，为了维护自身利益，采取各种措施对海域进行管护，限制、排斥甚至禁止他人对海域的合理利用，甚至不惜使用暴力制造治安案件和刑事案件，从而形成了海域使用权人对于海域独占的局面。沿海城市居民面对着临海而不能亲海的隔离状态，对本地区海域资源的分享和参与被人为剥夺。凡此种种，大大降低了海域使用权这一稀缺资源的价值和使用效率。

如前所述，由于养殖业用海，对于地方政府缺乏财政税收的贡献力，所以在“土地财政”盛行的时代，各沿海城市的地方政府对于海域的使用，主要表现为围填海造地并出让土地使用权，以此获得巨额的土地出让金并拉动当地经济的发展。

为了方便随时可能发生的围填海并且有效减少对失海失船经营者的动迁补偿，地方政府往往采取以下的方式来对待海域使用权：

1. 不予签发海域使用权证书；

2. 签发海域使用权证书，但仅签发一年期或者其他期限相对较短的海域使用权证书；

3. 对已经签发较长期限海域使用权证书的海域使用权人，拒收其缴纳的海域使用金，为到期前强行收回海域使用权创造条件；

4. 对海域使用权期限即将到期或者已经到期的，不再延长使用期限；

5. 拒绝为未来可能发生围填海海域的经营者签发营业执照。

随着国家对经济发展模式的调整，特别是中央环保督查问责力度的加大，地方政府越来越重视对海洋环境的保护，大规模的围填海造地的势头得到了有效遏制。对于很多沿海城市而言，陆地土地面积是有限的，在过去多年的大规模城市更新的过程中，可以出让的土地已经基本出让完毕，并且受“增减平衡”和“耕地红线”的土地政策限制，未来可供出让的陆地土地存量和增量都已经为数不多了。

在存量和增量都为数不多的情况下，对于一些财政入不敷出的沿海地方政府而言，海域使用权就是财政收入的一个新的增长点。从经济学的角度计算，对于沿海地方政府而言，把目前“散落民间”的海域使用权全部收回，并由地方政府设立的国有企业经营获利，可以实现利益最大化。此时，政府以往对海域使用权设置的各种限制，就开始发挥作用。

但是，这种收回方式，相对围填海动迁收回而言，遭到了海域使用权人的强烈反对。道理非常简单，围填海动迁，海域使用权人虽然失去了海域使用权，但是获得了动迁补偿款，尽管这笔费用是经过了政府提前布局降低了动迁成本后获得的，但毕竟还是有动迁补偿收入的。而政府虽然付出了动迁补偿款，但毕竟收回了海域使用权，并且这个动迁成本是经过了精心控制可以接受的。所以，政府对海域使用权进行动迁并支付动迁补偿款，是一个双方皆大欢喜的做法。现在，对于一些地方财政已经入不敷出的政府而言，这种支付动迁补偿款收回海域使用权的做法，则无异于雪上加霜，要知道，当前的形势之下，收回的海域不再能够用来围填海形成新的土地后再进行土地出让从而使得地方财政获取巨额的土地出让金了。作为地方政府，是必须进行成本测算的，投入与产出相比，不论从哪个角度看，是不能给国家造成损失的。

海域使用权到期后无偿收回，甚至在海域使用权未到期前无偿收回，当然可以实现政府的利益最大化。对于海域使用权人而言，面对着终将失去的海域使用权，获得数额不菲的动迁补偿款，把未来期待的收益提前变现，无疑可以实现自己的利益最大化。矛盾由此而产生，个别地方甚至发生了双方出动船只进行海上“对峙”的场面。

构建多方受益的海域使用权模式，就是要改变这种要么全有，要么全无的零和游戏模式，改变原有的简单粗暴的围填海动迁模式，实现可以满足多方利益的精细化用海模式。这就需要我们考虑平衡好以下几个方面的利益关系：

要平衡好海域使用金中央与地方的财政分成比例关系；要平衡好地方政府与传统用海村集体经济组织的利益分配关系；要平衡好政府与海域使用权人之间的利益分配关系；要平衡好海域使用权的短期利益与长远利益；要平衡好为增加地方政府财政税收在海域使用金之外的税费收取问题；要平衡好海域使用期限的延长与调整问题；要平衡好多重主体共享海域使用权问题等等。

做到这些利益的平衡并非易事，因为这直接关系到多方的切身利益，会导致利益的重新分配，甚至可能涉及到现有财税体制的调整问题，我国沿海省市众多，从南到北情况差异巨大，没有一种方法可以解决所有的问题，需要对不同的沿海城市存在的现实困难，特别是目前存在严重地方债务危机的沿海城市进行深入调查研究，采取不同的对策来加以解决。

传统的大规模围填海与动迁补偿的发展模式注定要被摒弃，因为这种发展模式只能换得一时经济的发展，牺牲的却是更多的长远利益。而注重海洋环境保护与可持续发展的发展模式，使得海域使用权多方受益模式的构建成为可能。

现代海洋牧场是构建海域使用权多方受益模式的必然选择。我国法律将海域区分不同的用途，给人的感觉是同一海域不能同时存在多种用途，这还是零和思维在作怪。如果按照这种思维使用海域，必然会造成海域使用权这一稀缺资源的严重浪费。实际上，同一海域的多种用途是可以同时并存的，至少养殖、旅游、文化、盐业、矿业的用途是可以并存的，并且海洋具有立体的特性，海底、海水、海面和海域上空的空域，这四重空间是可以立体使用的。

因此，即使在国家风景名胜区的海域，人们在欣赏旖旎多姿的自然海滨风光的同时，也并不妨碍该海域养殖海珍品，而且如果人们能够在海岸边欣赏自然风光的同时，也能够乘船甚至驾船出海，亲自参与海珍品的欣赏、垂钓、猎捕和烹饪，享受乘风破浪的驾驶乐趣，显然会大大地增加该海域的商业价值，该海域因此会从单纯的审美客体，一跃而成为体验式观光的复合商业海域。

现代海洋牧场的建设，是在适宜的海域采用自然鱼礁与人造鱼礁相结合的方式，营造更加优越的海洋生物生存环境，吸引海洋生物“安家落户”。这种近乎野生的生存环境，不仅可以减少底播海洋生物，甚至可以实现完全没有底播，进而为社会提供更加优质的海洋产品。如果我们再将该海域组合以风电、光伏、潮汐能等，就可以为社会提供源源不断的清洁能源。在合适的大型海洋牧场建设海上搜救、气象预警平台，这样的海洋牧场就具有了相当强大的综合功能，可以为国家安全和航行保障提供支持。

最重要的是，现代海洋牧场的发展是可持续的，它的建设并没有像大型围填海工程那样造成了海域变成陆地，导致海域永远丧失的后果，海域永远存在，可以永续利用。对现代海洋牧场的建设，保护甚至优化了海洋环境，使得海洋生态得以修复，人类因此得以在没有损害自然资源的情况下，获得了可以永续利用的更加优质的海产品。

大型海洋牧场的承载力是惊人的，投资规模也是非常可观的。在这种情况下，可以充分吸纳社会各方面的力量根据各自的专长，共同投资建设，分享其中的不同利益。现代海洋牧场，特别是大型现代海洋牧场，是海域使用权多方受益模式的必然选择。也终将实现海域使用权人对政府财政和社会的反哺。如前所述，海域使用权是稀缺资源，取得海域使用权付出相应的对价是应当的，对海域使用权的利用也应当为国家和社会作出相应的贡献。

构建海域使用权的多方受益模式，需要从以下多个角度进行法律保障：

(一) 建立公开的海域使用权出让市场

目前我国关于海域使用权的取得，并没有达到土地使用权“招拍挂”的同样水准。不透明、不公正的社会评价是存在的。这也是导致海域使用权这一稀缺资源没有为国家和社会做出更大贡献的原因之一。

要改变这一现状，建立公开的海域使用权出让市场，并建立配套的机制是有必要的。这样通过公开的市场“招拍挂”的模式，最高出价者中标，既可以公开、公正、公平地将海域使用权进行出让，可以最大限度地优化资源配置。

(二) 确立合理的海域使用权期限

海域使用权的多方受益模式建设，特别是现代海洋牧场的建设，需要秉承长期主义，应当着眼于建设现代海洋牧场所需要的实际时间，合理地确定海域使用权期限。过短的使用期限，会扼杀社会资本的投资意愿，只有期限合理，社会资本才会愿意参与现代海洋牧场的建设。实现海域使用权的多方受益模式，才不至于落空。

(三) 加强用海企业依法合规经营的引导与监管

茫茫大海，优质的资源，海域使用权既有用益物权功效，通过前述的各种有效利用发挥作用，又可以充分发挥担保物权的作用，通过抵押担保为海域使用权人获得宝贵的贷款资金。不夸张地说，充分利用好海域使用权，毫不亚于陆地的房地产项目，现代海洋牧场，堪称“蓝色的房地产项目”。

然而由于急功近利，部分用海企业在取得海域使用权后，没能做到依法合规经营，却利用了大海深不可测的特性进行业绩舞弊，从而丑闻频发，甚至令整个地区从事海洋经济的所有企业都被国家和社会另眼相看，导致部分从事海洋经济的企业IPO受阻，许多金融机构拒绝接受海域使用权抵押担保，进而使得大量企业丧失了大好的发展机遇，教训十分惨痛。

为此，建议政府和相关行业协会加强对用海企业的引导和监督，要求用海企业高度重视依法合规经营。特别是在取得政府补贴、实行资本运作等方面要根据企业的实际状况，量力而行。在人工造礁、苗种投放、海珍品采捕等能够严重影响企业基本面的问题上，要做到实事求是，决不能借助大海深不可测的掩护来欺骗公众。

(四) 政府应鼓励和保障海域使用权多方受益模式

建议政府出台文件，必要时立法鼓励和保障海域使用权多方受益模式。改变以往传统的粗放用海模式为精细化的用海模式，引入混合所有制经营模式，让政府企业和社会资本分享海域使用收益；采用EPCO模式建设现代海洋牧场，让更多的建设和运营主体广泛参与海洋经济的建设；发挥海域可以海底、海水、海面、空域四重立体使用的优势，让具备不同业务专长的主体共同分享同一海域使用权，从而提高海域使用效率，最终构建起我们所期待的海域使用权多方受益模式，让包括政府和社会公众在内的多方通过海域使用权而获得收益。

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